全国人大常委会大气污染防治法执法检查组赴京津冀晋执法检查情况的报告

全国人大常委会执法检查组

(2014年8月)

按照《全国人大常委会2014年监督工作计划》和《全国人大常委会大气污染防治法执法检查方案》安排，根据张德江委员长的重要批示，2014年6—7月，由全国人大常委会副委员长沈跃跃带队，全国人大环资委副主任委员王云龙为组长，全国人大常委会委员、环资委副主任委员王庆喜、袁驷，全国人大常委会委员、环资委委员杨卫、窦树华，全国人大常委会委员范徐丽泰，全国人大环资委委员杨庚宇、蒲长城，全国人大代表史书娥、李小亭、陈军、王小珂、陈永川、包景岭、李瑞丰、林志梅、卓长立为成员的执法检查组，先后赴河北、北京、天津、山西检查大气污染防治法的实施情况。环境保护部副部长翟青及国家发展改革委、工业和信息化部有关司局同志参加了检查。其间，检查组召开14次座谈会，听取了各省市政府及有关部门贯彻实施大气污染防治法的情况汇报，与人大代表、专家学者、执法人员和企业负责人进行深入交流，实地查看了钢铁、火电、水泥、石化、平板玻璃、供热厂(站)等工业企业污染防治，燃煤污染、机动车污染和扬尘污染综合治理，清洁能源推广应用，空气质量监测等情况。现将检查情况报告如下。

一、贯彻实施大气污染防治法的主要做法和取得的成效

京津冀晋省(市)委、省(市)政府认真学习领会习近平总书记等中央领导关于大气污染防治工作的重要讲话精神，按照国务院的统一部署，积极贯彻实施大气污染防治法，认真落实《大气污染防治行动计划》，采取有力措施，推动大气污染防治工作深入开展。今年上半年，京津冀晋重点城市PM2.5浓度同比下降14%，PM10浓度下降4.8%，达标天数比例提高了8个百分点，区域环境空气质量初步改善。

(一)领导重视，健全大气污染防治工作体系

根据《大气污染防治行动计划》和《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划》要求，京津冀晋都成立了由政府主要领导任组长的大气污染防治工作领导小组，按照到2017年细颗粒物浓度下降的目标要求，制定了实施方案，提出了专项治理措施，进行了任务分解。河北省与各市签订了目标责任书，增加环境质量在考核体系中的权重。北京市建立了市委市政府统一领导、人大政协监督、环保部门统一监管、有关部门分工负责、区县属地管理、市民积极参与的工作机制。天津市制定了督查考核和责任追究方案，对责任部门和排污企业严格监督追责。

(二)从实际出发，不断完善大气污染防治法规政策

为强化大气污染防治工作，建立了京津冀及周边地区联防联控协作机制，将大气污染防治作为京津冀协同发展的突破口，在推动区域协调发展中统筹治理大气污染。北京、天津分别由市人代会审议通过《北京市大气污染防治条例》《天津市绿化条例》，为大气污染防治工作提供有力的法律支撑。北京制定了严于国家标准的33项污染物排放标准。四省(市)还不断完善经济政策，强化激励和约束机制。通过设立大气污染防治专项资金，实行环保差别电价、绿色信贷、排污权交易等措施，引导和激励企业治污减排。北京、天津率先将大气主要污染物排污收费标准提高5—15倍，有效促进企业依法治污。为提高工作科学性和针对性，京津冀在全国率先开展了大气颗粒物源解析，组建了专家委员会。四省(市)都建立了空气质量发布制度和重污染天气应急预案。河北启动“智慧环保”工程，强化污染排放监测能力建设。

