国家发展改革委关于贯彻实施大气污染防治法情况的汇报

当前，大气污染已成为我国最突出、最紧迫的环境问题之一。2000年修订实施的《大气污染防治法》，是加强大气污染防治的法治保障，对防治大气污染、改善空气质量发挥着重要作用。按照会议要求，现就国家发展改革委贯彻实施大气污染防治法的有关情况和修订建议作一汇报。

一、大气污染防治法贯彻实施情况

国家发展改革委认真贯彻落实《大气污染防治法》，通过加强综合协调，突出规划引导，调整优化产业结构，完善经济政策，强化节能减排，落实《大气污染防治行动计划》，加强生态保护和风沙源治理等一系列措施，扎实推进各项工作。

(一)加强综合协调，突出规划引导，将加强大气污染防治作为经济社会发展的重要任务。我委在制定产业政策、发展规划、投资计划、财税、金融、价格以及对外贸易政策时，充分体现保护大气环境的要求，推动城乡建设和生产、流通、消费各环节绿色化。我委在组织编制国民经济和社会发展规划时，将加强大气污染防治作为重要内容，纳入经济社会发展的全局统筹考虑，特别是“十一五”以来，连续两个五年规划将二氧化硫、氮氧化物作为节能减排约束性指标，分解落实目标责任，组织实施重点工程，有效控制了大气主要污染物排放总量。我委在制定实施有关区域发展、产业结构调整和振兴、节能环保产业发展等专项规划时，也都将大气污染防治作为重要的内容。

(二)调整优化产业结构，构建绿色产业体系，从结构上减少资源消耗和大气污染物排放。一是大力发展节能环保、新能源等战略性新兴产业和现代服务业，提高其在整个经济发展中的比重。2013年服务业增加值占国内生产总值比重达到46.1%，超过了第二产业;节能环保产业以年均15%以上的速度快速增长。二是提高行业准入门槛，修订高耗能、高污染和资源性行业准入条件，提高资源能源节约和污染物排放等指标要求，严把能评、环评、用地审查关，抑制高耗能、高排放行业过快增长。三是加快淘汰落后产能，积极化解过剩产能，清理整顿违规产能，禁止落后产能向中西部地区转移。“十一五”以来累计关停小火电机组9182万千瓦，淘汰落后产能炼铁1.65亿吨、炼钢1.18亿吨、水泥8.57亿吨。四是采用高新技术和先进适用技术改造提升传统产业，提升产业层次，推动产业升级。

(三)出台实施有利于大气污染防治的综合性经济政策，发挥市场机制作用，有效调动各类主体加强大气污染防治的积极性。一是调整完善大气污染物排污费征收标准，通过经济手段调节企业的排污行为，2003年以来全面推进按照向环境排放污染物的种类和数量征收排污费的制度，截至2012年累计征收排污费1492亿元。二是出台燃煤发电机组脱硫、脱硝、除尘电价，调动燃煤发电企业除尘、脱硫、脱硝的积极性，推动了燃煤电厂除尘、脱硫、脱硝进程，截至2013年，燃煤电厂投运除尘、脱硫、脱硝机组累计分别达到8.6亿千瓦、7.5亿千瓦、4.3亿千瓦，占总装机的100%、90%、50%。三是提高可再生能源电价附加标准，促进清洁能源的推广使用。四是实施原油、天然气资源税从价计征改革，取消“两高一资”产品出口退税，促进资源节约利用。五是加大投融资支持力度，仅“十二五”前三年中央预算内投资安排675.8亿元、中央财政安排2144.9亿元支持节能减排，21家主要银行绿色信贷余额达5.2万亿元，节能环保企业通过债券融资近3300亿元，为节能减排重点工程的实施提供了有力的资金保障。

