内蒙古自治区大气污染防治工作纪实

按照全国人大常委会关于委托检查大气污染防治法贯彻实施情况的通知精神，内蒙古自治区人大常委会组成了由分管副主任带队，常委会部分委员、环资城建委负责人以及在各盟市的部分自治区人大代表参加的执法检查组。对我区大气污染防治法的实施情况进行了检查，重点检查了大气污染防治法律制度及相关政策执行情况，大气污染物排放总量控制情况，工业污染、燃煤污染、扬尘污染和机动车污染综合治理情况，清洁能源推广情况，大气污染防治监管能力建设和预警应急体系建设情况，大气环境质量以及违法案件查处等情况。检查采取实地抽查与委托检查相结合的方式，在听取内蒙古自治区政府汇报后赴赤峰、通辽、锡林郭勒、鄂尔多斯、阿拉善、乌海、包头、呼和浩特8盟市进行了重点检查，委托呼伦贝尔、兴安、乌兰察布、巴彦淖尔4盟市人大常委会进行自查。检查组分别听取了各盟市政府(行署)及有关部门的汇报并进行了座谈，深入高载能工业园区、露天煤矿、环境监测站、机动车尾气检测站、城市建筑工地等进行了实地检查，广泛听取了各方面的意见和建议。

一、主要成效

近年来，以可吸入颗粒物(PM10)和细颗粒物(PM2.5)为污染特征的区域性大气环境问题比较突出。各地以科学发展观为指导，将改善环境空气质量作为重大民生工程来抓，按照党中央、国务院对大气污染治理的新部署和新要求，全面贯彻落实大气污染防治法和国务院《大气污染防治行动计划》(简称《行动计划》)，大力推进大气污染治理工作。2013年，全区空气质量综合评价为二级良好，12个主要城市空气质量平均优良天数为331.6天，占监测总天数的91%，其中首府城市的环境空气质量在北方15个省会城市中排名第5位。作为全区大气污染防治重点城市的包头市、乌海市，环境空气质量也在不断改善。

(一)加强领导，完善工作机制

内蒙古自治区成立了常务副主席担任组长的大气污染防治领导小组，负责指导、协调、督促检查全区大气污染治理工作，及时出台了贯彻落实大气污染防治行动计划的意见，制定了落实大气污染防治行动计划部门分工方案、做好重污染天气应对工作的实施意见和重污染天气应急预案，建立了重污染天气应急预警联动机制、环境监测和信息共享机制、联合开展城市空气质量预报联动机制、公众参与机制。各盟市也先后成立了相应的组织机构，制定了行动方案，基本形成政府统领、部门协调、企业施治、社会监督的大气污染防治良好工作氛围，大气污染防治工作深入推进。

(二)调整产业结构，淘汰落后产能

一是落实新的产业政策，努力完成年度任务。按照国家要求，我区从2013年开始不再审批钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等产能严重过剩行业新增产能项目，临近京津冀的乌兰察布市、锡林郭勒盟、赤峰市的部分旗县，不再审批炼焦、电石、铁合金等新增产能项目。根据《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，按照消化一批、转移一批、整合一批、淘汰一批化解过剩产能的要求，截至去年底，全区对铁合金、电石、焦炭、水泥、有色金属、造纸、平板玻璃、铅蓄电池等10个行业38家企业(生产线)完成了淘汰关停任务。

二是严格环境准入，从源头上防治污染。按照国家“十二五”规划战略环评对我区产业发展定位、布局、结构、规模的安排及部署，我区将二氧化硫、氮氧化物、烟粉尘和挥发性有机物是否符合污染物总量控制要求作为建设项目环境影响评价前置审批条件，暂缓审批焦化、水泥、有色金属化工等行业的16个项目环境影响评价，有关部门对未通过环评审查的项目，不得办理审批、核准、备案手续，不得提供土地、水、电和任何形式的新增授信支持，从源头上防止了污染。

三是实施总量控制，强化污染物减排。为确保完成“十二五”规划节能减排约束性指标，国家与我区签订了目标责任书，自治区与各盟市、盟市与各旗县及各重点企业分别签订了目标责任书，将减排任务细化分解到盟市、相关部门及重点企业，严格实施年度减排计划，加大了资金投入，加强减排基础设施建设，积极争取国家差别化政策，重点对火电机组、水泥、钢铁等行业进行脱硫脱硝改造。去年，全区共完成大气污染防治项目331个，二氧化硫和氮氧化物排放量比上年分别下降1.9%和2.92%，圆满完成了年度减排任务。其中，呼和浩特市已经提前超额完成“十二五”期间二氧化硫、氮氧化物减排任务;乌海市去年实施减排项目54个，氮氧化物、化学需氧量和氨氮分别削减2.08%、2.23%和2.55%，超额完成了减排指标。

(三)突出治理重点，加强综合治理

一是加强重点区域污染防治。由于产业结构、产业布局等不同，各地的大气污染不尽相同。去年，自治区对大气污染防治工作进行了全面梳理，将包头、乌海列为全区大气污染防治的重点区域，实施多角度、全方位的连续监测。组成专家组对包头市大气污染进行“会诊把脉”，形成了监测结果通报和综合治理建议，提出了包头市当前大气污染存在的主要问题和今后需要采取的治理措施，包头市政府制定了大气污染治理的路线图和时间表，按步骤分阶段实施。目前，自治区正在编制乌海及周边地区大气污染控制规划，研究制定区域环境改善目标和治理措施。

