环境保护部关于贯彻实施大气污染防治法情况的汇报

一、大气污染防治法贯彻落实情况

党中央、国务院和全国人大高度重视大气污染防治工作。十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要加快生态文明制度建设，建立系统完整的生态文明制度体系。习近平总书记针对日益严重的灰霾问题作出重要批示，要求务必高度重视，加强领导，下定决心，坚决治理，出台有力举措，为实现美丽中国的发展目标作出应有贡献。李克强总理多次强调要下更大的决心，以更大的作为，用硬措施完成硬任务，促使大气污染治理早见成效。张德江委员长在今年人代会所作的《全国人大常委会工作报告》中明确提出，今年要“修改环境保护法、大气污染防治法，完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度”。大气污染防治法修改已列入了本届人大五年立法规划。全国人大常委会多次开展了大气污染防治的专题调研，近期还要进行大气污染防治法的专项执法检查。各级政府及有关部门认真贯彻落实大气污染防治法，对加强大气污染防治发挥了非常积极的作用。

(一)主要大气污染物排放总量控制取得积极进展。国家先后将二氧化硫、氮氧化物总量减排作为经济社会发展的约束性指标，各地区、各部门加大减排力度，强化目标责任考核，出台经济激励政策，推动减排工作深入开展。至2013年底，燃煤电厂脱硫机组比例已超过90%，脱硝机组比例达到50%;新型干法水泥脱硝比例达到50%。2013年，全国二氧化硫排放量比2005年削减20%以上，氮氧化物排放总量持续下降。

(二)城市大气环境综合整治不断加强。各地区优化城市产业布局，实施“退二进三”政策，搬迁改造了一大批重污染企业，强化工业大气污染治理。积极推动城市清洁能源改造，发展热电联产、集中供热，淘汰了一批燃煤小锅炉。启动了加油站油气回收治理工作。2013年，90.6%的地级及以上城市空气中二氧化硫浓度达到空气质量二级标准，酸雨区占国土面积的比例由2000年的30%下降到目前的10.6%。

(三)机动车污染防治工作稳步推进。2001年开始实施第一阶段机动车排放标准，至2011年已实施第四阶段机动车排放标准，新生产机动车的单车排放量下降了90%以上。车用油品质量持续改善，在2000年实现车用汽油无铅化的基础上，2013年底实施了第四阶段车用汽油标准，并计划于今年底实施第四阶段车用柴油标准。机动车环境监管工作不断加强，已建成机动车尾气检测线4000余条。

(四)法律法规和标准体系不断完善。1987年全国人大首次颁布实施大气污染防治法，并先后于1995年和2000年进行了两次修订。国务院及其有关部门先后出台了《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》《排污费征收使用管理条例》《节能减排统计监测及考核实施方案和办法》等一系列配套法规和规范性文件;制定了《环境空气质量标准》《大气污染物综合排放标准》《火电厂大气污染物排放标准》等200多项环境标准、技术政策、导则和规范等，逐步完善大气污染防治法律法规和标准体系。

(五)严格大气污染防治专项检查督查。我部会同有关部门连续十年开展了整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动，把大气污染防治作为执法重点，严厉打击违法排污行为。特别是《大气污染防治行动计划》发布以来，我部每月开展一次大气污染专项督查，采取联合执法、交叉执法、区域执法的方式，并利用无人机航拍、环境卫星等技术手段，加大重点地区执法监管和整治力度。对督查发现的问题，通过新闻媒体及时曝光。同时，我部与公安部联合加强执法衔接配合工作，提高执法震慑力。2013年10月至2014年3月，全国共出动执法人员40.3万人次，发现并查处涉及环境违法的工业企业3395家，环保不达标的施工场地3690个，未安装油烟净化设施的餐饮服务企业2.6万家。

在看到成绩的同时，我们也清醒地认识到，当前大气环境形势依然十分严峻。发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国近二三十年内集中出现，呈现区域性和复合型污染特征。突出表现在以下几方面:一是大气污染物排放负荷巨大。2013年我国SO2与NOx排放量分别达到2043.9万吨、2227.3万吨，远超环境承载能力。二是城市大气污染十分严重。按照新的环境空气质量标准进行评价，我国70%以上的城市空气质量达不到二级标准要求。三是区域性大气污染问题日趋明显。京津冀、长三角、珠三角等区域，大气污染物排放集中，重污染天气在区域内大范围同时出现，呈现明显的区域性特征。四是重污染天气频繁发生。尤其是2013年以来，京津冀、长三角、珠三角等区域多次出现灰霾天气，影响人民群众的生产生活和身体健康，引起社会各界高度关注。

