公安部关于贯彻实施大气污染防治法情况的书面汇报

大气污染防治工作事关国计民生，是当前人民群众最关切的民生问题。认真贯彻实施《大气污染防治法》，努力推进空气质量持续好转，对于提高人民群众幸福指数具有重要意义。2000年《大气污染防治法》颁布实施以来，全国公安机关依法履行职责，积极配合环保等部门做好机动车污染排放防治工作，依法打击查处大气污染违法犯罪行为，为推动《大气污染防治法》的贯彻实施作出了应有贡献。

一、积极配合有关部门做好机动车污染排放防治工作

近年来，我国机动车保有量迅猛增长，2013年汽车保有量已达到1.37亿辆，是2003年汽车数量的5.7倍，全国有31个城市的汽车数量超过100万辆。随着机动车保有量的迅猛增长，尾气排放造成的大气污染成为空气污染的重要因素。针对日益突出的机动车污染排放问题，全国公安机关积极配合环保部等有关部门，重点抓好机动车登记检验、黄标车淘汰、机动车报废、城市交通疏导等关键环节，最大限度地减少机动车尾气排放，取得了一定成效。一是严格机动车登记检验。严把机动车登记检验关，是减少机动车污染的源头环节。公安机关会同有关部门，严格执行国家标准，及时查处不符合安全标准和排放标准的机动车，严防安全和环保不达标的车辆上路。仅2013年在机动车登记环节，就查处不符合安全和排放标准的机动车1664辆，涉及120多个厂家的900多个型号。二是从严执行淘汰黄标车政策。黄标车是当前机动车污染的重要来源。为加快淘汰黄标车，公安部加强调查摸底，向环保部提供了全国黄标车数量、区域分布和车型结构等基础数据，为淘汰黄标车提供决策依据。积极推动地方政府划定黄标车限行区域，依法查处黄标车违反禁行标志的行为。配合有关部门开展黄标车报废置换补贴工作，通过开设绿色通道、专门窗口等措施，方便群众办理报废注销手续。三是大力推进机动车报废工作。达到强制报废标准的机动车上路，不仅安全隐患大，而且造成污染大。为此，公安部配合商务部等部门修订了《机动车强制报废标准规定》，进一步严格了汽车报废标准。2013年，公安部部署在全国开展专项整治行动，严格查处逾期未检验、未报废等隐患车辆，组织民警深入企业、厂矿等开展源头排查，全年共督促101.9万辆车办理了报废手续，查处了1.32万起报废车、拼装车上路行驶违法行为。同时，会同工业和信息化部等6部门开展机动车安全隐患大检查，全面清理排查安全隐患大、污染严重的机动车，查处了294家存在违规生产、销售、改装等问题的企业，查封了54个非法从事车辆生产、改装的黑窝点。四是积极缓解城市交通拥堵。交通拥堵造成的车辆空档怠速、频繁加减速已成为加重尾气排放污染的重要原因。对此，公安部专门制定了加强和改进城市道路交通管理、缓解城市交通拥堵的工作意见，要求各地科学设置公交优先车道，发展城市公共交通，降低私人机动车使用，减少汽车尾气排放。目前，全国270个城市开通了公交专用道1550余条，总里程1万多公里。同时，支持北京等地开展机动车总量调控试点工作，指导落实车辆限购、交通限行等措施。

