关于全省人大常委会依法及时任命员额制检察官的建议

朱　斌

2015年4月，在我省被中央批准为第二批司法体制改革试点省份后，省委正式启动实施司法责任制、司法人员分类管理、司法人员职业保障和省以下法院检察院人财物统一管理四项体制改革试点工作。根据省委部署要求，全省检察系统率先在南京、苏州、泰州市检察院和南京市玄武区、张家港市、泰州市姜堰区、淮安市清河区、淮安市开发区检察院等8家试点单位推行检察官员额制改革。目前，经省检察官遴选委员会提名、省检察院党组研究，确定了首批304名员额制检察官人选；按照《江苏省司法体制改革试点方案》规定，还应提请人大任命。人大任命员额制检察官是改革试点中遇到的新问题，中央和省委有关改革文件中只作了原则性要求，各个试点省份认识不尽一致，做法也不相同。根据中央和省委有关改革政策要求，结合全省检察机关司法体制改革试点实际，现就人大任命员额制检察官问题提出一些思考建议。

一、我省员额制检察官遴选改革试点工作基本情况

员额制检察官改革是完善检察机关司法责任制的基石，也是进一步推进检察人员分类管理、职业保障等改革任务的前提条件。按照省委批复的《江苏省人民检察院关于司法体制改革试点单位检察官入额遴选工作方案》要求，省检察院组织8个试点检察院紧紧抓住关键环节和问题，有序开展动员部署、组织报名、考试考核、研究提出拟任人选、提请审议等各项工作，积极稳妥地推进员额制检察官改革试点。概括起来，我省员额制检察官遴选改革试点工作有以下特点：

一是严格控制检察官员额比例，真正做到好中选优。员额制的本质就是“少而精”。中央和省委政策要求，检察官员额要控制在政法专项编制的39%以下，首批遴选入额的检察官员额比例还要“留有余地”。省检察院根据试点检察院现有检察人员和检察业务工作发展情况，研究确定了首批员额制检察官不超过政法专项编制30%的比例要求。各试点检察院坚持院领导与普通干警、综合部门人员与业务部门人员、检察员与助理检察员在同一平台竞争，综合考虑政治素质、司法办案能力和业绩、廉洁自律等情况确定入额人选。遴选前，8家试点检察院共有政法专项编制1186人，具有助理检察员以上法律职务的790人，占政法专项编制的66.6%；遴选后产生员额制检察官304名，占政法专项编制的25.6%，真正体现了“坚持标准、好中选优”的遴选原则。

二是严格把握员额制检察官遴选条件和程序，真正把能办案、会办案的优秀检察官选拔出来。中央和省委明确要求，遴选检察官要严格标准、择优选任，防止论资排辈、迁就照顾，真正让业务水平高、司法经验丰富、能独立办案的人员留在员额内。省检察院从政治素养、职业操守和专业素质、司法办案经历、学历、年龄等方面对入额人选作出要求，确保遴选出来的员额制检察官具有较高的政治素质和司法办案能力。特别是在办案经历方面，要求检察员必须在司法办案岗位从事办案工作，助理检察员必须在司法办案岗位且有3年以上的办案工作经历，综合部门人员要具有司法办案一线5年以上经历，并调综合部门未超过5年。各试点检察院严格执行遴选程序要求，经过动员部署、组织报名、笔试面试、考核考察、审查公示等环节，在提请省检察官遴选委员审议后，最终由省检察院党组研究确定入额人选。经统计，在首批入额检察官中，具有10年以上工作经历的245人，占总数的83.6%；具有5—10年工作经历的59人，占总数的16.4%。博士学位3人，占总数的1.0%；硕士学位134人，占总数的44.1%；本科学历167人，占总数的54.9%。年龄最小的28周岁，年龄最大的58周岁，平均年龄36周岁。279人获得省级以上荣誉及业务办案能手称号，319人获得市级以上荣誉及业务办案能手称号。通过严把遴选条件和程序关，确保遴选出来的员额制检察官真正能办案、会办案、办好案，在司法办案中发挥表率带头作用。

