关于河北省大气污染防治情况的专题调研报告

全国人大环资委调研组

(2013年8月16日)

按照全国人大环资委2013年监督工作计划安排，2013年7月23日至27日，我委组成调研组赴河北省开展了大气污染防治专题调研。全国人大常委会领导高度重视这项调研工作，沈跃跃副委员长亲自带队，调研组由全国人大环资委副主任委员王庆喜任组长，副主任委员孟伟和委员蒲长城、窦树华为成员，环境保护部副部长翟青陪同调研，还邀请了在河北的全国人大代表李小亭、王超同志和中国环境科学研究院副院长柴发合参加调研。调研组先后赴石家庄、邢台、保定三市，通过座谈、现场查看等方式，深入基层、深入实际、深入群众，广泛听取了地方各级人大、政府及企业等方面就推进大气污染防治工作的意见和建议。主要情况报告如下:

一、河北省大气污染防治的基本情况

党中央、国务院高度重视大气污染防治工作，针对今年1月以来严重的雾霾污染问题，习近平总书记作出重要批示，要求务必高度重视，加强领导，下定决心，坚决治理，出台有力举措，为实现美丽中国的发展目标作出应有贡献。李克强总理主持召开国务院常务会议，专门研究大气污染防治工作，讨论《大气污染防治行动计划》，部署大气污染防治十条措施。张德江委员长在第十二届全国人大常委会第三次会议指出，一些地区雾霾天气等严重污染问题集中显现，社会反映强烈，这既是重大经济问题，也是重大社会和政治问题。全国人大及其常委会高度关注大气污染防治工作，把大气污染防治法修订列入五年立法规划。按照全国人大常委会要求，全国人大环资委把大气污染防治列为今年专题调研内容。

近年来，河北省委、省政府按照党中央、国务院的决策部署，把大气污染防治作为基本的民生工程来抓，作为基本的发展工程来抓，作为服务首都的重大政治任务来抓，对大气污染治理高度重视、认识到位、态度坚决、目标明确、措施有力，取得了一定成效。

(一)高度重视，把大气污染防治工作摆在重要位置。今年以来，河北省坚持把大气污染防治作为环境保护的重点，把大气污染综合防治作为全省开展党的群众路线教育实践活动四大专项行动之一，将工业转型升级和环境治理作为全省发展四大攻坚战之一。今年上半年，省政府专门制定了《河北省大气污染防治行动计划实施方案》，提出了减少污染物排放、推动产业转型升级、调整能源结构等推进大气污染防治五十条具体措施。省人大不断加大环境保护立法和监督工作力度，组织开展了《大气污染防治法》和《河北省大气污染防治条例》贯彻实施情况检查，省内各界达成了改善大气环境质量的共识。石家庄市委、市政府近两年制发了《大气污染治理攻坚行动实施方案》等13个专项文件。其他各地也都制发了大气污染综合整治实施方案，全力推进大气污染防治工作。

(二)多措并举，污染治理工作取得积极成效。一是严控“两高”行业产能扩张。实行能耗增量和污染物排放总量控制，制定了《关于对违规建设钢铁项目的处理办法》，加大对违规建设钢铁项目的查处力度。二是有序淘汰落后产能。“十一五”以来，河北省以严于国家要求的标准，强力推进淘汰落后产能工作，全省共关停小火电机组166台、装机容量424万千瓦，累计淘汰落后炼铁产能4748万吨、炼钢产能3568万吨、水泥产能1.2亿吨、玻璃产能6773万重量箱、焦炭产能866万吨。三是强化设施改造。“十一五”以来全省已累计投入560多亿元，完成占火电总装机容量99.8%的电厂脱硫装置建设和总装机393万千瓦燃煤机组烟气脱硝设施建设。四是加强城市大气污染综合治理。结合调整产业结构、能源结构和城市规划布局，深度治理燃煤烟尘、工业粉尘、施工粉尘、机动车尾气和餐饮业油烟污染。全省实行煤炭消费总量控制，加快推进“煤改气”和城区集中供热工作;加强施工扬尘环境治理和执法检查;以城镇建设“三年大变样、上水平”为契机，加快污染企业搬迁;严控汽车尾气排放，严格实施国家机动车排放标准，加大“黄标车”和低速载货车淘汰力度，石家庄、衡水、邢台等市政府实施市区黄标和无标机动车限行措施，保定市完成了800辆公交车和2900辆出租车的油改气工作。