(三)突出重点，加大污染治理力度

各地突出减煤、治污、控车、降尘、增绿等重点，采取综合措施开展大气污染治理攻坚战。一是着力防治燃煤污染。通过清洁能源替代、集中供热等方式淘汰燃煤小锅炉。京津冀划定了高污染燃料禁燃区，明确煤质要求，减少散煤使用。北京开展了减煤增气、减煤换煤工作，山西省利用多种气源实施“气化山西”工程，城市煤气普及率达到84.8%。二是强化工业污染减排。各地按照总量要求，不断严格准入制度，控制“两高”行业新增产能，加快淘汰落后产能，积极化解过剩产能，对重污染企业实施环保搬迁改造，不断推动产业结构和布局优化升级。河北省大力实施“6643”工程，去年11月至今压减钢铁产能近2000万吨，压减水泥产能近3000万吨，确保到2017年压减钢铁产能6000万吨、水泥6000万吨、煤炭4000万吨，平板玻璃3000万标准重量箱。同时，各地大力推进燃煤电厂脱硫脱硝、钢铁烧结机脱硫、水泥脱硝等工程设施建设，强化污染减排。三是加强机动车和扬尘污染防治。各地通过经济补贴，划定限行区域，加密检测频次等措施，加快淘汰黄标车和老旧车辆。北京率先执行机动车新车第五阶段排放标准。天津加快新能源汽车推广使用，新增公交车中清洁能源车占比达60%。四省(市)都深入开展城市绿化，城市绿化覆盖率逐年提高。各地通过规范施工扬尘管理，开展餐饮油烟净化，禁止秸秆焚烧等方式，加强面源污染防治。

(四)强化监督，逐步形成全方位的执法监管格局

针对当前大气污染防治严峻形势，各地都加大了执法监管力度。天津建立了多层次的网格化环境监管体系，实施精细化管理。河北省在公安系统设立了环境安全保卫队，专职环保警察达到600多人。各地开展“大气执法周”等多种形式的专项执法行动，北京市曝光了一批典型违法案例，有力震慑了违法企业。各地人大将大气污染防治作为工作重点，不断加大监督力度。河北省人代会专题审议了大气污染防治工作并作出决议，山西省组织省市县三级人大联动开展大气执法检查，推动工作深入开展。为调动全社会共同防治大气污染的积极性，各地通过信息公开，开通举报热线等方式，鼓励群众举报。北京、天津等地加强舆论引导，推动公众转变生活方式和消费模式，增强保护环境的责任意识。

二、存在的主要问题

京津冀及周边地区是我国大气污染最严重的区域，空气质量相对较差的前十名城市多集中在京津冀地区。按照新的空气质量标准，2013年京津冀13个地级及以上城市中PM2.5和PM10年均浓度均超标，空气质量平均达标天数仅为37.5%。空气质量与达标目标、公众期盼差距较大，防治大气污染，落实《大气污染防治法》和《大气污染防治行动计划》，改善空气质量的任务仍然十分艰巨。

(一)大气污染结构性特征突出

京津冀及周边地区是我国传统重工业基地，产业结构偏重，高耗能、高污染行业比重大，钢铁、水泥、平板玻璃等行业规模居全国之首。河北、天津、山西废气重点排放行业二氧化硫排放量占排污总量的72%左右。多年来，一些地方发展方式粗放，重化工产能急剧扩张，工业布局缺乏合理规划，大量重污染企业位于主城区，严重影响了城市空气环境质量。据测算，京津冀单位面积污染物排放强度达到全国平均水平的5倍以上。2013年，京津冀晋煤炭消费总量达到7.35亿吨，占全国煤炭消费总量的30%。在山西和河北，煤炭消费量占比高达90%左右，比全国高出约23个百分点。长期以来，部分地方对大气污染防治工作重视不够，投入不足，改进城市能源结构、推广清洁能源力度不大，防治燃煤污染工作滞后，燃煤成为大气主要污染源。有分析显示，京津冀地区PM2.5来源的三分之一是燃煤污染排放。在冬季采暖期，城中村、城市近郊和农村地区燃煤量大面广、管理粗放，大量散煤燃烧后直接排放，严重影响空气环境质量。

(二)企业违法行为查处难度较大

从检查情况看，部分企业脱硫脱硝设施不正常运行，超标排放、夜间偷排偷放问题比较突出，多地出现早晨空气质量劣于傍晚的反常情况。但在地方查处的环境违法案件中，大气污染类案件较少，山西省今年涉嫌环境违法犯罪的82件案件中，没有一起因大气污染受到处罚的案例。对大气违法行为调查难、取证难、查处难问题突出。违法企业偷排偷放行为隐蔽，采取“一来就停，一走就干”“昼伏夜出”等方式逃避监管，造成调查取证困难。污染源在线监测覆盖面不全，监测数据存在失真现象。有的企业擅自改变监测点位，甚至伙同监测仪器制造单位删除、修改、模拟监测数据，令在线监控形同虚设。今年上半年天津、河北和山西的国控重点污染源自动监控数据有效传输率仅为64.19%、60.34%和44.05%。此外，企业违法排污被查处后，罚款额度远低于治理成本，不少企业宁愿交罚款也不愿治污，出现“违法成本低、获利大”的不合理现象，处罚力度轻，不能有效制止企业违法行为。

