执法检查情况的报告

全国人大常委会执法检查组

(2014年7月)

根据《全国人大常委会2014年监督工作计划》和《全国人大常委会大气污染防治法执法检查方案》，2014年6月16日至20日，由全国人大环资委副主任委员王鸿举任组长，全国人大环资委委员米博华、全国人大代表王筱红、杨莉为成员的全国人大常委会执法检查组，对广东(珠三角地区)贯彻实施大气污染防治法的情况进行了检查。检查期间，听取了广东省政府和有关部门的情况汇报，并先后赴广州市、佛山市、中山市和深圳市，实地察看了广州环境监测站及PM2.5超级站、时尚天河餐饮业环保集约化管理示范点、广州恒运企业集团股份有限公司“超洁净排放”改造项目，佛山恒益发电有限公司和强辉陶瓷有限公司大气污染防治工作、佛山禅城区交通指挥中心、广东科达洁能股份有限公司煤炭清洁利用情况，中山天彩包装有限公司VOCs治理情况、中山市建筑工地扬尘噪声监控中心和丽达化妆品有限公司小锅炉改造情况，深圳市黄标车提前淘汰补贴申请窗口、深圳市环境监测站、深圳南天电力燃油发电机组“煤改气”及低氮燃烧器改造情况等。现将有关检查情况报告如下。

一、贯彻实施大气污染防治法的主要进展和成效

近年来，广东省高度重视大气环境保护工作，以实施珠三角《规划纲要》和保障亚运会、大运会等大型活动环境空气质量为契机，以大气主要污染物总量减排为重点，率先开展区域大气污染联防联控，滚动实施珠三角清洁空气行动计划，严格落实污染减排问责制和一票否决制，大气污染防治工作取得阶段性成效，全省大气环境质量恶化趋势得到有效遏制，2013年珠三角地区城市空气质量平均达标天数比例比全国74个重点城市平均值高15.8个百分点。

(一)科学谋划，强化大气污染防治综合决策机制。广东省委、省人大、省政府高度重视大气污染防治法的贯彻实施，将大气污染防治工作摆上重要议事日程，建立了多层面联防联控机制。胡春华书记专题听取省环保工作情况汇报，朱小丹省长亲自担任珠三角区域大气污染防治联席会议制度的第一召集人。在跨境合作层面，成立了粤港珠三角空气质素管理专责小组，制定了共同的和差异化的污染物削减目标和管理计划;在珠三角区域层面，率先在全国建立了珠三角区域大气污染防治联席会议制度;在城市间层面，广佛肇、深莞惠、珠中江三个经济圈也分别签订了圈内大气污染联防联控合作协议。省政府还不断强化大气环境保护责任，印发实施了珠三角清洁空气行动计划和广东省大气污染防治行动方案，将各项重点工作任务分解落实到各地各部门，省长分别与各地市长签订了大气污染防治目标责任书，每月向公众发布各市空气质量排名，对排名靠后城市进行约谈督办。

(二)完善法治，积极制定配套法规标准。广东省人大修订颁布了《广东省机动车排气污染防治条例》，省政府颁布了《广东省机动车环保分类标志管理办法》，在全国率先在机动车环保检验合格标志管理制度、黄标车限行、加油站、油罐车油气回收立法方面取得重大突破。省政府还颁布实施了《广东省珠江三角洲大气污染防治办法》，重点突出了对区域性复合污染联防联控的规定，是国内相关法规的重大突破。与此同时，加强大气污染防治标准体系建设，先后出台了《大气污染物排放限值》、火电厂和工业锅炉大气污染物排放标准，机动车排气检测三项工况法标准以及遥测法标准，广东省汽、柴油标准等地方标准，在全国率先印发实施了家具、涂装等四个行业挥发性有机物排放标准。

(三)严格准入，调整优化产业结构和能源结构。一是优化产业布局。印发《广东省主题功能区产业发展指导目录(2014年本)》，珠三角地区不再新建燃煤燃油电厂和炼化、炼钢炼铁等大型项目，引导石化、电力、钢铁等大型项目布局于环境容量较好的沿海地区和东西两翼。二是倒逼产业结构调整。对大气污染物超总量地区实施区域限批，在火电行业实施大气主要污染物“倍量替代”，要求珠三角地区新上项目实行2倍以上削减量替代，其他地区实行1.5倍削减量替代。“十二五”以来，全省共淘汰落后钢铁产能130万吨、水泥3615万吨、小火电246万千瓦时。三是调整优化能源结构。通过积极发展清洁能源，推进工业园区和产业集聚区集中供热，开展能源消费总量控制和煤炭消费减量管理等措施，大力促进煤炭清洁利用。截至去年底，全省天然气供应量达110亿立方米;核电在运装机容量500万千瓦，占全国50%，全省新能源和可再生能源占一次能源消耗总量比重达到15.8%。

