陕西省大气污染防治工作情况汇报

陕西省人民政府

(2014年7月7日)

尊敬的艾力更·依明巴海副委员长，全国人大执法检查组各位领导、同志们:

按照检查组要求，现将我省贯彻落实《大气污染防治法》有关情况汇报如下:

一、严格执行《大气污染防治法》，环境空气质量持续改善

近年来，我省不断加大治污降霾工作力度，积极向污染宣战，西安市提前3年、重点设区城市提前2年、全省其他城镇提前1年执行国家新的《环境空气质量标准》。监测数据显示，西安市今年上半年空气质量优良天数达到80天，比去年同期增加23天，重度以上污染天数同比减少15天;1—6月环境空气中PM10和PM2.5平均浓度分别下降18.4%和21.8%，超过了全国74个城市1—5月PM10和PM2.5平均浓度分别下降6.9%和7.5%的水平，污染程度明显减轻。其他城市近两年的空气质量也均达到了我省目标责任考核的要求。主要做法有:

(一)领导重视，全面夯实治污降霾的工作责任

赵正永书记、娄勤俭省长高度重视大气污染防治工作，去年3月29日和今年4月3日，省委连续两年召开大气污染防治专题会议，全面安排部署治污降霾工作，并确定今后每年召开一次专题会议，各市区每年在政府工作报告中要向群众报告大气污染防治情况。省委、省政府主要领导多次调研大气污染防治工作。省政府成立了以娄勤俭省长为组长的大气污染防治工作领导小组，建立了关中地区联防联控联席会议制度，设立了大气污染防治的专门工作机构，出台了全省“治污降霾·保卫蓝天”五年行动计划，与各市区签订了《大气污染防治目标责任书》，制定了年度工作计划及重污染日应急方案。各地均成立了由政府主要领导牵头的大气污染治理工作领导小组，省级有关部门密切配合，扎实推进，初步建立起“上下联通、部门联动、区域联控”的治污降霾防控体系。

(二)健全法制，积极创新治污降霾的工作机制

一是率先出台地方法规。去年11月29日，省人大审议通过了《陕西省大气污染防治条例》，已于今年1月1日起正式实施，我省成为全国第一个出台大气污染防治地方法规的省份。《条例》的出台为治污降霾提供了有力的法律保障和强大的法律武器。二是扎实推进排污许可证管理。我省于2007年起开展排污许可工作，通过统一核定、统一编码，实现了排污许可的规范管理。截至目前，发放排污许可证528家，为搭建总量管理平台奠定了基础。三是健全完善各项配套政策。省级有关部门先后出台了燃煤锅炉拆改、黄标车淘汰、脱硝和除尘电价等17项鼓励、支持和推动治污降霾措施落实的配套政策。四是严格目标责任考核。省委、省政府在目标责任考核中将生态环保指标由原来的12分增加到25分，其中雾霾治理指标由原来的3分调整为8分，并增设治理雾霾超额完成任务加分项目。此外，我省还正在研究完善大气污染防治的监测预报、信息公开、会商应对、应急响应、监查评价和执法问责等工作机制，使治污降霾工作走上了法制化和规范化的轨道。

(三)综合施策，不断优化产业布局和能源结构

一是严格产业准入。省政府“治污降霾·保卫蓝天五年行动计划”明确要求，在关中地区禁止新建火电、钢铁、水泥等高耗能项目;同时，将污染物特别排放限制执行范围由国家规定的西安、咸阳两市主城区扩大至整个关中地区。今年省委专题会议决定进一步严格准入政策，要求西安、咸阳两市周边地区不再新建火电、热电联产项目，将关中地区已经取得“路条”的火电项目调整到陕北建设。近年来，我省还陆续引进了美光半导体、三星闪存等高科技项目，极大地推动了我省的产业升级。另外，不断加快“退城入园”步伐，去年完成了有色、化工、建材等行业18户重污染企业搬迁。二是积极淘汰落后产能。“十一五”我省合计淘汰小火电155万千瓦、落后产能5596万吨标准煤，全省万元GDP能耗由1.42吨下降到1.136吨标准煤。“十二五”继续加大工作力度，截至2013年，已提前两年超额完成了国家下达的“十二五”淘汰落后产能目标任务，淘汰企业200多户，其中累计淘汰水泥759.2万吨、焦炭91万吨、电石21.4万吨、铁合金17.72万吨，分别完成“十二五”国家下达任务的189%、152%、713%、177%。在此基础上，我省自加压力，针对未纳入中央财政奖励范围的落后产能，印发了今明两年重点工业行业淘汰落后产能工作方案，进一步加大落后产能的淘汰力度。三是严格实施煤炭总量控制。借鉴国家对京津冀等地区实行煤炭总量控制的做法，省政府制定了《关中地区煤炭消费总量控制分配方案》，确定2014年在关中地区静态削减1000万吨燃煤，强力推进能源结构调整。四是大力推广清洁能源。加快实施“气化陕西”二期工程，下硬茬拆除分散燃煤锅炉，强力推进“煤改气”工程，2013年关中地区累计拆除燃煤锅炉1250台，到2015年全省天然气用量将达到120亿立方米;到2017年，将达到160亿立方米，煤炭占一次能源的比重将下降至67%(目前为73%)。