三是严格按照检察业务类别遴选，真正体现员额制检察官专业化、职业化要求。员额制要求遴选出来的检察官必须在司法一线从事具体的办案工作。各试点检察院在核定员额时，以侦监、公诉、反贪、反渎、预防、执检、民行、控申8个业务条线设岗定员，案件管理、法律政策研究岗位从严掌握，确保每一个员额都分配到司法办案一线。在考试考核阶段，按照8个业务条线分别命题、分别考核，共设计8套笔试试卷和8套面试试卷，组成24个考核小组对拟入额人员的办案卷宗、办案实绩等进行实地查看和考核，确保入额人员符合司法办案所需的岗位专业性要求。最终，各试点检察院首批员额制检察官全部配置在司法办案岗位，其中刑事检察岗位109人、职务犯罪侦查岗位113人、刑事执行检察岗位27人、民行检察岗位23人、控申检察岗位20人、案件管理岗位7人、法律政策研究岗位5人，真正做到把优秀检察官资源集中到司法一线。

四是严格落实内外部监督要求，真正做到遴选结果公平公正。强化监督是保证遴选结果公平公正的重要条件。在入额遴选工作中，各试点检察院按照要求，依次把遴选工作方案、检察官岗位设定和员额配备、报名人员情况、考试考核成绩、拟入额人员名单等在检察内网进行集中公示，全程接受广大干警监督，以“开门搞改革”的态度赢得了广大干警的信任。提出拟任人选后，省检察官遴选工作办公室及时将人员名单、个人小结及考核报告、初步审核意见等材料提交省检察官遴选委员会进行审议。参加会议的7名常任委员和8名非常任委员以高度负责的态度，认真听取了入额遴选工作情况说明，逐项审查了拟任人选的申报材料，并着重从法律素养、办案能力、办案业绩等专业性角度进行审议和记名表决，切实发挥遴选委员会的监督把关作用。各试点检察院干警普遍认为，这次入额遴选条件设置合理，程序规范透明，全程接受内外部的监督，真正做到了公平公正。

二、改革试点期间全省人大常委会任命员额制检察官的合法性和必要性

地方各级人大常委会任命检察官，是人大及其常委会作为国家权力机关依法行使职权的具体表现，也是检察机关及检察人员依法接受人大及其常委会权力监督的必然要求。在改革试点期间，由全省人大常委会任命遴选入额的员额制检察官，具有充分的法律政策依据和现实必要性。

一方面，我国有关法律及司法体制改革政策对人大常委会任命检察官作出明确规定，全省人大常委会任命员额制检察官是在法律框架内推进改革的应有之义。我国《宪法》规定，国家行政机关、审判机关、检察机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。《地方组织法》《人民检察院组织法》《检察官法》规定，县级以上地方各级人民代表大会常务委员会任免地方各级检察院的副检察长、检委会委员和检察员，批准任免下一级人民检察院检察长。在改革政策上，中央《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和省委《江苏省司法体制改革试点方案》都规定，经遴选产生的员额制检察官，由党委按照权限审批，人大依照法律程序任免。因此，全省人大常委会依法及时对遴选入额的员额制检察官进行“身份确认”，这既是按照有关法律和政策要求完成员额制检察官遴选工作的最后一道程序，也是在人大监督和支持下依法统筹推进各项司法体制改革试点工作的现实需要，体现了全省各级人大及其常委会作为地方权力机关的权威和尊严。