二、大气污染防治工作中存在的主要问题

(一)亟待建立以空气质量改善为核心的管理体系。改善空气质量的根本途径是转变经济发展方式，必须从调整经济空间布局、优化产业结构和能源结构、提高能源利用效率、改变消费模式等方面有所突破。我国大气污染防治工作，从20世纪七八十年代开展“消烟除尘”以来，“十一五”“十二五”重点加强了脱硫脱硝工作，但仍停留在以工业污染防治为主要领域，以末端治理为主要手段的阶段。为此，迫切需要从宏观战略层面切入，做好大气污染防治的顶层设计，要从生产、流通、分配、消费的再生产全过程入手，制定和完善各项法律法规和政策措施，建立一整套以空气质量改善为核心的管理体系，形成激励与约束并举的大气环境保护长效机制。

(二)各级政府及其相关部门、公众的职责、义务不够明确。目前法律法规着重规范了企事业单位的污染防治义务，对各级政府及其相关部门的职责、义务规定较为原则，尤其是缺乏对各级政府及其部门的目标考核和责任追究要求，使大气环境目标责任难以真正落实。另外，在公众践行绿色生活、绿色消费等方面的法律规定还不明确，缺乏公众参与、鼓励举报等相关内容。

(三)管控的大气污染因子较为单一。PM2.5来源十分广泛，既有火电、钢铁、水泥、燃煤锅炉等工业源的排放，又有机动车、船舶、飞机、工程机械、农机等移动源的排放，还有餐饮油烟、装修装潢等量大面广的面源排放。因此控制细颗粒物污染，必须实施多污染物协同控制政策，强化多污染源综合管理。在污染物控制方面，目前重点集中在二氧化硫、氮氧化物和烟粉尘上，缺乏对挥发性有机物、扬尘等监管要求;在污染源方面，重点关注火电、钢铁等行业排放，对机动车、船舶等移动源，餐饮装修等面源管控要求不够。此外，对煤炭质量、油品质量、涂料等产品导致的环境污染缺乏有效规定。

(四)管理职能存在交叉问题。我们对目前大气污染防治工作进行了梳理，初步总结出127项管理职能，其中现行大气污染防治法中仅规定了52项，有明确管理部门的32项，环保部门行使监管权的仅为17项。无明确监管部门和职能不清问题突出存在于扬尘、恶臭、无组织排放等监督管理工作中。

(五)缺乏大气污染防治的区域协作要求。去年以来，京津冀、长三角、珠三角分别建立了区域大气污染防治协作机制，在目标措施制定、重污染天气共同应对等方面开展了有益的尝试，为我国区域大气污染防治积累了宝贵的经验。但现行大气污染防治法只提到城市空气污染的防治，未涉及如何解决区域性大气污染问题，导致行政辖区“各自为战”，难以形成治污合力。

(六)排污许可证制度需要进一步完善。在欧美发达国家，排污许可证是最重要的环境管理制度，是执法检查的重要依据。其统一的特点是:从发放范围上看，全国范围内所有企业均需要持证排污;从内容上看，排污者的所有环保要求都应纳入排污许可证，包括所执行的排放标准、允许的排放量、排放口设置、治理设施、排污信息公开情况等;从管理部门上看，为方便监管，排污许可证均由环保部门核发、管理。

按照现行大气污染防治法的规定，我国大气排污许可证是完成大气污染物总量控制目标的手段，适用范围仅限于总量控制区，内容仅包括大气污染物排放量，核发部门为各级地方政府。借鉴国际管理经验，排污许可证应是大气污染防治工作的核心和基础，亟须从法律层面给予准确定位，确立企事业单位“无证不得排污”的基本规则，扩大实施范围、规范记载内容、设置处罚条款，借鉴水污染防治法中排污许可证已经由环保部门核发的经验，改由环保部门统一核发。

(七)机动车污染控制的规定过于原则，管理脱节。当前，机动车尾气排放已成为我国大气污染的重要来源，城市大气污染已呈现出煤烟和机动车尾气复合型的污染特征。2014年4月，北京市公布的最新源解析数据显示，机动车尾气排放对PM2.5贡献约占全市31.1%，是当地第一大污染来源。