(四)扎实减排，持续提升工业企业污染防治水平

积极推进总量减排三大工程建设，“十一五”我省二氧化硫排放总量削减15.55%，超额完成了国家下达的削减12%的目标任务，被国务院评为全国“十一五”污染减排先进省份，是西部地区唯一受到表彰的省份。“十二五”以来，我省不断加大污染减排力度，截至2013年底，全省10万千瓦以上火电机组全部建成脱硫设施，脱硫机组由2005年的90万千瓦增长到2588万千瓦，脱硝机组由零装机增加到1719万千瓦，分别占火电机组总装机容量的93.2%和61.9%;100平方米以上钢铁烧结机全部实施脱硫，水泥企业2500吨/日以上生产线均建成脱硝设施。2012年，我省提前三年完成了国家“十二五”二氧化硫减排考核任务，2013年，我省二氧化硫排放量80.6万吨，较2010年削减了14.9%，完成国家“十二五”目标任务189%;氮氧化物排放首次出现拐点，氮氧化物排放量75.89万吨，较2010年削减0.90%，总量减排已成为改善我省大气环境质量的重要抓手。

(五)强化管理，稳步推进机动车污染治理

一是坚决淘汰黄标车。2012年省环保厅会同省财政厅、公安厅等部门制定了《机动车污染减排管理办法》、《黄标车淘汰补贴资金管理办法》，建立了淘汰注册运营黄标车信息管理系统。2012、2013年分别淘汰黄标车及老旧车7.9万辆、6.2万辆。按照国家统一部署，今年计划再淘汰13.45万辆。二是全面提升机动车环保管理水平。截至目前，我省共委托建立机动车环保“简易工况法”检测机构79家、检测线301条，基本满足了全省环检需求，为环保执法奠定了基础。三是积极提升燃油品质。2013年底西安市所有加油站全面改供国Ⅳ标准汽油，关中其他市区也在今年初开始全面供应国Ⅳ标准汽油，预计到下半年我省所有市区将全面供应国Ⅳ标准柴油。按照省政府的最新部署，省发改委等部门正在制定关于油品升级的推进政策，计划今年10月1日起在关中地区提前供应国Ⅴ汽柴油。四是加快建设慢交通体系。西安市在经济开发区、浐灞生态区、曲江新区等地建设免费自行车网络。宝鸡市也在市区布设100个自行车停放网点，投放2000辆公共自行车。

