关于常州市县乡人大工作的调查与思考

常州市人大常委会课题组

县乡两级人大作为基层国家权力机关，是人民当家作主的重要途径，是党和政府联系人民群众的重要桥梁和纽带。为全面了解常州市所辖1市5区县乡人大工作的总体情况，课题组根据省委26号文件和常州市委《进一步加强和改进人大工作的实施意见》精神，制作了《辖市、区人大工作调查表》、《辖市、区乡镇（街道）人大工作调查表》，分发到各有关单位进行数据统计；同时赴各辖市区人大进行实地调研。本文通过对实地调研中座谈讨论、书面汇报所获取的信息，结合两张调查表所获数据，进行综合分析，提炼总结本届以来常州市各县乡人大工作的成功做法，指出存在的主要问题，并探讨进一步做好县乡人大工作的对策措施。

辖市、区人大工作调查表

续表

辖市、区乡镇（街道）人大工作调查表

一、县乡人大工作主要成效

1.依法履职，监督工作务求实效。各辖市区人大坚持“围绕中心、服务大局、突出重点、务求实效”的原则，认真开展工作监督和法律监督。一是依法行使监督权。精选监督议题。溧阳市人大围绕事关溧阳大局和群众根本利益的热点难点问题，广泛征集，精心选择，最终确定监督议题。加强重点工作监督。金坛区人大自2012年以来，围绕重大项目引进和落地项目推进、科技创新创业平台建设、全面推进节约集约用地等中心工作开展工作监督，听取专项工作报告126次，合力推动全区中心工作的顺利开展。二是依法行使重大事项决定权。督促市区政府及时提交审议决定事项。各辖市区人大围绕国民经济和社会发展计划、财政预决算审查、贯彻落实党委重大决策部署事项，以及重要计划、重大投资、重点改革等事项，督促政府及时提交市区人大及其常委会审议决定。金坛区人大常委会近几年相继对生态文明建设规划、预防职务犯罪、城市总体规划等重大事项作出了决议、决定。加强对决议决定承办部门的监督约束。各辖市区人大在人大常委会会议上听取执行人大常委会决议决定情况的报告，并有针对性地提出意见和建议，确保执行效果。溧阳市加强了对校舍安全、殡葬规划管理、标准化圩堤长效管理等事项的跟踪检查，确保重大事项决定权的有效行使。三是依法行使人事任免权。各辖市区人大常委会着力规范人事任免制度和程序，健全完善人大常委会任命干部的任前考法、拟任职发言、就职宣誓、任后监督等多项工作制度。天宁区人大常委会采取专项工作评议方式对干部进行任后监督，近两年相继评议了城管局、科技局、文教局、卫计局干部的履职情况。

2.强化保障，代表工作彰显特色。各县乡人大坚持代表主体地位，将代表工作摆在突出位置，切实发挥代表参政议政作用。一是加强代表履职平台建设。“代表之家”作为代表履职的重要平台，各县乡人大均着力加强“代表之家”的建设。钟楼区已实现各街道网上“代表之家”全覆盖；武进区湖塘镇人大依托阳湖、鸣凰、马杭三个街道的“代表之家”，建立了“市民茶室”，每周二举办各级人大代表驻点参与群众接待工作；新北区加强对镇、街道“代表之家”的规范化建设，致力于“建好家、管好家、用好家”。二是加强代表建议办理。各县乡人大进一步完善了人大代表建议办理流程，刚性规范代表建议办理程序，形成了常委会领导领衔督办、代表工作机构牵头督办、专业工委协同督办的工作机制，有力推动建议办理和问题解决。金坛区人大设立了督查办公室，有6名工作人员负责代表建议办理的跟踪落实工作；武进区人大委托国家统计局武进调查队对代表建议办理的满意度进行第三方调查，取得了全面、客观、真实的反馈结果；钟楼区人大实行“一包双督三公开”，即区领导包干重点建议、职能部门开展联合督办、网站公开办理情况，2015年建议办成率高达82.2%。三是丰富代表履职方式。新北区人大有针对性地邀请代表列席常委会会议，参与常委会组织的工作视察、执法检查和调研活动；武进区人大自2013年开启了镇人大代表的“知政问政日”活动，代表们围绕党委高度重视、政府重点推进、社会普遍关注的事项，通过听取汇报、专项视察调研等形式实施问政，三年来，参加活动的代表数累计达1437人次；溧阳市人大组织全市的各级人大代表开展好“八项活动”：学习培训、视察、调研、执法检查、向选民述职、接待选民来信来访、评议政府部门、创先争优。