从目前情况看，防治机动车污染排放工作还存在不少突出问题和困难:一是高排放高污染黄标车数量多，淘汰难度大。据统计，截至2013年底，全国黄标车数量1124万辆，其中汽油车422万辆、占37.6%，柴油车702万辆、占62.4%。按照车型划分，小微型客货车786万辆、占69.9%，大中型客货车338万辆、占30.1%。由于黄标车没有达到强制报废年限，无法强制要求报废，只能鼓励车主自愿、主动办理报废。目前，对黄标车提前报废的，国家没有出台统一补贴政策，除北京等个别大城市外，大部分省份也没有出台相关补贴政策，群众主动报废积极性不高。在今年政府工作报告中，李克强总理明确提出要淘汰黄标车和老旧车600万辆，要实现这个目标，还需要充分运用经济杠杆，加大财政投入支持力度。二是尾气排放要求不统一，高污染车辆流向偏远地区。目前，各地执行机动车尾气排放标准不统一，总体上看东部地区标准高、西部地区标准低，大城市标准高、中小城市标准低、农村地区更低。大量高排放机动车从东部地区流向中西部地区，从大城市流向小城市，从小城市流向农村，实际上并没有达到控制治理机动车尾气总量的效果。据统计，从黄标车占汽车保有量比率看，西藏占17.3%，黑龙江占14.7%，海南占13.2%，新疆占13%，明显高于全国平均8.9%的比例。如果任其发展，这些污染较轻、环境较好的地区也将成为机动车排放污染的重灾区。三是报废汽车回收监管机制不完善，未报废汽车总量大。按照《机动车强制报废标准规定》，大中型客货车、营运车辆有强制报废期限。截至2013年底，全国共有206万辆汽车(不含三轮汽车、低速货车等农用车)已经达到报废标准但未办理报废手续，其中客车53万、占25.7%，货车153万、占74.3%。已达到报废标准但未报废的汽车，相当一部分流向农村、偏远地区及厂区、矿区继续使用。主要原因是非法回收交易监管机制不完善、报废汽车行业存在价格垄断等问题，导致回收价格过低，且回收网点少，群众主动报废积极性不高。四是尾气排放检验不规范，把关效能有待提高。部分机动车尾气环保检验机构存在检验把关不严、流于形式等问题，有的只收费不检测，有的擅自降低检验标准，有的甚至与非法中介勾结，致使一些尾气排放不合格车辆通过检测。有的地方单独设立环保检验机构，安全检验和环保检验分设两地，群众多次往返、多次排队，等候时间长，严重影响主动检车积极性。

近年来，各地在机动车污染防治方面都采取了不少措施，特别是京津冀、长三角、珠三角等重点地区普遍采取了机动车总量控制、机动车区域限行、黄标车限行、提高尾气排放标准等措施，取得了一定成效。同时，也要看到，重点地区机动车“高增长、高拥有、高使用、高密度”特征显著，机动车污染防治形势依然严峻、压力巨大。一是汽车总量超出城市路网和空气环境实际承载能力。截至2013年底，京津冀地区汽车保有量为1815.8万辆，长三角地区为2094.7万辆，珠三角地区为1177.3万辆，3个重点地区汽车数量达5087.8万辆。3个重点地区面积仅占国土总面积的6.3%，但汽车保有量占全国总量比率达到了37.03%。二是大城市汽车使用率远超国际平均水平。东京、新加坡、伦敦、中国香港等城市的小汽车使用率均在10%左右，市民仅在周末和假期出游时使用，日常上下班主要依靠公共交通。但在北京，市民小汽车出行比例高达33%，约是伦敦的4倍、新加坡的3倍、东京和中国香港的2.5倍;北京小汽车年均行驶里程为2.1万公里，是伦敦的1.6倍、东京的2倍多。三是公交和慢行交通占出行比率过低。东京、新加坡、伦敦、中国香港等城市持续加大城市公交基础投入，通过实施一体化的公交网络，以低廉票价鼓励市民乘坐公交，推动公交优先;同时，建设了舒适便捷的自行车道和步行等慢行交通系统，引导绿色、环保出行。目前，北京的公交分担率仅是东京和中国香港的一半、伦敦和新加坡的三分之一。四是限行限购措施存在一定弊端。单纯以限行、限购等行政限制手段抑制车辆拥有和使用，从长远来看效果有限，应当综合利用经济杠杆、税收调节等手段，优化出行结构。黄标车限行等措施仅在城市中心等一定区域内实施，但大量黄标车仍在郊区使用，措施效果不明显。