(四)突出重点，强化重点领域大气污染治理。一是强化工业污染治理。截至去年底，广东省现役12.5万千瓦以上火电机组全部完成烟气脱硫，4209.5万千瓦火电机组取消或不设置脱硫设施烟气旁路，4056万千瓦火电机组建成烟气脱硝设施;54条日产熟料2000吨以上水泥生产线完成烟气脱硝治理工程。二是强化机动车污染防治。严格实施机动车到期强制报废制度和“黄标车”限行，强化机动车监管措施，提升全省车用成品油质量，去年底，全省已全面供应第四阶段车用成品油，累计淘汰黄标车超27万辆。三是强化挥发性有机物整治。在珠三角完成油气回收任务的基础上，全面推进全省油气回收治理，推进包装印刷、家具制造、汽车涂装、集装箱等多个行业的挥发性有机物综合整治。四是加强城市饮食服务业及扬尘治理。开展了相对集中式饮食服务业区划，大力实施油改气、煤改气、油烟综合治理，减少城市饮食服务业污染扰民。同时，狠抓建筑施工工地扬尘治理。

(五)严格监管，严厉打击环境违法行为。一是加大执法力度。仅2013年，全省就出动执法人员64.6万人次，检查企业21.27万家，立案8211宗，限期整治5448家，关停819家，移送公安部门74宗，11名涉事企业责任人被追究刑事责任，有力打击了环境违法行为。二是建立污染源长效管理机制。积极推进重点污染源在线监控系统建设，强化企业环境信息公开和信用管理，制定《广东省重点污染源环境保护信用管理试行办法》，每年向社会公布省重点污染源环境状况，实行绿色信贷，有效推进大气污染治理工作。

二、存在的主要困难和问题

一是珠三角区域实现大气污染控制目标压力较大。按照国务院《大气污染防治行动计划》的要求，“到2017年底，广东省环境空气质量明显好转，珠三角区域PM2.5下降15%、全省PM10下降10%，珠三角区域PM2.5浓度力争在全国重点控制区域率先全面达标”。从目前情况看，2013年珠三角区域PM2.5年均浓度是47微克/立方米，要完成国家下达的下降15%的目标压力很大。尤其是现阶段珠三角区域大气呈现复合型污染特征，PM2.5中近70%的细颗粒物来自于二次污染，治理难度非常大。

二是煤炭消费量比重居高不下。目前，广东省经济结构依然偏重，2013年全省能源消费总量突破3亿吨标准煤，增长速度较上年有所加快。其中，2013年全省燃煤消耗量达到1.75亿吨，6大高耗能行业能耗所占比重为76.3%。据省里反映，按照国家确定的各地区能耗增量(增速)控制目标，2014—2015年广东省能耗增量(增速)控制目标为1800万吨标煤，比省里预期发展所需的指标相差近50%，要同时确保完成经济发展目标和能源增量控制目标难度较大。与此同时，随着粤东和粤西北等欠发达地区地区经济振兴，要求石化和火电项目上马的愿望强烈，对全省煤炭消费总量控制的压力将进一步加大。

三是机动车污染防治任务艰巨。截至2014年5月，广东省机动车保有量已达2350万辆，位列全国第一。全省黄标车129万辆，其中营运黄标车20多万辆。据地方反映，由于未到期车辆强制淘汰缺乏法律依据，各地出台的财政补贴额度有限，要全面实现淘汰目标难度很大。同时，由于国家有关部门在政策和监管方面还存在一些漏洞，进一步加剧了机动车污染控制的难度。

四是工业挥发性有机物(VOCs)排放控制亟待加强。广东省PM2.5和臭氧超标很重要的原因是二次污染形成的，二次污染的主要前体反应物是VOCs。目前，VOCs排放控制还处于探索起步试点阶段，其控制难度和控制政策还不完善，国内外可以借鉴的控制经验也比较缺乏。同时，由于VOCs点多面广，控制难度大，监管能力也有限，排放控制亟待加强。

三、有关建议

大气环境保护关系人民群众切身利益，关系经济社会可持续发展。为进一步贯彻实施大气污染防治法，推动广东(珠三角区域)大气污染防治工作，结合执法检查了解的情况，检查组提出以下具体建议:

(一)要进一步增强信心，全力打赢大气污染防治攻坚战。当前，广东经济社会发展正处于转型升级关键期，作为中国第一经济大省，广东要充分发挥经济、技术、制度和社会等各方面的优势，立足当前与长远，进一步夯实大气污染防治的基础工作，继续坚持大气污染防治与调结构、促转型、惠民生紧密结合，大力实施广东省大气污染防治行动方案和珠三角清洁空气行动计划，以实现国家确定的珠三角区域PM2.5下降15%目标为重点，进一步增强紧迫感和责任感，树立信心，自加压力，标本兼治，攻坚克难，不断提高科学治理、依法治理的能力和水平，全力打赢大气污染防治攻坚战和持久战，力争在较短时间内率先实现全区域空气质量明显改善。