3.固本强基，自身建设增添活力。面对新的形势和任务，各县乡人大将加强自身建设作为依法履职的重要基础。一是机构设置、人员配备基本到位。常州市所辖1市5区人大常委会工作机构均按规定要求设置到位，人大财政经济委员会、法制委员会也均已设立。溧阳市，武进、新北、天宁区人大常委会主任已专职配备到位，金坛、钟楼区人大专职主任待明年初换届时选举到位。全市36个镇都设立了专职人大主席，其中32人为现任人大主席，4人为拟任人大主席。全市25个街道均配备了专职人大工委主任。溧阳市、武进区、新北区、天宁区、钟楼区的镇人大和街道人大工委均设立办公室，配备专职人大工作人员。金坛区各镇、街道均设有党政人大办公室，均有专职人员负责人大工作。二是制度建设日益完善。各市区人大结合党的群众路线、“三严三实”、“两学一做”专题教育活动，加强制度建设，提升履职水平。各地都出台了有关提高常委会会议审议质量、开展专题询问、全口径预决算、工作评议、满意度测评、述职评议、联系代表和群众等方面工作的意见、办法或规定，有力促进了人大工作的制度化和规范化。武进区人大出台了《关于许可对区人大代表采取强制措施的办法》、《监督司法机关工作办法》，加强和规范人大的法律监督。溧阳市人大每年出台镇人大工作指导意见，每季度召开片区人大工作例会，推动两级人大同频共振，形成合力。新北区人大自2014年以来，共废止不适应密切联系群众和作风建设要求的制度4项，修改完善9项，新制定6项，基本形成了一套科学完整的人大工作制度体系。三是信息化建设加快推进。至2015年年底，各市区人大均建立了门户网站，部分镇、街道也建立了网站，或依托上级人大网站建立了二级网页。武进区人大已建成常委会电子会议系统，其他各市区常委会电子会议系统将于2016年年底建成，各市区人代会电子表决系统也将于2017年年底建成。武进区依托人大门户网站，开发了人大代表履职服务平台和人大代表建议办理平台，代表可进行信息查询、政情知晓、在线学习，并实现代表议案建议的网上提交、办理和答复，大大提高了办理效率和质量，增加了办理透明度。

二、存在问题

1.权力行使不到位，监督力度不够。表现在：一是支持有余，监督不足。县乡人大一贯秉持“与党委同步、与政府同力、与群众同心”的工作方针，在年度审议课题的安排和实施上，紧贴党委的中心工作和政府的目标任务。但不可避免的是，人大在权力行使过程中，往往过分强调支持、配合，经常放松了应有的监督，对宪法法律赋予人大的一些基本权力，没有用足用透，不少权力仍处于闲置状态。如在重大事项决定权的行使上，各辖市区人大常委会还存在着自觉性主动性不到位、权力行使不充分的问题；重大建设项目本应由人大及其常委会决定，却屡屡出现党委、政府联合决策代替人大及其常委会决定的现象。在人事任免监督上，存在走过场、走程序的问题，基本上没有行使对违法官员的罢免权。在监督议题的选择上，倾向于被监督部门需要推进的工作，而非社会矛盾最为突出的棘手问题。二是弹性有余，刚性不足。当前县乡人大在监督方式的选择上，仍普遍停留于审议、视察等程序性的柔性监督方式上，根本没有启用质询、特定问题调查等法律赋予地方人大的刚性监督手段，导致监督抓手不多，监督力度不大。在视察调研意见和审议意见的落实上，多数以文来文往的方式了结，而非严肃的跟踪督办和考核测评，导致人大监督的权威性偏弱，被监督部门也多消极对待，应付为主。