大气污染防治是一项复杂的系统工程，与经济发展、城镇化建设等密切相关，必须纳入经济社会发展全局来谋划，置于全面深化改革的时代背景来推进。具体到机动车尾气污染排放防治，关键是要走出一条中国特色的交通发展道路，下决心摒弃粗放发展方式，更加重视总体设计和科学规划，强化综合治理，真正做到统筹资源和环境承载能力，实现绿色交通、环保交通。一是合理规划城市功能定位，加强道路交通的科学规划。在城市发展中统筹考虑能源、环保、交通供给等承载能力，大力推进功能区合理规划，减少人员、车辆无序流动。坚持“减存量、控增量”，从严控制大城市机动车保有量。科学制定城市交通发展政策，加大公共交通投入，提高公共交通运行服务水平，完善自行车、步行等慢行交通系统建设，有效引导市民绿色、健康出行。二是加强城市交通治理，积极疏导城市交通拥堵。大力提升城市交通管理水平，严格执行车辆尾号限行、黄标车限行等规定。以城市中心区、居民生活区、医院、学校等为重点，科学划定黄标车禁行区域，不断压缩黄标车在城市道路的行驶空间和时间。通过提高市区停车费、控制高排放车辆通行、优化交通秩序、加大环保驾车宣传教育等方法，引导群众减少车辆使用频率。三是建立多部门协作机制，严格车辆标准、提高车辆性能、提高燃油品质。机动车尾气排放污染涉及车辆设计、制造、使用、报废等多个环节，必须建立多部门协作机制，实现综合治理。在车辆检验方面，要整合《车辆生产企业及产品公告》和《环保车型公告》，统一机动车生产准入要求，提高新车尾气排放标准和控制技术，从生产源头保障新出厂车辆符合国家尾气排放要求;增强机动车环保检测的有效性，优化检测技术和方法，确保排放不合格的车辆不能通过检验。在淘汰黄标车方面，从国家层面出台黄标车、老旧汽车报废补贴政策及更新车辆降低购置税等鼓励政策，简化办理黄标车报废注销手续;京津冀、长三角、珠三角等重点地区应制定黄标车淘汰时间表，加快淘汰进度。在机动车报废方面，要加大执行力度，对连续3个检验周期不检验的一律强制报废;加快修订《报废汽车回收管理办法》(国务院307号令)，完善报废汽车回收、拆解、再利用体系，推动建立合理的报废汽车回收价格机制，提高群众主动办理报废积极性。在提高燃油品质方面，要推动相关生产企业加大国四、国五标准燃油的市场供应，鼓励汽车生产厂家提高车辆性能，最大限度地降低尾气排放。

二、依法打击处理大气污染违法犯罪

长期以来，各级公安机关充分发挥职能作用，积极配合环保部等部门，依法查处污染环境犯罪活动和妨害环保部等部门行政执法等案件，为保护和改善环境、防治污染和其他公害、保障公众健康做了大量工作。特别是2013年推动两高出台了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，降低了环境犯罪入刑门槛;会同环保部下发了《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》，进一步规范完善了查处环境污染行为行政执法与刑事司法衔接配合的工作机制和相关制度。按照公安部统一部署，各级公安机关积极会同环保部门开展打击环境污染犯罪专项行动，取得了明显成效。近年来，共开展联动执法5119次，整治突出问题1242个;依法查处妨害环保等部门行政执法案件57起，治安拘留39人。2013年，全国公安机关共立环境污染案件779起，相当于过去10年的总和;今年1—4月，立案757起，已与2013年全年数量基本持平。

但是，在上述所立的环境污染刑事案件中，没有一起涉及大气污染，在已有的实践中，对大气污染只有治安处罚，如今年3月，山东省公安厅、环保厅联合开展了整治破坏大气污染源自动监控设施专项行动，查处治安案件7起，治安拘留10人，限令65家企业对污染物处置进行整改。从总体上看，对大气污染的刑事执法尚不够有力，法律的震慑作用并不明显，惩诫功能有待加强。究其原因，主要存在三个难点:一是证据收集固定难。与固体、液体有毒有害物质排放不同，大气污染物的流动性强、稀释速度快，收集固定证据难。在实际工作中，公安机关发现或接报可能存在大气污染的情况后，只能第一时间通知环保专业部门携带专业设备去调查取证，等专业部门到达现场时证据往往已经灭失，很难及时收集固定证据。二是结果鉴定认定难。大气污染物中的成分十分复杂，鉴定认定的专业性强，有毒有害物质成分没有达到一定浓度，很难认定构成污染，鉴定结果不易达到检察机关的证据标准。三是责任主体认定难。大气污染物的来源渠道多，机动车尾气排放、生产企业排放、餐饮烧烤排放都是重要来源，没有专业部门提供的有效数据，公安机关很难确定责任主体和责任大小，无法开展打击处理等后续工作。

加强大气污染防治工作，必须强化法律的强制威慑力，充分发挥行政执法和刑事执法的作用。下一步，公安机关将以新修订的《环境保护法》为指导，认真履行职责，积极会同职能部门，切实加大执法力度和打击处理力度。一是加强行政执法与刑事司法衔接配合。与环保部门密切协作，建立重点单位大气排放监测机制，提高监测手段和监测水平，加强线索移送和情况通报。二是细化大气污染犯罪认定标准。积极推动最高人民法院、最高人民检察院在惩治大气污染犯罪方面出台司法解释，进一步完善涉嫌污染大气环境犯罪的入刑门槛、证据收集和固定、证据鉴定和认定等方面的程序及办法。三是积极探索大气污染案件侦办方式。采取各种有效途径，及时发现违法犯罪事实，有效收集固定证据，始终保持对大气污染等环境犯罪活动的严打高压态势，努力为大气污染防治工作作出积极贡献。