(六)抓点促面，扎实推进面源污染防控

一是扎实开展污染源排查工作。省环保厅等部门对关中城市周边大气污染源开展了拉网式排查，确定了关中地区重点工业企业、燃煤锅炉和建筑工地等1000余家重点污染源排放清单。积极开展大气污染现状、组成分析、形成原理研究。二是不断规范扬尘污染治理。围绕扬尘治理，出台了《陕西省建筑施工扬尘治理行动方案》和《陕西省建筑施工扬尘治理措施16条》等管理办法。宝鸡市推行“六个100%”(洒水、覆盖、硬化、冲洗、绿化、围挡)，严管建筑施工扬尘;西安市仅2013年就投资1亿多元，新增各种环卫车辆200余台，全面推行主干道每天“一冲三洒”的标准化作业。三是强力推进挥发性有机物污染治理。省环保厅等部门印发了《陕西省油气回收综合治理工作方案》，去年西安、宝鸡和咸阳3市共完成了841个加油站、9家油库、638辆油罐车的油气回收治理工程。同时，对餐饮业、汽修业和干洗行业有机废气进行规范整治，西安市共查处4173家露天烧烤点，取缔了450家夜市烧烤摊点。四是加快建设生态屏障。省林业厅制定了《关中城市群治污减霾林业三年行动方案》，启动了“百万亩森林”和“百万亩湿地”建设工程，2013年关中地区完成森林建设43万亩，完成保护恢复湿地22.5万亩。五是扎实开展秸秆禁烧工作。各级政府把秸秆禁烧作为大气污染防治的重要任务，采取挂牌、曝光、摘帽等形式严管严查;疏堵结合积极推行秸秆综合利用，去年全省投放秸秆综合利用机械24万多台，秸秆还田面积750万亩，年加工秸秆饲料900多万吨，不但促进了农民增收，也有效改善了大气环境质量。同时，坚持抓大不放小，对涉及居民生活的污染源也进行了治理，2013年，仅西安市就有5.1万户居民告别了蜂窝煤，使用上了清洁能源。

(七)铁面执法，严厉打击大气环境违法行为

一是积极开展专项执法行动。省人大坚持把环境保护摆在突出的位置，每年都组织“三秦环保世纪行”行动，围绕《大气法》，扎实开展执法检查活动，积极曝光环境问题。各级政府定期开展专项督查，采取联合执法、交叉执法等方式，加大重点地区执法监管和整治力度。省环保厅持续开展大气督查“零点行动”，厅领导带队突查暗访，对关中各市区落实行动计划、大气条例执法以及应对重污染日措施进行全面督查和分析研判。二是严肃查处环境违法行为。按照“四个最严格”的管理要求(坚持最严格的标准、落实最严格的措施、实行最严格的监管、执行最严格的问责)，坚持“铁腕执法”、“铁面问责”，严厉打击环境违法行为。2013年挂牌督办突出环境问题40起，约谈7个区县政府和22家企事业单位负责人，追究企业及有关部门责任人16名。三是及时启动应急预案。针对长时间、大范围的严重大气污染，有关部门紧急会商，科学研判，快速反应，积极应对重污染天气。关中各市政府及时启动重污染日应急预案，全面落实应对措施。同时，我省正在制定《环境污染有奖举报管理办法》，鼓励全社会参与治污降霾工作，监督企业污染排放。

回顾我省大气污染防治工作，有以下几点值得总结:

一是党委政府高度重视是治污降霾工作有力推进的重要前提。省委在“十二五”国民经济发展计划建议中就强调要重视解决城市复合型大气污染问题;2012年，省第十二次党代会将建设美丽陕西列为全省经济社会发展的重要目标之一;去年3月29日和今年4月3日，省委、省政府主要领导连续两年主持召开了全省大气污染治理专题会议，从维护人民群众切身利益、社会和谐发展、党和政府形象的高度安排部署治污降霾工作。省政府始终把环境保护和经济社会发展放在同等重要的位置，坚持同安排、同布置、同检查，每季度对大气污染防治形势进行分析和研判，及时向全社会公布环境质量信息;省、市政府坚持在每年的政府工作报告中向群众报告大气污染防治情况，每季度经济形势分析和安排都把大气污染防治作为重要内容与其他工作同步推进。

二是人大政协大力支持是治污降霾工作有力推进的重要保证。《陕西省大气污染防治条例》是全国第一部大气污染防治地方法规，《条例》当年立项，当年出台，充分体现了人大对大气污染防治的立法支持。条例在内容设置上，首次将排污权交易制度和燃煤总量控制制度法制化，同时，加大了对违法单位的处罚力度，行政机关可以按照原处罚数额按日连续处罚，直至依法责令停产或者关闭，大幅提高了排污单位的违法成本。条例的出台和实施不仅为改善大气环境提供了强大的法制保障，也为修订《环境保护法》和《大气法》进行了积极的探索和有益的尝试。省政协也高度重视大气污染防治工作，省民盟、省民革、省九三学社等民主党派还专门组织开展大气污染防治专项调研，积极推进治污降霾工作。