(三)积极有序，持续推动节能减排工作。一是出台了节能减排的政策法规。省人大常委会制定了《河北省减少污染物排放条例》，推动并规范了污染物减排工作。省政府在全国率先出台了《区域禁(限)批建设项目实施意见》，明确了区域禁止和限制项目类型，制定了环境敏感区项目管理措施。二是积极实施一系列节能减排措施。出台了主要污染物排放权交易管理办法，创设了绿色信贷绩效评估制度等一系列政策机制，有力支撑了污染防治工作开展。三是以新老“双三十”［能源消耗和污染物排放量大的30个县(市、区)和30家重点企业］节能减排示范工程为龙头，突出工程、结构、管理三大减排手段，超额完成国家下达的目标任务。2012年，全省可吸入颗粒物(PM10)、二氧化硫、二氧化氮的平均浓度分别为0.077毫克/立方米、0.042毫克/立方米、0.028毫克/立方米，比2006年分别下降了26.7%、39.1%、12.5%。

(四)加强执法，环境监管能力不断提升。河北省有关部门以解决关系民生的环境问题为核心，采取联合执法、交叉执法、明查暗访等多种形式，连续开展“整治违法排污企业，保障群众健康”环保专项行动。2012年立案查处存在环境问题的企业368家，行政处罚233家，挂牌督办116家。深入治理燃煤烟尘、工业粉尘，近年来共拆除、治理小烟囱5700多个，取缔、改造分散燃煤锅炉1697台，严厉打击环境违法行为，解决了一批群众反映强烈的突出环境问题。

二、主要问题和困难

虽然河北省在大气污染防治方面取得了阶段性成效，但也必须清醒地认识到，当前大气环境形势依然十分严峻。今年以来，受极端天气条件和污染物排放负荷居高不下等诸多因素影响，我国各地出现的灰霾问题愈演愈烈。特别是今年上半年，河北省大气环境持续污染，每个月都有6—7个城市排在全国74个重点监控城市的后10名，成为我国大气污染的“重灾区”。从空气污染特征来看，传统煤烟型污染尚未得到有效治理，以细颗粒物和臭氧为特征的区域复合型大气污染又日益加重，进一步加大了治理难度，大气污染防治工作形势很严峻、任务非常艰巨。

(一)产业结构偏重，大气环境结构性污染问题突出。河北省产业体系主要建立在资源型工业基础上，重工业比重仍然偏大，“两高”行业仍为主导产业。钢铁、石化、建材三大资源型产业增加值在工业增加值中的占比一直在50%左右。钢铁、电力、化工、建材等主要产业大气污染物排放量占排放总量的62%—77%。2012年全省报批项目中，建材、矿产采选、金属制品等传统行业项目仍占近60%。由于整体经济技术水平较低，经济增长主要依靠高投入、高能耗、高污染来拉动。2011年数据显示，全省万元GDP排放二氧化硫高于全国平均水平35%，万元GDP排放氮氧化物高于全国平均水平59%。

(二)能源消耗过分依赖煤炭，清洁能源使用占比低。煤炭在河北省能源生产和消费结构中一直占据主导地位，消费总量仍在持续增长。2010年全省煤炭消耗占一次能源消耗的88.6%，2011年占比为89.6%，2012年占比为88.8%，高出全国平均水平近20%，达到2.71亿吨标准煤。燃煤排放的烟尘、二氧化硫、氮氧化物和一氧化碳的数量占燃料燃烧排放比例分别为99%、93%、81%和97%。河北省冬季采暖期间，燃煤污染问题尤为突出。监测结果显示，石家庄、保定等城市冬季采暖期间PM2.5、二氧化硫、二氧化氮等污染物平均浓度是非采暖期的2倍以上，仅采暖期的污染物浓度贡献率就占全年的50%左右，冬季采暖燃烧高硫份、高灰份煤炭造成季节性污染高峰。目前河北省清洁能源、新能源占比不高，天然气、液化石油气、煤制甲烷等清洁能源供应和推广力度不够，新能源开发利用不足，除风电形成一定规模外，太阳能、生物质能发电等处于起步阶段，核能、潮汐能开发尚属空白。