(四)强力推进节能减排，大幅度提高能源利用效率，显著减少大气污染物排放。能源生产、消费是大气污染防治的重要领域。2000年以来，我国能源消费年均增量2亿吨标准煤;煤炭等化石能源消费较快增长，是大气污染防治压力日益增大的重要原因。“十一五”以来，国家提出强力推进节能减排，这既是我国经济提质增效的要求，也是从源头上减少大气污染的重要举措。国务院先后印发了我委牵头制定的“十一五”和“十二五”节能减排综合性工作方案、节能减排“十二五”规划等，对各项工作进行部署安排;最近，国务院还将印发实施《2014—2015年节能减排低碳发展行动方案》，要求用硬措施完成节能减排硬任务，根据新的形势和要求，明确了今后两年能源消费增量要控制在2.5亿吨标准煤以内，要在2014年完成“十二五”淘汰落后产能任务的基础上继续加大淘汰力度。我们在具体工作中:一是强化目标责任。综合考虑各地区经济发展水平、产业结构、资源环境禀赋等，差别化地将节能减排目标分解落实到各地区、万家重点用能单位和8家中央企业，将能源消费总量控制目标分解到各省(区、市)。二是建立节能减排统计、监测、考核体系。完善节能减排目标责任评价考核办法，每年对省级人民政府和中央企业进行评价考核，公告考核结果，兑现奖惩措施。三是推动重点领域节能减排。实施锅炉窑炉改造、电机系统节能、建筑节能、绿色照明等节能改造工程和脱硫脱硝等污染物减排工程，加快节能减排技术、产品开发与推广，组织开展万家企业节能低碳、绿色建筑、车船路港千家企业节能低碳、节约型公共机构建设等行动。四是大力发展循环经济，全面推行清洁生产，从源头减少大气污染。配合全国人大制定出台《清洁生产促进法》和《循环经济促进法》，研究制定并由国务院印发《关于加快推行清洁生产的意见》《循环经济发展战略和近期行动计划》，深入推进试点示范工作，支持40个国家循环经济示范县(市)建设、开展50个园区的循环化改造、总结遴选出60个循环经济典型模式并予以推广，大力推进钢铁、化工、有色等工业行业清洁生产审核和技术改造、积极推进农业和服务业清洁生产试点示范，深入挖掘节能减排潜力，少排放或不排放污染物。节能减排工作的强力推进，有力地促进了大气污染防治工作，“十一五”期间，我国单位国内生产总值能耗和二氧化硫排放总量分别下降19.1%和14.29%;“十二五”前三年，全国单位国内生产总值能耗、二氧化硫排放量、氮氧化物排放量又分别下降了9.03%、9.9%、2.0%。国家加强节能减排以来，累计实现节约能源约9.8亿吨标准煤，大幅减少了大气污染物的排放。

(五)科学谋划、真抓实干，扎实推进实施大气污染防治行动计划。近两年来，我国出现长时间、大范围雾霾，按照党中央、国务院领导同志的一系列批示要求，我们积极参与文件研究起草工作。国务院印发实施《大气污染防治行动计划》以来，我委按照党中央、国务院统一部署，迅速行动，狠抓落实，有序推进各项工作。一是国务院已批准我委等部门报批实施的关于化解产能严重过剩的指导意见、关于加快发展节能环保产业的意见等文件，现正抓紧抓好文件的具体落实。二是组织制定能源行业落实大气污染防治行动计划实施方案，论证并细化落实增供外调电力、天然气保供、提前供应国V油品及可再生能源等重点项目并积极推进。三是研究制定锅炉节能环保综合提升实施方案、能效领跑者计划、节能量交易制度等;安排中央预算内资金、节能技术改造中央财政奖励资金，支持锅炉节能改造项目。分行业对水、电等资源类产品制定企业能耗定额。四是出台环保价格政策。脱硫、脱硝、高效除尘电价，以及油品升级价格政策都已出台，油品价格政策在油品升级地区已开始实施;阶梯电价、水价政策也已出台，我委发文要求各地进一步完善居民阶梯电价制度，并出台了电解铝行业实施阶梯电价的细化方案。

(六)做好大气污染防治法要求的其他相关工作。我委积极贯彻落实大气污染防治法提出的加强植树种草、城乡绿化等要求，先后启动实施了天然林资源保护、退耕还林、退牧还草、京津风沙源治理、石漠化综合治理等一系列生态保护与建设重点工程，2005年以来沙化土地面积开始净减少，全国森林覆盖率由1998年的16.55%提高到2013年的21.63%。

