北京市大气污染防治工作情况汇报

北京市人民政府副市长　张工

(2014年7月8日)

尊敬的沈跃跃副委员长，检查组各位领导:

大家上午好!

一直以来，北京市的大气污染防治工作得到了全国人大常委会的鼎力支持。特别是2003年、2006年，全国人大常委会两次来京开展大气污染防治法执法检查，提出了许多重要建议，为我们加快改善空气质量，提供了有力的帮助。在首都上下坚决落实全国《大气污染防治行动计划》、全力治理以PM2.5为重点的大气污染的关键阶段，全国人大常委会检查组来京检查大气污染防治工作和大气污染防治法贯彻落实情况，必将对首都空气质量改善起到极大的推动作用。借此机会，我们对全国人大常委会长期以来对北京市环境保护工作给予的一贯的关心和支持，表示衷心的感谢!

下面，根据会议安排，我简要汇报北京市大气污染防治情况。

一、市委、市人大、市政府高度重视大气污染防治工作

北京市从20世纪70年代初开始探索治理大气污染。四十余年来，历届市委市政府都高度重视大气污染治理。特别是1998年以来，将防治大气污染、改善空气质量作为改善民生的重大工程、经济转型发展的重要机遇、生态文明建设的重要抓手、关系国家声誉和首都形象的政治任务，列入重要议事日程，不断加大工作力度。新一届市委市政府组成以来，累计召开了三次市委常委会、一次党政联席会、九次市政府会议、三次全市大会，研究部署大气污染综合治理、《2013—2017年清洁空气行动计划》及84项重点任务分解、《北京市大气污染防治条例(草案)》、空气重污染应急、APEC峰会空气质量保障等工作。在全市生态文明和城乡环境建设动员大会、首都防治大气污染动员大会上，郭金龙书记作重要动员讲话，王安顺市长亲自部署工作。此外，还成立了郭金龙书记任组长的京津冀及周边地区大气污染防治协作小组、王安顺市长任组长的市大气污染综合治理领导小组、李士祥常务副市长任总指挥的市空气重污染应急指挥部等3个议事协调机构，以及分管副市长任组长的大气污染治理体制改革专项小组，健全了组织保障体系。

作为地方立法机关，市人大及其常委会加大大气污染防治地方立法和执法检查力度，为我市在新时期依法治污提供强有力的法制保障。2000年《中华人民共和国大气污染防治法》(以下简称《大气法》)颁布实施后，北京市立即启动地方立法工作，2000年12月8日，市十一届人大常委会第23次会议审议通过了《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》(以下简称《实施办法》)，对加强我市大气污染防治工作发挥了重要作用。近年来，随着大气污染防治实践的不断发展，防治工作出现了新的变化。为适应大气污染防治的新形势、广大群众对良好空气质量的新期盼，解决《实施办法》中存在的问题，2013年市人大及时果断地决定“废旧立新”，制定《北京市大气污染防治条例》(以下简称《条例》)替代《实施办法》，采取更加严格的防治措施，以更大力度治理大气污染。今年1月22日，在市第十四届人民代表大会第二次全体会议上，697名代表以659票赞同的高票，表决通过了《条例》，并已于3月1日起正式实施。《条例》的起草，历经市人大常委会三次审议，特别是杜德印主任、梁伟副主任、柳纪纲副主任多次带队调研，多次主持主任会议研究修改。同时，市人大今年就开展《条例》的执法检查。十三年来由人代会行使表决权、当年发布法规、当年执法检查，前所未有，充分说明了市人大的高度重视。

二、贯彻实施《大气法》，加大防治大气污染力度

2000年以来，我市坚持依法治国基本方略，认真贯彻执行《大气法》《实施办法》《条例》，将大气污染防治作为全市工作的重中之重，不断加大依法治污、执法监管力度，在经济社会快速发展的同时，努力克服三面环山、干旱少雨、不利气象条件频发等客观困难，实现了空气质量的持续明显改善。

