陕西省大气污染防治工作纪实

全国人大常委会执法检查组

(2014年7月)

根据《全国人大常委会2014年监督工作计划》和《全国人大常委会大气污染防治法执法检查方案》，2014年7月7日至11日，由全国人大常委会副委员长艾力更·依明巴海带队，全国人大常委、全国人大环资委副主任委员卫留成为组长，全国人大常委、全国人大环资委副主任委员龚建明、全国人大环资委委员段强和全国人大代表王曼利、易凤娇为成员的执法检查组，赴陕西省对大气污染防治法贯彻实施情况进行了检查，环境保护部总工程师万本太陪同检查。其间，执法检查组听取了陕西省人大、省政府和西安市政府的情况汇报，与有关部门负责人、人大代表、专家学者进行了深入座谈，实地考察了陕西省大气监测中心和关中地区的西安、宝鸡、咸阳三市水泥及热电企业、建筑工地、机动车尾气监测站点、餐馆饭店、锅炉拆改现场等，全面了解了陕西省大气污染防治工作的基本情况，广泛听取了各方面的意见建议，对检查中发现和提出的相关问题提出了指导意见。现将检查情况报告如下。

一、陕西省贯彻实施大气污染防治法取得的主要成效

近年来，陕西省认真贯彻实施大气污染防治法，高度重视大气污染治理，不断加大治污降霾力度，各项治理措施积极有力，全省环境空气质量持续改善。

(一)建立健全全省治污降霾体制机制

2012年，陕西省第十二次党代会将建设美丽陕西列为全省经济社会发展的重要目标之一。去年和今年，省委省政府主要领导连续两年主持召开全省大气污染治理专题会议，研究部署大气污染防治工作，并在对各市的目标责任考核中将生态环保指标由原来的12分增加到25分，其中雾霾治理由3分增加到8分。2013年9月，陕西省人大常委会第6次会议审议通过了《陕西省大气污染防治条例》，已于今年1月1日起实施，成为全国第一个出台大气污染防治地方法规的省份。省政府成立了以省长为组长的关中大气污染治理工作领导小组，建立了联防联控会议制度，制定出台了《陕西省“治污降霾·保卫蓝天”五年行动计划(2013—2017年)》，建立了关中地区联防联控联席会议制度，明确了大气污染防治目标任务、主要措施和职责分工。省政府还与各市签订了《大气污染防治目标责任书》，印发了《陕西省城市空气重污染日应急方案(暂行)》，省级有关部门也先后出台了燃煤锅炉改造、黄标车淘汰、脱硝和除尘电价等17项治污降霾配套政策。目前，陕西省已初步形成上下联通、部门联动、区域联防、齐抓共管的治污降霾体系。

(二)全力推动大气污染防治措施落实

陕西省紧紧抓住燃煤污染物排放、道路及施工扬尘、机动车尾气排放等影响城市空气质量的主要问题，采取了一系列治理措施，扎实有效推进大气污染治理工作。一是严格燃煤污染治理，对部分不符合产业政策的火电、钢铁、水泥等企业或生产设施予以淘汰或搬迁;通过集中供热、煤改气改电，加快淘汰燃煤小锅炉;对重污染企业通过脱硫、脱硝和除尘提标改造，削减污染物排放;积极实施热电联产和集中供热工程，推广使用天然气等清洁能源。二是狠抓道路及施工扬尘治理，督促建设单位严格落实各项防尘措施，加强联合执法，较好地遏制了渣土车带土上路、违规装载、沿途抛洒等行为。三是加大机动车尾气治理，通过“以奖代补”，对按期淘汰车辆予以补贴，加大黄标车、老旧汽车限行和淘汰力度;完善监测方法，加强监测检查，提高燃油品质，全面普及国Ⅳ标准汽、柴油。四是加强对印刷、干洗、石化等行业挥发性有机物达标排放的环境监管。油气回收工作逐步推行。大型餐饮业基本实现了油烟净化处理，推动中小餐馆、烧烤摊位使用清洁燃料，努力解决油烟污染。

(三)坚持从源头上控制大气污染物排放

陕西省始终坚持在发展中保护、在保护中发展，大力实施以环境保护优化经济发展的主体战略，加强规划引领，严格环境准入，努力从源头上减少和控制污染排放。一是重新审视陕西省“十二五”规划，综合考虑大气污染治理等因素，优化工业园区、化工园区布局，出台关中地区差别化环境准入目录。二是严格控制燃煤污染，严格限制非电燃煤设施审批，规定新、扩、改建的燃煤设施必须同步建设高效除尘及烟气脱硫、脱硝设施。三是对关中地区火电、钢铁、水泥、焦化等12类涉大气污染物排放的重污染或产能过剩产业实行“项目限批”，从源头控制污染源排放。四是积极做好污染企业“退城入园”，西安市计划到2015年前搬迁二环内200家工业企业，实现二环内无污染企业，实现工业集约化、污染减量化发展。