2.代表工作有待改进，代表作用有待加强。一是代表的履职意识还不强。一些代表将代表职务更多地看作是一种政治荣誉，没有从宪法和法律的高度来清楚地认识肩负的神圣职责，参政议政不够积极，示范带头作用不够明显，部分人大代表在一些重大问题上处于“失声”状态。二是闭会期间代表活动不够活跃。代表活动仅限于每年几次小组活动，一些有针对性的执法检查、视察、评议等活动还比较少。“代表之家”活动阵地还没有充分利用和发挥作用，代表以此为载体开展的联系选民、向选民述职等活动还不够广泛，代表和选民的参与率有待进一步提高。三是代表建议的解决率还不高。每年人代会期间代表对“一府两院”工作所提的改进意见和建议，“一府两院”相关部门都能本着对代表负责、让群众满意的理念，认真办理，建议的答复率、办结率也很高，但建议所提问题的解决率并不高。

3.人大干部队伍结构有待改善，精神状态有待提振。一是辖市区人大常委会机关干部结构不合理。年龄结构不合理，委室负责人基本上是从政府部门领导职位上转岗过来的，不熟悉人大业务，年龄偏大，朝气不足，存在“船到码头车到站”的“二线”想法，不求有功，但求无过，缺乏继续学习、在人大工作岗位奋发有为的精神状态。知识结构也不合理，熟悉经济、法律、文化等方面知识的年轻干部较少，不利于人大职能的有效发挥。二是乡镇人大干部“不务正业”的现象普遍存在。各乡镇虽然普遍配备了专职人大主席，但仍然习惯性地将乡镇人大看成是乡镇政府的一个工作部门，乡镇人大主席平时主要从事政府工作，花很少的时间从事人大工作，工作角色出现“倒位”，由法律赋予监督政府的角色转为受政府的领导，种了政府的“地”，荒了自家的“责任田”，致使乡镇人大作用难以发挥。三是业务培训不够，干部交流使用渠道不畅。县乡人大干部，特别是一般工作人员，参加学习培训的机会较少，存在着业务不熟、热情不高、干劲不足的问题。人大机关优秀年轻干部交流使用的机会较少，与党政部门相比，差距很大。人大机关经常是调进来的干部多，调出去的干部少，这种现象不利于充分发挥人大年轻干部的工作积极性。

三、加强和改进县乡人大工作的对策建议

1.切实加强和改进监督工作。对于县乡人大来说，监督职能是最主要的职能，监督工作是最经常的工作。做好监督工作，必须从以下几点入手：一是要科学界定重大事项决定权的范围和内容。针对当前重大事项决定权行使过程中存在的问题，要注重顶层设计，加强国家立法，建议全国人大常委会尽早出台规范重大事项决定权的国家法律，对人大行使重大事项决定权概念、程序等作出实质性规定，增强可操作性，以利于基层人大规范行使重大事项决定权。二是以推进党委中心工作为引领，找准监督工作的切入点。基层工作千头万绪，需要关注的事情很多。县乡人大力量有限，不能贪大求全、面面俱到，应有所为、有所不为。要紧扣党委工作部署，突出事关改革发展稳定的重大问题、人民群众普遍关注的热点难点问题，确定监督事项。三是以推进经济社会发展为抓手，打好“组合拳”。现在县乡人大监督中运用较多的方式主要是审议专项工作报告，各地做法比较成熟。人大要将更多精力放在执法检查上。现在立法很多，执法情况到底如何，人大要管住。执法检查要选准重点，精心组织，务求实效，防止流于形式走过场。要坚持问题导向，促进依法行政、公正司法。要把专题询问与审议专项工作报告、执法检查等工作结合起来，传递监督压力，推动问题解决。四是以推进民生持续改善为重点，发挥好人大的监督作用。基层工作的特点是直接面向群众，县乡人大监督工作应紧紧抓住人民群众普遍关注的热点难点问题，适时启动询问、质询、特定问题调查等刚性监督手段，切实加强对教育、医疗、社保、环保等民生方面工作的监督，着力推动事关人民群众切身利益的民生问题的解决，让群众看到变化、见到成效、得到实惠。