2013年与2000年相比，全市地区生产总值(GDP)从3161亿元增长到1.95万亿元，增长了5.2倍;常住人口从1364万增长到2114万，增长了55%;机动车保有量从158万辆增长到544万辆，增长了2.4倍。能源消耗由4144万吨标准煤增长到2012年的7100万吨标准煤，增加了71%。城市建设开复工面积增加到近2亿平方米，供暖面积接近7亿平方米。面对快速发展带来的巨大污染“增量”和历史遗留的环境“欠账”，通过采取有力、有效的治理措施，我市空气中的主要污染物年均浓度“止升反降”、逐年改善。2013年与2000年相比，二氧化硫(SO2)、二氧化氮(NO2)和可吸入颗粒物(PM10)的年均浓度，分别由71微克/立方米、71微克/立方米和162微克/立方米下降到26.5微克/立方米、56微克/立方米和108微克/立方米，分别下降了62.7%、21.1%和33.3%。与国家空气质量老标准相比，2013年SO2、NO2年均浓度稳定达到国家老标准，PM10年均浓度基本达标。

十四年来，根据《大气法》有关规定，我市重点开展了十个方面的工作:

(一)严格环保标准，建立大气污染防治监管保障体系

一是制定相关措施、标准。针对不同时期大气污染防治工作重点，市政府采取分阶段治理的策略，年年制定实施大气污染控制阶段措施，共实施了13个阶段控制措施、4个年度清洁空气行动计划。

制定颁布了33项大气污染物排放地方环保标准，其中固定源排放标准12项、移动源排放标准21项，涵盖了锅炉、固定式燃气轮机、炼油与石化、水泥、铸锻、防水卷材等行业，以及机动车、非道路动力机械、车用油品、油气回收等领域。标准的污染物排放限值全国最严，部分限值达到国际先进水平，比如水泥行业的氮氧化物(NOx)排放限值是国际最严格的标准之一。此外，还制定实施了严格的《低硫优质煤及制品》标准。

二是落实目标责任制，建立大气污染防治工作机制。我市建立了由市委市政府统一领导、市人大政协监督、环保部门统一监管、市有关部门分工负责、区县属地负责管理、广大市民积极参与的工作运行机制。市委、市政府每年将防治大气污染、改善空气质量列为本市为群众办实事之一，每年发布空气质量改善指标，并将全市年度空气质量目标和大气污染防治措施任务分解到各区县和市有关部门，纳入区县政府绩效管理考核和经济社会发展业绩评价体系中，年终考核。市人大通过交办建议和议案、代表视察、执法检查，市政协通过交办提案、委员视察等方式，加强对大气污染防治工作的监督。各区县和市有关部门按照部署，把大气污染防治任务层层分解、落实。

(二)改善能源结构，防治煤烟型污染

我市坚持加大能源结构的调整力度，大力削减燃煤总量，大幅度地削减SO2、NOx、烟尘等污染物排放。

一是划定高污染燃料禁燃区。市政府已经审议通过了《北京市高污染燃料禁燃区划定方案》，并着手组织实施。方案明确将城六区和北京经济技术开发区全境、远郊十个新城建成区和市级及以上开发区划定为禁燃区。明确禁燃区的单位和个人在规定的期限内停止燃用煤等高污染燃料，改用天然气等清洁能源。

二是加大清洁能源供应。2013年与2000年相比，天然气使用量由10亿立方米增加到105亿立方米，2013年电力、天然气等清洁优质能源占能源总消费比例达到了77%左右。同时，燃煤量由2000年的2800万吨下降到2013年的2100万吨左右。

三是按照由内到外、由小到大的原则，实施大规模燃煤设施清洁能源改造。全市4.4万台燃煤茶炉大灶全部改用清洁能源。完成了东城、西城区25万户平房采暖小煤炉“煤改电”，以及中心城区1.7万台20蒸吨以下燃煤锅炉清洁能源改造。