(四)严厉打击大气环境违法行为

针对当前大气污染防治的严峻形势，陕西省不断加大环境执法监督力度，从严查处各种环境违法行为。2013年，省人大常委会组织开展了大气污染防治法执法检查，围绕大气污染治理对省政府开展了专题询问，还充分发挥“三秦环保世纪行”舆论监督作用，及时反映和曝光大气污染方面的突出问题。各地及有关部门坚持“铁面执法”“铁面问责”，通过采取联合执法，交叉执法、明察暗访等方式，加大对重点地区大气污染执法监管和整治力度，严肃查处环境违法行为。2013年挂牌督办突出环境问题40起，约谈了7个区县政府和22家企事业单位负责人，追究企业及有关部门负责人16名。

(五)努力营造全民支持参与的社会氛围

陕西省通过在新闻媒体设置专栏、开展各类创建活动，大力开展大气污染防治宣传和绿色社区、绿色校园、绿色企业等的创建活动，充分发挥各级环保协会和社会公益组织的作用，积极推行全民绿色环保的生产方式、生活方式和消费模式，广泛动员全社会参与环境保护。各地还普遍建立了环保有奖监督机制，鼓励公众举报大气污染行为，努力营造社会公众参与环境保护和支持大气污染防治工作的社会氛围。

二、存在的主要问题

陕西省正处于工业化中期快速发展阶段，经济社会发展与环境承载力不足的矛盾十分尖锐，特别是关中地区能源消耗、污染排放总量和增量仍然很高，大气环境质量与人民群众期待还有较大差距。

一是大气环境形势依然严峻。2013年，西安市优良天气138天，达标天数仅为37.8%，远低于全国74个重点城市60%的平均水平，PM2.5的年浓度超过国家新标准的200%。渭南、咸阳等市大气污染程度紧随西安，形势同样严峻。去冬今春，关中地区连续发生了污染范围广、持续时间长、污染程度重、累积效应大的重污染天气，关中城市群已成为全国大气污染严重的区域之一。

二是煤炭总量控制压力巨大。陕西省长期形成的结构偏重的产业格局，致使以煤炭为主的能源结构在短期内难以改变。全省第二产业比重高出全国平均水平11.6个百分点，煤炭占能源消耗的比重高出全国平均7.3个百分点，万元GDP能耗高出全国平均水平的7%，据省里反映，全省范围内能源消费总量的控制难度很大，与此同时，陕西省是产气大省却不属于用气大省，受天然气气源不足和价格制约，清洁能源替代工作面临许多困难。

三是大气污染物排放强度依然较大。由于陕西省以能源化工为主导的产业相对集中，大气主要污染物排放强度大。2013年，陕西省二氧化硫、氮氧化物排放总量为80.62万吨、75.89万吨，分别占全国的3.94%、3.41%，全省万元GDP二氧化硫排放高于全国平均水平39.8%。与此同时，陕西省经济发展仍处于上升通道，今年上半年全省GDP增速高于全国平均水平2.3个百分点，大气污染物新增量的压力更大。

四是机动车污染防控难度较大。随着经济社会的快速发展，全省机动车保有量也急剧增长。2013年全省机动车数量达到602万辆，西安市已突破200万辆，且每年正以20万辆以上速度增长，机动车尾气污染日益严重。同时，关中地处连霍高速、京昆高速、包茂高速和福银高速的交汇地带，过境车量占比很大，由此带来的尾气污染也不容忽视。

三、几点建议

(一)切实增强紧迫感和责任感，坚决打赢治污降霾攻坚战。当前，大气污染已经成为陕西省最为突出的环境问题之一，广大人民群众的关切度越来越高、反映越来越强烈。陕西省各级政府要切实把解决好大气环境问题作为群众最关心、最直接、最现实的利益问题，进一步增强责任感和使命感，认真贯彻实施大气污染防治法，全面落实大气污染防治行动计划，全力推进陕西省“治污降霾·保卫蓝天”五年行动计划，紧紧抓住大气污染防治重点、难点和关键问题，突出抓好关中地区大气污染防治重点工作，坚持标本兼治、综合治理、协同防控，不断提高依法治理的能力和水平，推动以西安为中心的关中城市群空气质量加快改善。

(二)坚持调结构促转型不动摇，加快推进能源和产业结构调整。一是要继续加快淘汰落后产能，积极推动传统产业改造升级，更加重视高耗能高排放等传统产业的升级改造，更多运用高新技术和先进适用技术加快改造转型升级步伐，大力推动火电、钢铁、水泥等行业节能减排技术创新和进步，不断降低单位产品能耗。二是要大力发展战略性新兴产业，进一步提高低能耗、高附加值工业占比，大力促进服务业发展。三是要大力调整和优化能源结构，进一步控制能源消费总量。一方面要逐步降低煤炭消费比重，另一方面要大力开发利用可再生能源，通过宏观调控和市场调节手段，不断提高非化石能源消费比重，推动能源生产和利用方式转变。此外，陕西省是国家“西气东输”和“西电东送”的重要基地，为国家的能源供应作出了巨大贡献，建议国家进一步支持解决陕西省在清洁能源替代利用等方面存在的困难和问题。