(三)机动车污染日益凸显，治理措施尚不完善。机动车尾气排放的氮氧化物和挥发性有机物既是PM2.5的前体物，也是光化学烟雾的前体物，随着机动车保有量迅速增长，机动车尾气排放量带来的大气污染问题日渐突出。截至2012年底，河北省机动车保有量为1539.5万辆，排放污染物总量647.8万吨，全国排名第一。其中，高污染、高排放的“黄标车”污染物排放量占全部机动车排放的70%以上，对城市大气环境影响愈发显著。

(四)执法监管不到位，部分企业违法问题突出。一些地区由于执法力量不足、监测手段落后、监察装备不全、科技支撑不够等原因，存在执法监管不到位的问题。部分“两高”企业二氧化硫排放超总量、环评“三同时”制度执行不严格、治污设施运行不稳定，个别企业偷排偷放甚至非法恶意排放。城市周边一些乡镇农村污染问题没有得到有效控制，小企业、小作坊点多面广，污染治理水平落后，环境污染事件时有发生。

调研中，河北省提出希望国家有关方面能考虑河北大气污染防治工作面临的诸多实际困难，在压减钢铁产能、保障天然气供应、新能源开发利用以及沿海地区重大项目建设等方面予以支持。

三、意见和建议

“十二五”时期，是我国全面建成小康社会的关键时期，工业化、城镇化将继续快速发展，化石能源消费需求和机动车保有量仍将快速增长，大气污染防治工作将面临前所未有的巨大压力，已经成为广大人民群众普遍关心、全社会广泛关注的焦点，也是党和政府高度重视的问题。按照重点区域大气污染防治“十二五”规划和国务院即将出台的大气污染防治行动计划要求，京津冀是全国大气污染防治的重点区域之一，河北省是其中的重中之重。以河北省为代表的重点地区，要努力解决大气污染问题，必须进一步深入贯彻落实科学发展观，以保护人民群众身体健康为根本出发点，着力促进经济发展方式转变，提高区域大气污染防治能力和水平，努力解决重点行业企业污染治理问题，切实改善区域环境质量，提高公众对大气环境质量满意率。

(一)切实落实各级政府的责任，提高大气污染防治工作水平。大气污染防治工作是一项复杂的系统工程，各级政府要进一步深化对这项工作的艰巨性、复杂性的认识，强化责任意识、民生意识和危机意识，严格落实国务院即将出台的大气污染防治行动计划要求，坚持把调整优化结构、强化创新驱动和保护生态环境结合起来，用硬措施完成硬任务，确保计划目标如期实现。一是进一步加快转变发展方式，调整产业结构，坚决压缩过剩产能，有序推进钢铁、制药、石化、水泥和玻璃等城区重污染企业的搬迁和提标改造。二是进一步加快调整能源结构，控制和减少煤炭消费总量，推进煤炭清洁利用，增加清洁能源供应，加快清洁能源替代利用，提高能源使用效率。三是进一步推进城区烟粉尘治理，强化建筑工地和工业烟粉尘的精细化管理和整治，全面实施钢铁、火电、水泥、燃煤锅炉现有除尘器提标改造。四是进一步推动企业转型升级，提高环保准入门槛，严格执行重点城市特别排放限值，全面推行清洁生产，大力发展循环经济，培育节能环保产业。五是进一步严格控制机动车污染排放，加强车油路统筹，管控移动源污染，加大黄标车淘汰力度，尽快提升燃油品质，提高燃油环保标准的刚性要求。