四是开展燃煤设施污染深度治理。在远郊区县“拆小建大”，新建了30座配有高效污染治理设施的集中供热中心，替代了近千座分散、小型燃煤锅炉，大大减少了污染排放。全市400多台20吨以上燃煤锅炉完成了高效脱硫、除尘治理。

五是实施城乡结合部和农村地区散煤污染治理。2013年起，按照“城市化改造上楼一批、拆除违建减少一批、炊事气化解决一批、城市管网辐射一批、优质煤替代一批”的技术路线，开始实施城乡结合部和农村地区的“减煤换煤”方案。2013年一年就换用优质煤36万吨、减少用煤44万吨。

(三)有的放矢、分类施策控制日益突出的机动车污染

随着人民群众生活水平的提高，我市机动车保有量增长迅速，已经突破了550万辆。按照最新的污染源解析成果，机动车尾气污染成为大气污染的最主要来源。为此，我市重点采取了以下控制措施。

一是制定了严格的总量调控措施。2011年起，实施小客车总量调控政策，每年新增24万辆。从今年起，将新增量压缩到15万辆。并制定电动汽车推广应用行动计划，在15万辆新增量内逐步提高电动车数量，2014—2017年电动车分别新增2万、3万、6万、6万辆。

二是严格新车排放标准和油品标准。经国务院批准，我市2013年在全国率先执行了机动车新车第五阶段排放标准，在全国是最严的，与欧盟现行标准一致。对在我市销售的机动车，实行环保目录管理，不符合标准的机动车不允许在本市上牌照。在全国率先提高车用油品标准，促进机动车污染排放的降低，以2012年执行的第五阶段车用油品标准为例，可降低全市各类机动车排放的NOx污染15%左右。

三是加强在用车达标监管。2002年起，全市43家机动车年检场、274条检测线全部采用更加严格的简易工况法检测，并与环保部门联网。近年来，平均每年10家左右的年检场因弄虚作假而被停线整顿。根据机动车排放状况，发放蓝色、绿色环保标志和黄色高排放标志，并加密黄标车检测频次，目前一年四测。2000年起，环保、公安交管部门联合开展路检路查、入户检查、进京路口检查，仅今年上半年，就处罚排放超标车辆0.8万辆次，处罚233.56万元，劝返外埠超标车辆0.16万辆次。

四是制定实施引导降低机动车使用强度的公共政策。包括2008年底起实施机动车尾号限行，2011年起实施差别化停车收费制度。目前正在研究核心区拥堵收费政策、燃油排污税费、电子牌照等成本型调控措施。对于高排放黄标车，2003年9月起白天禁止驶入二环路以内;2011年起全天禁止驶入六环路以内;今年又将禁行范围扩大到六环路以内和远郊区县城关镇。对外埠黄标车，今年4月起不予以办理进京证。

五是加快淘汰更新老旧机动车。出台经济补贴政策，政府平均每辆车补贴4600元，要求汽车生产厂家制定奖励政策，鼓励更新老旧机动车。截至目前，淘汰更新了15.6万辆黄标车、96.7万辆国Ⅰ、国Ⅱ车辆。

六是完成油气回收治理。奥运会前，全市1462座加油站、1387辆油罐车、52座储油库在全国率先完成油气回收治理改造。奥运会后，加强监管，仅今年上半年，就处罚了51座油气排放超标的加油站和储油库。

(四)调整工业结构，削减工业污染

一是“以退促降”。2000年以来，我市痛下决心，调整搬迁了首钢、焦化厂、东方化工厂等400多家重污染企业，关停了全市所有小水泥、砂石料场和粘土砖厂，从源头上大大减少了污染物排放。以首钢调整搬迁为例，每年减少1.8万吨PM10的排放。再如焦化厂停产，每年削减烟粉尘和SO2排放量分别达到0.73万吨和0.75万吨。

二是加快清洁能源替代调整。在四大燃煤电厂执行最严格的排放标准、污染控制达到世界先进水平的基础上，进一步实施清洁能源升级改造，明年底前全市所有电厂实现天然气发电，预计到2016年压减燃煤920万吨。目前，西南、东南燃气热电中心已经建成投用，西北燃气热电中心7月中旬投入使用，东北燃气热电中心明年投运。同时，全市19个市级以上工业开发区全部完成清洁能源改造，实现“无燃煤生产锅炉”。