(三)不断强化治污降霾各项措施，进一步抓好大气污染防治重点工作。一是要抓好重点行业重点领域污染物减排，全面推进火电、水泥、钢铁、化工等行业二氧化硫、氮氧化物和烟尘等污染治理，进一步加快企业整合和提标改造进度，不断提高脱硫脱硝效率，切实减少污染物排放。二是要充分发挥科技创新的支撑和推动作用，加快建立大气污染防治科技支撑体系，大力推进大气污染防治先进实用技术的研发与示范，同时要大力发展循环经济，推动清洁生产，培育一批资源节约型、环境友好型企业。三是要加强大气污染防治重点企业监管力度，依法治污，铁腕治污，加大对环境违法行为的行政处罚和刑事打击力度。

(四)坚持管控相结合，加大机动车污染防控力度。一是要完善机动车环境管理制度，根据环境空气质量状况适时发布机动车总量控制措施，加强机动车尾气排放检测和环保定期检验，严格控制新增车辆的排放标准。二是要全面开展机动车尾气治理工作，严格执行“黄标车”和无标车区域限行制度，出台淘汰“黄标车”补贴政策，加速淘汰“黄标车”和老旧车辆。三是要提升燃油品质，推进油气污染治理。全面保障国四油品生产及供应，完成现有油库、加油站和油罐车的油气回收改造工作。四是要大力发展清洁能源车辆和公共交通，减少汽车排放污染，推动全省清洁节能交通系统的建立。

(五)加强区域联动协调，夯实大气污染监管责任。一是要继续加强区域联防联控机制建设，着力强化以西安为中心的关中地区大气污染防治区域联动协调机制，统一指挥、统一应对、统一落实各项治污降霾措施。二是要加快推进空气质量监测预警体系建设，不断完善关中地区污染天气分析和会商机制，不断提高监测预警的能力和水平。三是要进一步夯实政府属地管理和部门监管责任，强化目标责任考核，以更加过硬的措施、严格的执法、务实的作风，确保全省“治污降霾·保卫蓝天”行动计划取得新的成效。

四、地方对大气污染防治法修改的意见

检查期间，陕西省有关部门和地方政府对修改大气污染防治法提出了一些意见。主要是:

(一)建议进一步扩大大气污染防治的管控范围。目前，在污染物控制方面，重点集中在二氧化硫、氮氧化物和烟粉尘上，缺乏对挥发性有机物、扬尘、无组织排放等监管要求;在污染源方面，重点关注火电、钢铁等行业排放，但对机动车、非道路机械、航空器等移动源管控要求不够。此外，对煤炭质量、油品质量等导致的环境污染缺乏有效规定。建议在法律修改中，要明确严格监管所有污染物排放的环境保护管理要求，强化多污染源综合管理和多污染物协同治理。同时，创新建立落实政府责任的相关监管机制，进一步明确监管对象及管理职能。

(二)建议完善主要污染物总量控制制度。一是确定按照主要大气污染物总量控制规划，逐年削减主要大气污染物排放总量;二是对重点污染企业实行排污总量控制，明确企业责任，落实排污许可证及建设项目总量控制审批制度;三是实行区域和行业限批制度，对未完成年度总量控制任务的区域和行业，暂停审批建设项目。

(三)建议调整机动车污染防治思路。按照“源头抓车型、责任抓厂商”的思路，加强机动车污染治理。一是加强新定型机动车的型式核准及批量生产的一致性检查;二是对车用燃油中有害物质含量限值做专门规定;三是积极研究出台相关规定，对特大城市机动车总量控制及严重雾霾天气条件下机动车限行提供法律依据。

(四)建议增加对扬尘污染防治的规定。一是明确应采取的扬尘污染治理措施;二是明确建筑施工、市政施工、拆迁施工等扬尘污染防治的监督监管责任单位;三是设立扬尘污染防治“前置审批”行政许可。

(五)建议明确大气污染防治区域协作的要求。我国的大气污染已经呈现明显的区域性特征，但现行大气污染防治法只规定了城市空气污染的防治，未涉及如何解决区域性大气污染问题，导致行政辖区“各自为战”，难以形成治污合力。建议在法律修改中确立国家建立大气污染防治的区域协作机制，对大气污染防治工作实施统一规划、统一标准，组织实施环评会商、联合执法、信息共享等大气污染防治措施。

(六)建议明确企事业单位重污染天气应急状态下的义务。现行大气污染防治法仅对企事业单位发生生产事故或其他突发性事件，造成或可能造成突发大气污染事件，应采取的应急措施作出了要求。但对应对区域性重污染天气的情况，没有相关的应对要求，在发生重污染天气时，各地虽启动了应急预案，但由于缺乏法律依据，很难实施企业停产等应急需求。建议在法律中增加相应条款，为妥善应对重污染天气提供法律保障。

(七)建议加大违法处罚力度。一是因环境事件造成环境公益损害的，授权环保部门向人民法院提起公益诉讼;二是对多次违反大气污染防治法同一规定的，可实施加倍处罚;三是对经处罚后仍不停止违法行为或者逾期不改正的，可实施按日计罚。同时，建议建立责任追究制度，对哪些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人员，严肃追究责任。