三是坚持预研在先是治污降霾工作有力推进的重要支撑。我省早在上世纪九十年代中期就开展了西安地区大气颗粒物研究，中科院西安地球环境研究所从2003年开始就对西安市进行PM2.5持续监测，至今已积累了十多年PM2.5的监测数据，是我国实施PM2.5监测最早、连续监测时间最长的城市。2012年4月我省建成了西安市环境空气综合研究实验室，已开始对外发布数据。省科技厅安排1500万元专项资金，专项用于颗粒物源解析研究工作。另外，我省在开展PM10、PM2.5在线监测的基础上，省环境监测中心站于2012年9月率先开展PM2.5、PM10在线监测和手工监测比对工作，走在了全国前列。这些监测和研究工作，对我们有针对性地开展大气污染防治工作起到了至关重要的作用。

四是坚持联防联控是治污降霾工作有力推进的重要条件。围绕大气污染防治，先后出台了脱硝电价、燃煤锅炉拆改和黄标车淘汰补贴、工业企业脱硫脱硝建设补助等17项配套政策。2010年对脱硫机组每封堵一个旁路给予50万元奖励补助;2012年在国家没有将我省列为脱硝电价试点省份的情况下，省财政对火电脱硝机组给予0.4分/度的电价补贴。去年，围绕燃煤锅炉、黄标车淘汰补贴及脱硝设施建设补助，省级财政投入大气污染防治4.2亿元，占当年省级环保专项资金的44%。今年省上决定将环保专项资金增加到10亿元以上，重点用于治污降霾，这对西部欠发达省份来说实属不易。

五是坚持重点突破是治污降霾工作有力推进的重要途径。省环保厅全面发挥治污降霾的综合协调作用，充分运用环境监测和源解析的研究成果，因时施策，重点突破。在冬春二季，围绕燃煤污染和扬尘污染，向重点用煤企业派驻执法人员，24小时监督燃煤质量和污染防治设施运行情况，督促环卫部门加大对道路的冲洒频次，监督建筑工地文明施工、绿色施工，杜绝沿途抛撒。在夏秋二季，针对生物质燃烧和挥发性有机物污染，严查秸秆禁烧，积极开展油气回收治理和餐饮业油烟治理，取缔露天烧烤，收到了事半功倍的效果。

二、面临的形势和存在的问题

我省大气污染防治工作虽然取得一定进展，但是我们清醒地认识到，30多年快速发展所积累的环境问题不可能在短时间内一蹴而就，重大雾霾污染事件随时可能再次爆发，大气环境形势依然严峻。去年西安市优良天气仅138天，达标天数仅为37.8%，远低于全国74个重点城市60%的平均水平，PM2.5的年均浓度超过国家新标准200%，全年在74个重点城市中排名后十位。渭南、宝鸡、咸阳污染程度紧随西安，形势同样严峻。去冬今春，关中地区连续发生了污染范围广、持续时间长、污染程度重、累积效应大的重污染天气，关中城市群已成为全国大气污染最严重的区域。当前存在的突出问题有:

(一)思想认识有待进一步提高。目前各地、各部门对治理雾霾认识明显提升，但仍不够深刻;一些地方对大气污染治理的重视远低于对经济发展速度的渴望，推进大气污染治理工作决心不大、措施不硬、信心不足，远不能满足人民群众的期盼;工作中虽然采取了不少措施，但整体落实还不够到位;大气污染防治和重污染天气应急响应尚未形成常态机制;各类媒体虽然关注度高，但对各级采取的措施和成效等正能量宣传有限，减压疏导不够。

(二)煤炭总量控制压力巨大。陕西正处于工业化中期快速发展阶段，同时承担着国家“西气东输”和“西电东送”的战略任务，长期形成的产业结构偏重化的趋势还将维持，以煤炭为主的能源结构短期内难以改变。当前，我省第二产业比重高出全国平均水平11.6个百分点，煤炭占能源消耗的比重高出全国平均7.3个百分点，万元GDP能耗和二氧化硫排放量分别高出全国平均水平的7%和39.8%，且差距还在扩大。虽然我省提出了关中地区总量削减1000万吨煤炭消费的目标，但全省范围内能源消费总量的控制难度很大。另外，受天然气气源不足和价格制约，产气大省却不属于用气大省，清洁能源替代工作潜力大、压力更大。