三是加大工业治污力度。在“以退促降”的同时，加快“以治促降”步伐，大力实施以挥发性有机物(VOCS)、NOx治理为重点的企业百项环保技改工程。全市6家水泥厂全部建成脱硝、布袋除尘治理设施，燕山石化的化工二厂尾气治理、顺丁橡胶尾气治理一期工程建成投运，炼油、化工系统第一轮泄漏检测修复工作基本完成，全市的石化、汽车制造、汽车维修等重点行业已减排VOCS 18500吨。今年起大幅度提高二氧化硫、氮氧化物等四项污染物的排污收费标准，已征收排污费1.04亿元，四大燃煤电厂的SO2排放浓度稳定低于标准限值50%以下，政策减排效益明显。

四是加快疏解非首都核心功能的产业。发布了两批不符合首都功能定位的污染工业行业调整退出目录，即将出台本市禁止建设和限制建设的产业目录。同时，重点退出家具制造、铸造等行业的1200家污染企业。

(五)分类实施、综合控制扬尘污染

针对颗粒物污染突出的特点，从控制施工和道路扬尘、加强生态建设等方面入手，积极治理扬尘污染。

一是控制施工扬尘污染。在制定实施《施工工地环保标准》《绿色施工管理规程》《建设工程施工现场管理办法》《绿色安全工地创建活动管理办法》的基础上，今年开展建设工程扬尘治理专项资金管理试点，专款用于施工现场环境保护;在5000平方米以上的施工工地实施视频监控、在线监测。

二是控制道路扬尘污染。一方面，推广道路清扫保洁新工艺，2013年全市新工艺作业覆盖率达到84%。同时，加快再生水加水站点建设，试点开展再生水冲洗道路，计划今年达到9.6万吨/日，到2017年达到30万吨/日。另一方面，不断严格渣土运输车辆的管理，特别是今年安排了2.8亿元资金，启动了渣土运输车密闭化改造工程，已改造1000辆，努力减少道路遗撒。

三是加强生态保护和建设。山区、平原和城市绿化隔离地区的三道绿色生态屏障基本建成。特别是2012年以来，实施平原地区百万亩大造林工程，已造林93万亩。2013年全市林木绿化率和森林覆盖率分别达到57.4%和40%。

(六)严格环境准入，控制污染增量

一是实施建设项目“减二增一”环评管理。2012年7月起，开展了工业建设项目主要污染物排放总量“减二增一”前置审批，明确建设项目要通过“以新带老”、技术升级改造、清洁生产等腾出和削减污染物总量，实现污染物排放量“减二增一”。对未取得污染物排放总量指标的工业建设项目，一律不予以许可，仅市环保局2013年就否决或暂缓审批建设项目30个。

二是开展规划环境影响评价工作。2003年以来，我市组织开展了18个工业开发区环境影响评价，促进了工业开发区集中供热设施建设，杜绝了高耗能、高污染企业的进驻。开展了11个远郊新城的规划环评，重点提出了各新城的发展与大气污染防治相协调的发展策略。2011年，我市印发了《关于进一步推进规划环评工作的实施意见》，审查了本市能源、工业、交通、轨道交通建设等专项规划以及重要产业集聚区发展规划的环境影响评价，强化了大气环境保护的源头把关作用。

(七)加强执法监管、动员社会监督

2000年以来，我市不仅加大日常执法监管力度，而且年年开展整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动，严厉打击违法行为。今年3月1日《条例》实施以来，铁腕执法，绝不护短，敢于揭丑，开展了“零点行动”“大气执法周”等专项行动，并邀请和组织媒体全程参与执法，查处了一批污染物超标排放等违法行为，3—6月，已处罚大气违法行为658起、罚款1632万元，同比增长1.3、3.2倍。特别是曝光了“大气条例第一案”“大气条例最高罚单”等典型案例，极大地震慑了违法企业，彰显了政府严惩违法行为的决心，提振了全社会治理好污染的信心。此外，还积极研究设立环保警察、环保法庭，完善行政执法与刑事司法衔接机制，使违法者不仅在经济上付出沉重的代价，而且在刑事司法上承担应有的责任。