(二)进一步完善法律，加大对违法排污企业的执法监管力度。一是要加快推动大气污染防治法修改工作，着力健全和强化大气污染物排放总量控制、排污许可、环境准入、应急预警、法律责任等方面的制度要求。同时，还要抓紧健全配套法规，尽快完善有关地方性法规，构建有刚性、强约束的大气污染防治法律法规体系，重点解决“守法成本高、违法成本低”的问题，维护法律的权威性和威慑力。二是进一步强化执法监管，加大对环境违法行为的处罚力度，加强行政执法与司法的衔接，依法追究恶意排污、造成重大污染危害的企业及其法人的责任，杜绝有法不依、执法不严、违法不究、以罚代管、只罚不管等现象。三是要加强对大气污染防治法律法规的宣传和引导，逐步提高广大民众的环境保护法律意识，牢固树立从我做起、从身边做起的观念，推动全社会自发、自觉依法保护环境。

(三)建立和完善区域大气污染联防联控机制。京津冀区域大气污染具有明显的同步性特征，建立区域大气污染联防联控工作机制是改善区域空气质量的有效途径。一是要正确处理局部与全局的关系，各地要进一步强化从自我做起、从本地做起的自觉意识，充分认识解决好本地大气污染问题，既是改善当地环境质量、造福一方百姓的需要，更是实现地区经济社会可持续发展的需要。二是要严格按照国家有关工作要求和部署，加快建立和完善区域大气污染防治联防联控协作机制，实施省际联合、部门联动，齐抓共管、密切配合，科学编制并认真实施空气质量保障方案，全面开展二氧化硫、氮氧化物、颗粒物和挥发性有机物综合控制，着力构建“统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调”的联防联控体系，协调解决区域突出环境问题，增强区域大气环境管理合力。

(四)进一步健全监督预警和应急体系。各地要高度重视季节性燃煤污染和极端气候条件下的应急问题，着力抓好冬季大气污染监督预警和重污染天气应急处置工作。一是要抓紧研究制定采暖期洁净煤替代政策和实施方案，加强采暖期煤炭质量管理，在采暖期前做好洁净煤和型煤的储备，以替代高硫份、高灰份煤炭使用;鼓励农村地区建设洁净煤配送中心，对城乡结合部、城中村以及广大农村地区做好配送和供应。二是要尽快做好重污染天气预警预报和应急处置工作，把重污染天气应急响应纳入政府突发事件应急管理体系，实行政府主要领导负责制;尽快完成重污染天气监测预警系统建设，发布应急预案，明确当地应急响应工作步骤和具体监控企业名录;建立气象预报和环境监测联合会商机制，及时发布重污染天气预警信息，公布管控措施以及限产限排企业名单。三是要结合城中村、城乡结合部和棚户区改造，通过政策补偿和实施峰谷电价、季节性电价、阶梯电价、调峰电价等措施，逐步推行以天然气或电替代煤炭，从根本上缓解冬季燃煤污染突出问题。

(五)进一步加大对河北等重点地区大气污染防治工作的支持力度。受历史积累、产业结构等因素影响，河北等地区要想尽快摘掉重污染的帽子，实现天蓝、地绿、水净的目标，还面临着经济发展与生态环境保护的矛盾、结构调整与社会稳定的压力、传统产业退出与新兴产业不足的矛盾。国家有关部门要在产业、政策、技术等方面进一步加大对重点地区的支持力度，加快这些地区大气污染防治工作步伐。一是加强规划指导。指导和帮助这些地区研究制定科学合理、符合当地实际的产业发展规划和产业政策，把调整优化产业结构作为加快转变经济发展方式的主攻方向，推动战略性新兴产业加快发展，不断提高经济发展的平衡性、协调性、可持续性。二是强化技术扶持。帮助当地尽快提高对大气污染成因分析、过程控制技术研究和分析的能力和水平，研究提出针对性技术对策建议，为科学治污提供有力的依据和支撑。三是加大替代能源供应保障力度。从河北来看，到2017年全省削减煤炭消费总量4000万吨，预计替代能源天然气需求缺口为90亿方。建议国家有关部门和单位认真研究，进一步提高对这些地区的天然气供应能力。从可再生能源扶持政策上给予适当倾斜，鼓励和帮助这些地区因地制宜地开发利用风能、太阳能等清洁能源，为当地能源结构改善提供保障。进一步加大对这些地区的财政政策支持力度，帮助当地协调解决由于能源结构调整和淘汰落后产能等工作带来的社会经济问题。