2.切实加强和改进代表工作。代表工作是人大工作的基础和依托，发挥好代表作用是做好人大工作的关键。一是要提高人大代表的素质。首先要把好代表入口关。要将敢于为民呐喊、热心为民做事、善于为民谋利的人选举为人大代表。其次要加强对代表的培训。要经常组织代表学习有关法律法规和人大知识，使代表熟悉人大制度，熟知县乡人大代表的职责、权利和义务，掌握行使代表职责的必备知识和法定程序。二是扩大代表对人大工作的参与。要结合代表职业特点、业务专长，邀请更多代表列席县级人大常委会会议和乡镇人大主席团会议，参与视察调研、执法检查、专题询问和工作评议等活动，扩大代表的参与面，为人大代表发挥作用开辟更多的渠道、提供更广阔的舞台。三是加大议案建议办理力度。县乡人大代表提出的议案建议，一般都是事关发展和民生的具体事项。要推动承办单位强化办理工作责任，坚持以解决问题为目标，而不是仅仅限于答复率的高低。四是强化代表履职服务保障。县乡人大代表依法履职，需要县级人大常委会、乡镇人大主席团提供优质的服务保障，包括时间保障、经费保障和政治保障。县乡人大要有计划地组织代表开展活动，县乡财政要依法保证代表活动经费。五是要加强代表履职管理。要建立代表履职档案，完善代表述职评议制度，组织代表定期向原选区选民述职并接受评议，评议结果记录在履职档案中。要适时探索代表退出机制，述职评议不合格的，可以依法罢免或者劝其辞去代表职务。

3.切实加强人大自身建设。加强县乡人大自身建设是做好县乡人大工作的重要保障。一要加强组织建设。人大作为我国民主法治建设的第一线，从人员组成上来讲，要优化人大常委会、专门委员会组成人员的结构。在知识结构上，适当增加具有法律专业背景、法治实践经验和熟悉财政经济工作的人员比例。在年龄结构上，要摒弃将人大机关作为党政部门领导退居“二线”的安置性机关的做法，从保持人大工作的连续性和稳定性、增强人大工作的有生力量的高度，充分考虑拟安排进入人大工作的干部的年龄和专长，坚持适用对口的原则配备相应的人员。二要加强干部队伍建设。打破人大干部“成长难、输出难”的瓶颈，把人大机关作为党和国家培养民主法治干部的重要基地，有计划地选拔人大机关优秀年轻干部与党委、政府干部双向交流、上下交流，建立完善人大干部合理流动、能进能出、良性循环的长效机制，调动人大机关干部的积极性，提高服务保障的能力和水平。三要尽快还原乡镇人大应有的法律地位和监督职责。乡镇人大应尽量从繁重的党务、政务工作中解脱出来，乡镇人大主席或副主席绝不能承担政府工作的主要职责，而是积极配合、支持政府做好各项工作，切实解决好国家权力运行中乡镇党委、政府权力过大，人大权力被严重削弱的问题。四要切实加强作风建设。严格遵守“八项规定”，自觉践行“三严三实”，访民情、听民声、纳民意、解民忧，始终保持同人民群众的血肉联系，进一步树立地方国家权力机关的良好形象。