开通12369、96310等举报热线，开展“少一缕烟尘、多一份健康”举报活动，市民发现锅炉冒黑烟、机动车尾气冒黑烟、工地扬尘污染进行举报，经查实给予奖励。

(八)实施应急预警、应对空气重污染

一是加强组织管理。将空气重污染应急纳入全市突发事件应急管理体系，成立了应急指挥部，明确应急启动程序。同时加强监督检查，对应急措施不落实、不到位等问题，责令立即整改并通报，对失职渎职的，依法依纪追究责任。

二是采取有针对性的应急措施。2012年，市政府首次发布了应急预案。2013年，又修订发布了应急预案。将空气重污染预警分为蓝色、黄色、橙色、红色等四个级别。应急措施包括健康防护提醒措施、建议性减排措施、强制性减排和保护措施。强制性减排和保护措施又包括机动车单双号行驶、部分工业企业停限产、土石方和建筑拆除工地停工、渣土车停运、停止燃放烟花爆竹、停止露天烧烤、中小学和幼儿园停课，以及加大道路清扫保洁冲洗力度等。当启动橙色预警时，实施“停产、停工、停放、停烧和增加道路冲洗频次”等“四停一冲”措施;当启动红色预警时，在“四停”基础上再增加“停车、停课”措施，“六停一冲”。

预案修订发布以来，我市共启动应急预警9次，特别是今年2月20—26日，先后发布了黄色、橙色预警，实施了“四停一冲”措施，抑制了空气重污染的不利影响，得到社会的认可。

(九)加强政策引导、强化科技支撑

我市注重运用法律、经济、技术和必要的行政手段，运用“组合拳”加强大气污染治理。

一是制定实施灵活有效的经济政策。在全国率先将二氧化硫、氮氧化物等四项主要污染物排污收费标准提高15倍左右;对燃煤锅炉清洁能源改造、城乡结合部和农村地区使用优质型煤、老旧机动车提前淘汰更新、企业环保技改、高污染企业调整退出等，进行财政补贴;实施平房“电采暖”低谷优惠电价、第五阶段标准油品升级价格补偿等政策。

二是依靠科技进步。发挥首都科技优势，开展了“北京市大气污染防治对策”“北京与周边地区大气污染物输送、转化及北京市空气质量目标研究”等课题研究。特别是前不久完成的“北京市大气环境PM2.5污染现状及成因研究”，得出了最新的PM2.5源解析结果，得到国务院领导的高度评价，被认为是迄今为止全国最清晰、最系统、最科学的一次源解析结果，为完善大气污染防治措施提供了科学依据。组建了京津冀大气污染防治专家委员会，努力提高防治工作的科学性、针对性。

注重提高环境监管的科技含量，重点污染源自动监控系统投入运行，对燃煤电厂、20蒸吨以上燃煤锅炉、重点工业企业等219家重点污染源的污染物排放，进行实时在线监控。配置了22辆激光遥测车，提高机动车污染执法效能。今年，在全市近900个5000平方米以上的施工工地出入口，安装了视频监控摄像头650个，实时监控扬尘污染控制情况。

三是加强政策引导。市财政先后设立了大气污染防治专项资金、节能减排和环境保护专项资金，支持大气污染治理。出台实施了机动车总量控制、差别化停车收费等政策，制订了压减燃煤总量、电动汽车推广等计划，推动建立了京津冀及周边地区年度重点治污工作的联动机制。