下一步，我委将进一步贯彻实施大气污染防治法，认真落实国务院“大气十条”确定的任务措施，以“调整产业结构和布局、推动能源消费清洁化、强化节能减排、完善经济政策”为主线，扎实推进大气污染防治各项工作。一是调整优化产业结构和布局。分行业、分地区指导或组织制定化解过剩产能和转型升级的实施方案，指导河北省制定实施《钢铁产业结构调整实施方案》。研究制定《关于重点产业布局调整和产业转移的指导意见》，建立产业布局调整和产业转移同区域能源消费和污染物排放总量挂钩的机制;有序推动城市高污染企业环保搬迁，严禁落后产能向中西部地区转移。抓紧研究京津冀一体化发展战略，优化城市群产城功能协调，合理控制开发强度，强化区域经济协作和产业协调。二是实行能源消费总量控制，推动能源消费清洁化。开展国家燃煤总量中长期控制目标、调控体系和责任考核机制研究。加快建设洁净煤生产、流通体系，加强煤炭生产、流通、使用监管。积极稳妥地有序推进“煤改气”工作，建立供需衔接机制、明确保供增供责任、推进天然气价格改革、增加储备设施、加强运行分析及预警。积极消纳可再生能源，优先安排水电、核电、热电联产、余热余压发电、资源综合利用机组发电。三是协同控制重点领域大气污染排放。制定《燃煤锅炉节能环保提升工程实施方案》，启动燃煤锅炉节能环保提升工程，加快淘汰老旧锅炉，加大燃煤锅炉节能环保改造力度。制定《能效领跑者行动计划实施方案》，启动能效领跑者制度，发布能效领跑者名单，对能效领跑者给予奖励。对重点行业推行清洁生产提出要求，将清洁生产评价和审核结果用于结构调整、产能重组等工作，推广清洁生产先进技术，实施清洁生产改造。制定实施重大节能与装备产业化工程、重大环保技术装备产业化工程、重要资源循环利用工程、新能源集成应用等实施方案。加快制修订节能环保标准，实施百项能效标准推进工程，印发清洁生产评价指标制修订计划，基本覆盖大气污染防治的重点领域。强化秸秆综合利用，在粮棉主产区以及京津冀、长三角等大气污染防治重点区推进秸秆综合利用。四是建立健全基于市场长效机制。完善天然气价格形成机制，进一步理顺天然气与可替代能源的比价关系。抓好已出台的脱硫脱硝高效除尘等环保电价政策、成品油升级提价政策的落实;对环保电价、成品油价格政策的落实情况开展专项检查。加大差别电价、阶梯电价实施力度，在已完成居民、电解铝行业阶梯电价政策的基础上，研究将基于单位产品能耗标准阶梯电价政策扩大至具备条件的行业，促进转型升级和节能减排。以重点行业清洁生产改造、锅炉节能环保提升、园区循环化改造、秸秆综合利用等为重点，加大中央预算内投资支持力度。

二、关于修订《大气污染防治法》的几点建议

2000年修订实施《大气污染防治法》以来，大气污染防治工作取得了积极进展，但仍存在环保问责制不落实、激励约束机制不健全、执法不到位、区域联防联控和移动源污染控制缺乏有效的措施等问题。随着工业化、城镇化、信息化和农业现代化的不断推进，我国经济社会发展进入了新阶段，大气污染形势有了新变化，人民群众对改善大气环境质量有了新期待，对大气污染综合防治提出了新要求，尽快修订《大气污染防治法》(以下简称《大气法》)非常必要。下面，就法律修订提几点想法和建议。

一、建议做好与相关法律的衔接。今年4月全国人大常委会通过的环境保护法修正案，在政府/企业责任、加大处罚力度，总量控制、信息公开和公众参与等方面作了规定，建议《大气法》的修订与此做好衔接，结合大气环境要素的特点，进一步细化，强化可操作性，加大责任追究力度。同时，在法律框架方面统筹考虑与相关领域立法，如《可再生能源法》《节约能源法》《清洁生产促进法》《循环经济促进法》以及拟议中的宏观调控、规划、气候变化等领域立法的统筹和衔接。

二、建议《大气法》修订由授权性规定转为责任性规制。重点明确管理职责、梳理管理程序，研究设定行政相对人的法定权利和义务，突出基础研究、基础监测、基本战略、基本制度和基本程序，尤其是强化环境安全、公众参与、基于环境健康风险的控制策略、对经济社会影响大的标准/管理措施的制定程序、不同管理对象法定权利和义务的设定等。

三、建议突出区域联防联控，强化多环境要素协同控制。明确区域内统一规划、统一标准、统一监测、统一防治等方面的具体要求，并对建立完善的大气污染物排放和质量监测数据提出要求，为开展污染物源解析、建立污染源排放清单、制定科学的大气污染控制对策提供依据。同时，节能减排降碳，与大气污染防治同根同源，重点领域和主要政策措施大致一致，建议在相关管理机制、规划体系、政策要求等方面统筹考虑，避免规划、政策和工作局部化、碎片化。

四、建议加大环保处罚力度、细化操作性规定。强化环保执法的要件性、程序性、时限性规定，建立环保执法责任制，明确各种处罚措施适用的具体情形，增强可操作性;加大对违法行为的处罚力度，将环境保护法确定的按日处罚、停产整治、责令关闭等方面要求进一步细化。

五、建议加强对地方和部门的执法监督。建议规定各级人大定期对同级政府及部门贯彻实施大气污染防治法的情况进行监督检查，推动完善政策措施，按照法律要求切实履行自身职能。同时，发挥社会公众、新闻媒体和民间组织的监督作用，推进环境信息公开，拓宽参与渠道，落实人民群众的环境知情权、监督权。

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