另一方面，员额制检察官与遴选前的检察员、助理检察员具有实质意义上的不同，理应由全省人大常委会重新进行任命。根据有关改革政策规定，结合试点检察院首批员额制检察官遴选工作实际，可以分析得出员额制检察官和遴选前的检察员、助理检察员存在着以下不同之处：在员额比例和遴选程序上，员额制检察官经过一系列严格规范的程序遴选产生，试点期间首批员额制检察官不得超过政法专项编制的30%，过渡期后也只能占政法专项编制的39%，体现了专业化和职业化的发展要求。目前，我省8个试点检察院还有486名现任检察员、助理检察员未能进入员额，占政法专项编制的41.0%；改革过渡期后也将有327名现任检察员、助理检察员无法进入员额，占政法专项编制的27.6%。从人员数量上看，员额制检察官远远少于遴选前的检察员、助理检察员，二者已经不能完全一一对应起来。而遴选前的检察员、助理检察员并无员额比例的限制，检察员由助理检察员任职满一定年限或者晋升到相应行政职级后，经检察长提请同级人大常委会任命产生；助理检察员由检察长从任职满一定年限的书记员中任命产生，基本上是“到期晋升”。在工作岗位和工作职责上，员额制检察官全部配备在业务部门办案岗位，主要从事具体案件办理工作，体现了检察机关的司法属性，是依法行使检察权的独立主体；人员分类管理后，检察官助理、书记员等检察辅助人员只能辅助员额制检察官办案，本身不具有独立的办案权。而遴选前的检察员、助理检察员，不仅检察员具有办案权，助理检察员也会以代理检察员的身份独立承办有关案件；在综合部门或者业务部门综合岗位工作的，从事的往往是政工党务、行政事务、后勤管理、统计分析等工作，成为了具有“检察官身份”的司法行政人员。在办案权限和责任主体上，根据司法责任制改革要求，员额制检察官依照法律规定和检察长授权，对职权范围内的办案事项独立作出处理决定，并对办案质量终身负责，真正体现了“谁办案谁决定、谁决定谁负责”的要求。而遴选前的检察员、助理检察员，办理案件时须经部门负责人、分管检察长乃至检察长审批决定，行政化色彩明显，既不符合司法亲历性的要求，也模糊了司法责任制的主体。所以，实行检察官员额制，是对原有的检察官产生、履职、管理、追责等制度的重大调整和完善，目的是探索建立符合司法职业特点的检察官管理制度。与以前的检察员、助理检察员相比，员额制检察官人数更少、业务性更强、办案权限更大、司法责任也更重，二者已经不是同一概念下的“检察官”，在内涵上具有实质性的不同，理应由人大常委会重新进行任命。同时，首批员额制检察官中有77人是由现任助理检察员转任的，依法必须经过人大常委会任命为检察员，才能产生法律效力。

三、全省人大常委会任命员额制检察官的有关方案建议

这一轮司法体制改革，主要是按照司法规律对省以下法院、检察院的管理体制进行调整和完善，省人大常委会理应在改革中发挥应有的监督和把关作用。据了解，目前全国第一批7个司法体制改革试点省份中，上海、海南已由省（市）检察院检察长提请本级人大常委会对由助理检察员遴选为员额制检察官的入额人选统一任命，其余5省暂时还未提请人大常委会对入额后的员额制检察官进行任命。经认真总结第一批试点省份做法，根据中央和高检院有关司法体制改革政策精神和要求，结合改革前我省人大常委会任命检察官工作实际，现就全省人大常委会任命员额制检察官工作提出三种建议方案：

一是由省检察院检察长统一提请省人大常委会进行任命。员额制改革后，省检察院副检察长、检委会委员、检察员和省辖市检察院、县（市、区）检察院检察长、副检察长、检委会委员、检察员，应由省检察院检察长提请同级人大常委会任免，这是实行省以下检察院人员由省级统一管理的应然结果。

二是由省检察院统一提名，经省人大常委会审议通过后，相关市、县（市、区）人大常委会分级任命。省检察院、省人大常委会办公厅等六部门共同制定的《江苏省检察官遴选办法（试行）》第10条规定，改革过渡期内助理检察员遴选为员额制检察官的，由省检察院党组统一提名，人大依照法律程序分级任命；第十四条规定，对过渡期后检察官助理遴选为员额制检察官的，由省检察院党组统一提名，人大依照法律程序分级任命。这既保证了省人大常委会充分履行对省检察院司法体制改革试点工作的监督权，也便于市县两级人大常委会依法对市县两级检察院的人员任命以及检察工作进行监督，具有一定的现实性、合理性和可行性。以上两种方案任命时，应根据员额制检察官的职务，分别明确为副检察长、检委会委员、检察员。此外，《法官、检察官单独职务序列改革试点方案》规定，市县两级检察院检察长由省级党委（党委组织部）管理。所以，市县两级检察院检察长是由省检察院检察长提请省人大常委会任命，还是由市级人大常委会任命后报请省人大常委会批准，应在请示全国人大常委会后再作决定。

三是考虑到改革试点期间有关法律还未作修改，由人大常委会任命员额制检察官没有直接法律依据，可由省人大常委会专题听取省检察院司法体制改革暨员额制检察官改革工作情况汇报，研究提出审议意见，及时确认员额制检察官的身份和员额制改革成果，并对下一步司法体制改革工作提出要求，推动改革试点工作规范深入开展。

（作者系省人大常委会特约研究员、省人民检察院副检察长）