(三)执法监管责任落实不到位

环保执法不到位。环保执法受地方保护、人情干扰影响，执法不严、违法不究、以罚代管、只罚不管问题突出，企业违法行为得不到有效遏制。一些地方排污收费标准远低于治污成本，排污费收取不规范，少征、漏征现象普遍存在。一些地方环保部门执法不严，对违法处罚执行罚款额下限，不能有力打击违法行为。2013年天津市大气污染处罚总额仅50万元。环保执法人员失职渎职行为时有发生，个别人员甚至充当违法企业保护伞。2013年河北环境保护违纪案件中行政问责处理201人。

监管能力严重不足。大气污染源点多面广，监管手段落后，执法人员数量严重不足。北京市规模以上工业企业有1万多家，而执法监察人员仅449人。在不少地方环保执法监察装备不全，统计基础薄弱，执法人员专业素质不高，对违法排污行为缺乏强制性措施，难以有效监管。

没有形成监管合力。据统计，大气污染防治工作涉及127项行政管理职能，但明确部门管理权限的仅32项，扬尘、机动车污染防治等监督管理职责分散在多个部门，统筹协调难度较大，工作合力不强。比如，新车环保达标、在用机动车管理、机动车尾气检测等方面管理不顺，对企业违规生产、销售环保不达标车辆、机动车环保检测机构弄虚作假等行为缺乏有效监管。

(四)大气污染防治的法律法规还不健全

2000年大气污染防治法修改以来，是我国工业化、城镇化快速发展期，大气污染区域性和复合型污染特征凸显，大气污染防治形势日益严峻。现有的法律制度已经滞后于实际需要。比如，法律缺乏区域联防联控制度规定;总量控制制度在控制范围和污染种类上落后于实际;在污染防治措施上，重末端治理缺少源头预防性措施，重视单一污染源控制，缺少多污染物协同控制，对挥发性有机物、扬尘等污染物缺乏有效监管措施，难以应对复合型大气污染。轮船、飞机、农用机械等移动源还没有纳入管理范围。法律责任上，处罚力度偏弱，罚款额度低，对违法责任人处罚少，法律的威慑力不强。同时，有的法律制度需要制定配套法规，但排污许可条例、限期治理等配套法规没有出台，也影响了法律的实施。

此外，资金不足和科研技术支撑不强也制约了大气污染防治工作的深入开展。据地方反映，由于经济下行压力较大，财政收入大幅减少，而治污又需要大量财政支出，财政收支矛盾突出。在科技方面，对污染来源、成因和传输机理研究不够，对二次细颗粒物的形成机理认识不清，对气象过程对污染的影响机理不明，空气质量监测预报预警滞后。符合国情的成本低、效果好的技术不足，而对先进技术推广应用又不够，国内环保产业水平亟待提升。

三、有关意见和建议

(一)加快形成大气污染防治工作合力

治理大气污染是一项复杂的系统工程，需要付出长期艰苦不懈的努力。国务院对京津冀及周边地区大气污染防治工作作了专门部署，各地也制定了实施方案。下一步要将各项工作抓紧、抓实、抓到位，明确阶段性工作目标。要科学分析原因，找准症结，对症下药，提高政策精准度。要抓住京津冀区域协同发展的重要战略机遇，在推动区域发展中统筹治理大气污染，实现区域环境质量整体改善。各级政府要切实加强统筹协调，形成各部门共同负责的工作机制。要加大督察考核力度，严格奖惩措施，对工作推进不力、完不成考核目标的，依法追究相应责任。要提高企业环境意识，依法落实企业治污的主体责任。要加大宣传力度，引导公民树立保护环境人人有责的观念，鼓励从自身做起，共同行动，各尽其责，营造“同呼吸、共奋斗”的社会氛围。