(二)要以大气环境保护为重点，加快产业结构和能源结构调整步伐。进一步优化产业结构和能源结构，对改善广东大气环境质量至关重要。一是要把大气环境承载力作为倒逼产业转型升级的重要抓手，严格行业准入标准和污染物排放标准，加快落后产能淘汰进度，积极引导产业合理布局和聚集发展。要加强产业转移园区的污染控制和环境监管，粤东和粤西北地区承接的工业项目能耗水平和污染物排放水平要达到同行业先进水平。二是要大力发展战略性新兴产业，做大做强高科技产业，持续提高第三产业在经济总量中的占比，打造产业发展升级版。三是要实行煤炭消费总量中长期控制目标责任管理，尽快实现煤炭使用总量上线封顶。对新建项目实施与煤炭消费总量控制挂钩机制。要通过推广利用洁净煤技术、改用清洁能源、提高能源利用效率等措施，大力削减重点行业煤炭消费总量。在珠三角地区，要通过逐步提高接受外输电比例、增加天然气供应、加大非化石能源利用强度等替代燃煤等措施，努力实现到2017年煤炭消费总量负增长。

(三)要深化污染源治理，全面推进多污染物协同控制。一是要继续深化工业污染源治理。积极推进电厂脱硫脱硝，督促新、扩、改建燃煤火电机组同步配套烟气脱硝设施。要严格执行大气污染物特别排放限值，加大重点减排工程的监管力度。要加快全省燃煤、燃油小锅炉的淘汰，全面推动工业园区和产业集聚区集中供热。积极探索有效控制和治理VOCs污染的途径和手段。二是要以淘汰黄标车为重点，强化机动车排气污染治理。要采取划定禁行区域、经济补偿等方式，加快淘汰黄标车和老旧车辆，全面完成国家下达的黄标车淘汰任务。同时，要根据城市发展规划，研究和合理控制机动车保有量，通过倡导绿色出行和公交优先等措施，降低机动车使用强度。三是要加强城市扬尘综合整治。要积极创建城市扬尘控制区，加强各类建筑施工扬尘、堆场扬尘、城市道路扬尘监管。要大力推进城市绿化建设和城市精细化管理。四是要加强多污染物协同控制技术支撑。针对珠三角地区日益凸显的区域性及复合型污染问题，要进一步抓好珠三角城市群大气复合污染防治技术研究，重点加强对灰霾、臭氧形成机理、来源解析、迁移规律等的基础研究和前沿技术研究，形成科学高效的控制策略和技术体系。要鼓励企业单位积极开发脱硫脱销、高效除尘、挥发性有机物控制、环境监测等方面的产品和设备，大力推广能够解决区域复合型大气污染问题的先进实用技术。

(四)要积极探索创新，进一步完善区域联防联控管理体系。珠三角及周边地区是我国典型的城市群区域之一，伴随经济的超常规发展，区域大气环境的压力越来越凸显。因此，广东省要在认真总结经验的基础上，不断推进和完善区域大气污染联防联控机制，充分发挥珠三角大气污染联防联控技术示范区作用，进一步健全全省大气污染联防联控工作机制和管理体系，形成统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调的大气污染联防联控协商合作机制。特别是珠三角及周边地区各市要针对PM2.5和臭氧等突出问题，加强协调联动，加强预警合作，实现区域大气环境共同治理共同改善，并为全国其他地区提供重要借鉴。

在检查期间，广东省有关部门和地方对进一步修改和完善大气污染防治法，提出了一些很好的意见和建议。主要有:一是进一步明确相关部门在大气污染防治工作中的职责。大气污染防治是一项系统工程，涉及多部门。但现行大气污染防治法框架下，仍存在职责不清、权责不等、义务不明等情况，建议在法律修改中能进一步明确。二是进一步强化机动车污染防治工作。现行法律对黄标车定义、黄标车限行、高排放车淘汰、新车准入和非道路移动源等均没有进行较为明确的规范，建议在法律中进一步规范。油品质量对机动车尾气排放的影响远大于黄标车治理，建议国家要统一标准、统一标号，提高准入门槛。三是加强有毒有害气体的监控管理。现行法律只对二英等致癌物质提出监管要求，对其他类似挥发性有机化合物，其他有毒有害物质的监控管理，基本处于空白状态，建议对有毒有害气体的管控进行规范和完善。四是进一步完善法律责任。现行法律规定的行政处罚力度相对宽松，主要以罚款等经济罚形式，急需加强环境污染民事责任、刑事责任追究的立法和实践。