现行大气污染防治法对机动车环保监管规定较为原则，职能交叉严重，在实际工作中难以操作。主要问题在于:一是重行政审批、轻监督管理，多部门重复进行准入审批，却无明确的环保违法问题监督处罚部门。二是轻企业责任、重使用监管，主要通过在用车定期检验的方式进行环保监管，与汽车生产企业为环保负主要责任的国际经验不符。三是对于淘汰黄标车等重点工作缺少应有的支持。四是在管理范围上，缺少对车用燃料等的明确要求，没有将三轮汽车、低速货车及非道路移动机械等纳入，已经不能适应目前的管理需求。

(八)与日益严重的重污染天气不相适应。现行大气污染防治法仅对企事业单位可能造成或已经造成的突发大气污染事件，规定了应急处置要求。但对当前灰霾等重污染天气频发，严重影响人民群众生产生活的情况，没有相关的应对要求，亟须在法律中增加条款，为妥善应对重污染天气提供法律保障。

(九)涉气违法问题调查难、取证难问题凸显。一方面，大气环境监管能力相对薄弱，环境管理人员不足、能力不强的问题依然突出。环保执法权威尚未有效树立，执法难的问题较为严重。另一方面，通过大气污染防治专项督察发现，涉气违法排放隐蔽性高，企业常常以停工待产等理由抗拒执法检查，调查难、取证难问题十分突出。在我部环境执法案件直报系统中，2013年环境执法案件总计3.36万件，其中涉气4049件，仅占12%。当前，在加强大气环境监管能力的同时，亟须将在线监测、遥感测量等加入调查、取证范围，用高科技弥补监管人力不足的缺陷。

(十)对环境违法起不到应有的震慑作用。当前，我国环境违法成本低、守法成本高的问题仍然存在。主要体现在以下几个方面:

一是对多数违法行为的处罚过低。例如，现行大气污染防治法第四十八条规定，向大气排放污染物超过国家和地方规定排放标准的，应当限期治理，并由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门处一万元以上十万元以下罚款。根据我部环境行政处罚办理系统，2012年至今全国大气环境违法处罚案件9110件，处罚金额3.05亿元，平均每个案件处罚3.11万元，远远低于企业动辄几十万甚至上百万的治污设施运行费用。处罚金额较低，完全起不到震慑作用。

二是对部分违法行为无相应法律责任。例如，现行大气污染防治法第三十三条规定，在用机动车不符合制造当时的在用机动车污染物排放标准的，不得上路行驶。但该条款无相应的处罚，导致在用车的环保要求成为一纸空文。

三是一些处罚条款缺乏可操作性。例如，现行大气污染防治法第四十九条规定，将淘汰的设备转让给他人使用的，由转让者所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门或者其他依法行使监督管理权的部门没收转让者的违法所得，并处违法所得两倍以下罚款，事实上地方环保执法人员根本无法发现这种违法行为。

三、大气污染防治法的修改意见和建议

针对当前大气环境严峻形势，为进一步加强大气污染防治工作，从立法层面解决大气污染突出问题，提出以下修改意见和建议。

(一)建议明确空气质量目标责任制。明确国家实行以空气质量改善为核心的大气环境保护目标责任制和考核评价制度。突出地方政府和各有关部门责任，从政府目标责任和干部政绩考核等方面，完善监督考核机制。要求各级人民政府将本地区空气质量达标或持续改善作为约束性指标，纳入国民经济和社会发展规划，使之成为推进生态文明建设的重要导向和约束。建立责任追究制度，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的，应严肃追究责任。

(二)建议建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度。一是建立多污染源综合监管体系，对工业点源、移动源、面源以及产品类污染源等进行全方位监管;二是实施多污染物协同控制，在继续深化二氧化硫、氮氧化物总量控制的基础上，强化烟尘、挥发性有机物和汞等多种污染物进行协同控制;三是实施全过程、精细化管理，从原料使用、生产工艺、治理设施等方面提出严格的全过程控制要求，在严格控制集中排放的同时加强对“跑冒滴漏”等无组织排放的有效监管。