(三)机动车控制形势严峻。随着我省经济社会的快速发展，机动车保有量也急剧增长。2013年全省机动车数量达到602万辆，西安市已突破200万辆，且每年正以20万辆以上速度增长，机动车尾气污染日益严重。同时，关中地处连霍高速、京昆高速、包茂高速和福银高速的交汇地带，过境车辆占比很大，机动车尾气污染较重。

三、有关建议

当前大气污染治理工作任务繁重，责任重大。这次全国人大常委会艾力更·依明巴海副委员长亲自带队来陕开展专项执法检查，并调研修订完善《大气污染防治法》，充分体现了国家对我省大气污染防治工作的重视。我们将按照国家的统一部署，严格落实目标责任要求，切实加大“减煤、控车、抑尘、治源、禁燃、增绿”等综合措施的落实力度，在治本上打好“攻坚战”，在治标上打好“歼灭战”，确保城市空气质量的持续改善。下面，围绕《大气污染防治法》修订，提出以下几点建议:

一是建议进一步扩大管控范围。控制细颗粒物污染，必须强化多污染源综合管理和多污染物协同治理。在污染物控制方面，目前重点集中在二氧化硫、氮氧化物和烟粉尘上，缺乏对挥发性有机物、扬尘、无组织排放等监管要求;在污染源方面，重点关注火电、钢铁等行业排放，对机动车、非道路机械、航空器等移动源管控要求不够，也没有对机动车制造商提出管理要求，致使有些机动车一出厂就属于“黄标车”范畴。此外，对煤炭质量、油品质量等导致的环境污染缺乏有效规定。建议《大气法》在修订中明确严格监管所有污染物排放的环境保护管理要求，创新建立落实政府责任的相关监管机制，进一步明确监管对象及管理职能。

二是建议加大大气污染违法处罚力度。当前我国环境违法成本低、守法成本高的问题非常突出。现行《大气法》对超标排放的违法行为，环境保护行政主管部门只能处以十万元以下的罚款，远远低于企业动辄几十万、甚至上百万的治污设施运行费用。大气违法行为取证难度大，再加之处罚金额偏低，完全起不到法律的威慑作用。建议进一步加大违法处罚力度，让违法主体付出更大的经济代价。同时，建立责任追究制度，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人员，严肃追究责任。

三是建议明确大气污染防治区域协作的要求。我国的大气污染已经呈现明显的区域性特征，但现行《大气法》只规定了城市空气污染的防治，未涉及如何解决区域性大气污染问题，导致行政辖区“各自为战”，难以形成治污合力。建议在《大气法》中确立国家建立大气污染防治的区域协作机制，对大气污染防治工作实施统一规划、统一标准，组织实施环评会商、联合执法、信息共享等大气污染防治措施。

四是建议明确企事业单位重污染天气应急状态下的义务。现行《大气法》仅对企事业单位发生生产事故或其他突发性事件，造成或可能造成突发大气污染事件，应采取的应急措施做出了要求。但对应对区域性重污染天气的情况，没有相关的应对要求，在发生重污染天气时，各地虽启动了应急预案，但由于缺乏法律依据，很难实施企业停产等应急需求。建议在法律中增加相应条款，为妥善应对重污染天气提供法律保障。

五是建议进一步强化燃煤大气污染防治的有关要求。煤炭占我国能源消费的70%，这一能源结构在较长时间内不会发生重大改变，因此，必须加强燃煤大气污染防治。建议国家制定煤炭消费总量中长期控制目标，逐步降低煤炭在一次能源消费中的比例，制定煤炭质量管理办法，优化煤炭使用方式。

另外，我省是国家“西气东输”和“西电东送”的重要基地，为国家的能源供应作出了巨大贡献，也为京津冀地区改善环境空气质量作出了巨大牺牲。目前，不仅关中地区已成为全国大气环境形势最严峻的城市，陕北延安、榆林两市PM10平均浓度也超过国家新标准30%，大气环境问题也不容忽视。建议国家在对京津冀地区进行重点支持的基础上，考虑我省大气环境状况，对我省重点城市大气污染防治、基层环境监测能力建设等方面给予资金支持。

以上汇报不妥之处，敬请批示指正。