(十)完善空气质量发布制度，增强环境信息透明度

2000年以来，我市不断加大空气质量信息公开力度。2001年5月，开始发布空气质量预报。2003年6月1日起，27个空气质量监测子站的空气质量信息全部通过新闻媒体向社会公布。2012年1月起，通过网站、手机等方式，发布了二氧化硫、二氧化氮、可吸入颗粒物等污染物小时浓度;2012年10月起，又实时发布了35个监测子站的PM2.5浓度。同时，每年都向社会发布全市环境状况公报。

三、存在的主要问题和《大气法》修订建议

虽然我市空气质量连续改善，但是我们十分清醒地认识到，空气质量与国家新标准相比，与中央新要求相比，与广大市民新期盼相比，差距较大，特别是PM2.5差距更大。2013年空气中主要污染物除SO2、一氧化碳等浓度达标以外，四项污染物均超标，NO2浓度超标40%，PM10浓度超标54%，PM2.5浓度高达89.5微克/立方米、超标156%，在5—9月，共有53天臭氧8小时浓度超标。其中，PM2.5是达标难度最大的污染物，也是中央考核我市的约束性指标，要求我市到2017年，将PM2.5年均浓度控制在60微克/立方米左右，比2012年下降25%以上。短短四年时间从89.5微克/立方米下降到60微克/立方米，平均每年要下降8%—9%。从伦敦、洛杉矶等国际城市几十年的大气污染治理历程来看，浓度平均每年下降1—2个百分点。十五年来，我市采取大规模的大气污染治理行动，空气中PM10浓度平均每年才下降2—3个百分点，难度极大。

在治污工作中，我市不仅面临着不利的地理气象条件、周边污染传输的影响等客观困难，而且还要直面城市快速发展带来的能源消耗刚性需求还在增加、污染“增量”越来越多、削减污染“存量”难度越来越大等挑战。因此，铁腕治污的决心绝不能丝毫放松，综合施策的落实力度必须进一步加大。同时，我们还感受到，近年来随着国家经济结构的变化、城镇化水平和群众生活水平的提高，我国大气污染结构和比例发生了较大变化，《大气法》的一些方面已经不能满足大气污染防治工作的需要。

下面，就《大气法》实施过程中存在的问题，提出一些不成熟的修订建议:

(一)建议增加受控污染物和产品的管控

增加VOCS、PM2.5等污染物控制和治理的有关内容，以及在煤炭、油品、涂料等产品标准中，增加环保指标内容。

(二)建议增加严格的源头控制措施

包括发布禁止建设高能耗、高污染的工业项目名录，在有条件的地区实施燃煤总量控制制度，编制实施以空气质量改善为导向的城市环境总体规划，并与城市总体规划、经济社会发展规划、土地利用规划相衔接。

(三)建议增加和细化机动车污染防治规定

一是把好新车准入关，明确生产企业的法律责任，并由环保部门负责监管。二是将在用车的环保标志管理、环保检测前置管理等行之有效的措施纳入。三是制定轻型汽油车的报废标准。四是将车用油品、非道路动力机械纳入监管范围，明确环保部门负责牵头制定车用油品标准。

(四)建议完善排污许可证制度

一是扩大发放范围，包括但不限于纳入污染物排放总量控制的排污单位。二是由环保部门核发、管理。三是明确排污许可证内容，包括排放的污染物种类、排放去向、执行的排放标准、允许的排放量等。

(五)建议增加大气污染防治区域协作有关规定

由于大气污染的区域性、流动性特征明显，建议由国家建立统一的区域大气污染防治管理机构、明确机构责任，并制定区域内统一的法规标准。

(六)建议加大处罚力度

建议与新修订的《环境保护法》相衔接，增加“按日计罚”种类，大幅、普遍提高罚款金额，增加强制措施和追究刑事司法责任的规定，使违法者付出高昂的代价。同时，简化机动车污染的执法程序。

此外，由于各地经济发展水平不同、产业结构不同、大气污染情况存在差异。因此，建议在产品标准制定、总量控制等方面，赋予省级人民政府及其环保部门更大的自主权，以有的放矢地加强本区域大气污染防治工作。

汇报完毕，不妥之处请批评指正。