(三)建议完善大气污染物排放许可制度。强调排污许可证是企事业单位合法排污的依据，也是环保部门进行环境监管的法律准绳。建议明确排污许可证发放范围、申请方式、审批过程，将实施范围从总量控制区扩大到全国，并将发证机关由有关地方人民政府修改为环境保护行政主管部门。同时，要求排污许可证应当包括排污单位排放大气污染物的种类、排放量、排放浓度、排污口设置、排放方式、监测方案、大气污染防治设施、工艺和大气污染防治技术要求、应急措施、大气环境信息公开要求等内容。

(四)建议将大气污染物排放要求纳入产品质量标准。将产品大气污染排放纳入大气污染防治工作范畴，建议制定燃煤、燃油、石油焦以及涂料等含挥发性有机物的产品质量标准，明确产品的环保要求、控制有害物质的含量。

(五)建议增设重点区域大气污染防治专章。针对我国大气污染日益突出的区域性污染特征，建议设立重点区域大气污染防治，明确国家和地方大气污染防治重点区域的划定方法，由国家建立重点区域大气污染联防联控机制，统筹协调区域内大气污染防治工作，实行统一规划、统一标准，组织实施环评会商、联合执法、信息共享等大气污染防治措施。

(六)建议进一步强化燃煤大气污染防治。煤炭占我国能源消耗的70%左右，根据我国能源资源禀赋，这一能源结构在较长时间内不会发生重大改变。因此，建议强化燃煤大气污染防治要求。一是实施煤炭消费总量控制制度，制定煤炭消费总量中长期控制目标，逐步降低煤炭在一次能源消费中的比例，优化煤炭使用方式。二是严格煤炭质量控制要求，严禁销售和燃用高灰份、高硫份的煤炭。

(七)建议健全机动车环保管理体系。一是建立和完善机动车环保标志管理制度，标志核发前延至新车出厂前，使之成为机动车定型、批量生产、注册登记、定期检验、环保治理、报废等全环节的环保管理制度。二是通过油品质量提升和交通优化管理，减少机动车污染排放。三是将管理范围扩展至非道路移动机械、船舶和航空器等。

(八)建议分类施治，强化扬尘大气污染防治。针对我国扬尘污染量大面广、缺少有效监管的现实情况，以理顺扬尘防治体系，明确政府责任和管理部门为核心，建议将扬尘按照建筑扬尘、交通扬尘、裸地扬尘和料堆扬尘四类，分别设置监督管理要求，明确监督管理部门。

(九)建议精细化管理，强化挥发性有机物污染防治。针对含挥发性有机物材料和产品，其挥发性有机物含量需符合规定的限值标准;针对含挥发性有机废气，应按照规定安装、使用污染防治设施;针对工业涂装企业，建立记录生产原料、辅料的使用量、废弃量和去向，及其挥发性有机物含量的台账。

(十)建议加强信息公开，引导公众参与环境监督和管理。为落实十八大报告“扩大有序参与，推进信息公开”和十八届三中全会“及时公布环境信息，健全举报制度，加强社会监督”的要求，建议政府要及时公开环境质量信息和其他环境信息，进一步强调企业应当公开污染物排放情况等环境信息，同时对所公开的信息负责。鼓励并引导公众对政府和企业进行监督，积极举报违法行为，营造全社会参与大气环境监督管理的气氛。

(十一)建议突出重污染天气应对工作。将积极应对重污染天气这一要求纳入法律条款，科学有效应对灰霾等重污染天气。建议地方政府应当依据本地污染来源特征，制定重污染天气应急预案，建立预报、预警机制，明确及时启动应急预案、广泛发布预警信息的工作要求。

(十二)建议大幅提高违法成本。针对当前执法难、确证难，守法成本远远高于违法成本，执法成本倒挂等问题。落实十八届三中全会“实行最严格损害赔偿制度、责任追究制度”的任务要求，强化法律责任追究制度设计，一是力争有违法行为必有处罚，做到每条法律要求必配处罚条款;二是增加政府人员的法律责任，对履职不力导致空气质量下降等人员追究法律责任;三是加大处罚额度，提出“双罚制”的处罚原则和“按日计罚”的处罚方式;四是扩展证据链条，将在线监控和遥感测量结果列为执法的依据。

随着灰霾问题的日益突出，社会各界和各级环保部门对大气污染防治法的修改，都非常关注，寄予很高的期望。目前，大气污染防治法修改工作进展比较顺利，我们正在积极与法制办沟通，加强部门之间的协调，充分听取社会各界的意见，全力推动立法进程。