(二)突出重点，大力推进大气污染防治工作

一是要加大经济结构调整力度。要将区域大气环境容量作为京津冀协同发展的基础，利用治理大气污染倒逼机制，积极淘汰落后产能、化解过剩产能，加快发展高科技及战略性新兴产业、生产性服务业，有序推动城市高污染企业环保搬迁，打好调整产业结构和布局的攻坚战，提高经济发展质量和效益。二是要以节能降耗促进源头减排。要通过推进企业清洁生产改造，加强管理等措施，降低火电、钢铁、水泥等重点行业能耗水平，实现企业提质增效升级，从源头削减污染。三是要抓好重点行业综合整治。加快火电、钢铁、水泥、石化等重点行业脱硫脱硝除尘工程设施建设，确保如期达到新的排放标准。抓好机动车污染防治，加强在用机动车尾气排放检测，重点抓好重污染老旧车辆的综合整治。加大新车环保一致性监督力度，严厉打击生产、销售环保不达标车辆的行为。四是要加快调整能源结构，推动能源消费清洁化。抓好煤炭的清洁高效利用工作，实施煤炭开采、洗选、输配和使用的全过程污染控制。加大清洁能源供应力度，积极解决京津冀晋天然气气源紧缺问题，优先将天然气等清洁能源用于锅炉、餐饮、采暖的能源替代。加快输配电通道建设，提高外送电比例。推进风电、分布式光伏发电等清洁能源的开发利用，加大对煤层气开采利用的政策支持力度。

(三)强化执法监管，依法落实大气污染防治责任

一是要严格执法。严肃查处对环境监测设备和污染防治设施弄虚作假的行为，依法追究恶意排污企业及法人的责任。加大对企业治污设施建而不运、运而不足等违法行为的查处力度，建立对企业生产全过程的在线监控。通过严格执法监管，打破企业逃避监管的侥幸心理。二是要提高监管能力。明确在线监测、遥感测量数据可以作为调查、取证依据，提高监管科技性和有效性。不断加强基层环保执法能力建设，开展部门联合执法，建立行政执法与环境司法有效衔接机制。三是要完善配套法规。要加快制定排污许可条例，使排污许可证成为企业排污和部门执法监管的法律依据。加快制定机动车污染防治条例，解决职责分散，管理脱节问题。健全地方法规体系，在防治挥发性有机物污染、加强公众参与等方面积极探索。

(四)完善政策措施，科学推动大气污染防治工作

一是加快建立以改善环境质量为目标的大气污染防治政策体系。不断完善机动车环保管理、面源污染防治、挥发性有机物防治等方面的政策措施。加强环境统计、监测能力建设，使数据准确真实反映污染状况。健全区域协作机制，在严格环境准入、联合执法、区域污染防治规划、统一标准等方面尽快取得实质性进展。二是要不断完善经济政策，发挥市场机制作用。尽快调整大气污染物排污收费标准，研究提高执行特别排放限值区域的环保电价标准，制定钢铁、水泥等行业脱硫脱硝除尘的引导性政策，制定促进淘汰黄标车和老旧车辆的“以奖代补”政策。加快建立重点行业排放强度“领跑者”标准，研究制定第三方污染治理有关政策。加大中央和地方各级财政支持力度，研究实施区域排污权交易试点。三是要增强科技对大气污染防治工作的支撑能力。通过整合科技资源，共同开展区域大气污染成因、传输、来源解析等基础性研究，提高工作的针对性和有效性。加强雾霾对健康影响的研究。建立信息共享机制，提高监测预警准确度。加强节能减排关键共性技术研发，大力推广高效实用技术，提高减排装备国产化水平。

(五)尽快修改完善大气污染防治法

全国人大常委会已将大气污染防治法修改列入今年立法计划，国务院有关部门要加快工作进度，确保法律案如期提请审议。做好与环境保护法的衔接，吸收国务院和地方政府在大气污染防治工作中行之有效的政策和措施，借鉴地方立法的经验。在法律修改中，坚持从源头和全过程控制污染，建立空气质量目标责任制;理顺大气污染防治的体制机制，明确地方政府、企业和公民的权利义务，细化部门监管职责，完善区域联防联控制度;完善总量控制和排污许可制度，实施多污染物协同控制，健全机动车环保管理体系，加强对移动源污染和扬尘污染的管理措施，大幅提高违法处罚力度，强化企业治污主体责任，着力解决守法成本高、违法成本低的问题。