二是加强重点行业工业污染防治。火电、钢铁、有色金属冶炼、水泥、焦化等行业是我区工业污染的重点，自治区要求重点行业按照国家要求积极进行脱硫、脱硝、除尘设施的全面升级改造工作。目前，赤峰市元宝山、鄂尔多斯市棋盘井、阿拉善盟乌斯太、乌海市千里山工业园区的部分电力、焦化、水泥等企业已经提前完成改造任务，达到国家新规定的排放标准。乌兰察布市的重化工企业分3个批次进行彻底整治，确保达标排放。通辽市按照治理目标任务定项目、定资金、定责任、定时限、定进度，确保按时完成工业烟尘治理任务。

三是严格控制燃煤型污染。为积极应对冬季采暖期可能出现的重污染天气，自治区发出了做好冬季采暖期原煤燃烧污染治理的通知，要求燃煤电厂、供暖企业全部使用优质煤炭，各地积极推进集中供热，扩大和提高集中连片供热面积和比例。同时，加快各类燃煤小锅炉的取缔、整合、改造和替代工作，积极推进“煤改气”“煤改电”，去年拆除燃煤锅炉385台、实施燃煤锅炉改造122台，年节约原煤99.3万吨，减少烟尘排放量6832吨、二氧化硫排放量7122吨、氮氧化物排放量2461吨。从今年起，全区城市建成区、工业园区禁止新建20蒸吨以下燃煤锅炉，全区计划2015年前所有城市建成区基本淘汰10蒸吨以下燃煤锅炉。赤峰市从2010年至今年4月份，拆除燃煤炉灶3.5万台套。通辽市计划利用今明两年时间淘汰114台10蒸吨以下茶浴炉，乌海市计划到今年底基本关停建成区和工业园区管网辐射范围内所有燃煤锅炉、茶浴炉，建成区和工业园区外的其他燃煤锅炉限期在今年9月底前完成脱硫除尘整治工作。

四是加强机动车污染防治。自治区贯彻落实大气污染防治行动计划的意见出台后，全区对机动车辆的环保管理更加严格，机动车年度检验工作更加规范，对不达标车辆不予发放环保标志，不得上路行驶，去年全区共淘汰黄标车及老旧车3.15万辆。呼和浩特市实施公交优先战略，提高了公共交通出行比例和节能环保车辆比例，今年已新增新能源公交车400辆，将公交车出行分担率提高到30%以上，同时大力推广“低碳环保”公共自行车交通方式，在市内设置了120个站点，投放了5100辆自行车供市民使用。乌海市完成油改气的公交车和出租车分别达到76.8%和100%，高于全区平均水平。赤峰市使用天然气和液化石油气运营的出租车和公交车的比例分别达到了62%和51.9%。

五是全面治理面源污染。自治区各地按照综合整治扬尘污染的相关要求，相继出台了本地区扬尘污染防治管理制度，明确施工工地、煤场、堆场、城市道路扬尘及焚烧等污染源治理措施，综合整治城市扬尘污染，加强了建筑施工工地、裸露土地、道路扬尘污染控制。截至2013年，全区共关停取缔煤场和料场788家，实施治理175家，1044个城市建筑工地加装了封闭围挡墙，大型施工现场道路进行了硬化，有效控制了扬尘污染。呼和浩特市拆除、搬迁和取缔城区周边的煤场共379家，新购进环卫作业车辆202台，城区道路机械化清扫率达到60%以上。包头市对扬尘污染严重的土右旗露天煤场提出了“要么封闭、要么关闭”的要求，市区内的建筑工地实施了全封闭，采取了硬化、洒水除尘措施。通辽市实施百万亩城郊生态林、科尔沁沙地治理等重点工程，着力推进城市绿化，霍林河矿区全部使用封闭式储煤仓、防风抑尘网。赤峰市的扬尘控制合格率达到了95%，锡林郭勒盟人大工作委员会对煤矿复垦工作一年进行数次监督检查，促使企业自觉进行矿区绿化。

六是积极发展清洁能源。为积极优化能源消费结构，我区注重高起点规划、高标准建设国家能源基地，变输煤为输电和油、汽等清洁能源，合理有序发展风能、太阳能、生物质能、水电等可再生能源，推进农村牧区风光互补的供电、供热试点。清洁能源发电及并网量大幅增长，截至去年底，清洁能源完成发电量416亿千瓦时，占全区总发电量的11.5%。其中赤峰市完成风电装机268.55万千瓦，实现并网249.21万千瓦，完成太阳能发电4.5万千瓦，生物质发电1.2万千瓦。通辽市风电及太阳能发电量5年累计达到121.8亿千瓦，风电累计并网343万千瓦，光伏装机7万千瓦，并网运行6万千瓦。锡林郭勒盟完成风电装机376万千瓦，实现并网308万千瓦，光伏装机13万千瓦，其中已投产9万千瓦。

(四)加强能力建设，提高监管水平

一是加快环保基础设施建设。近年来，我区环保投入实现稳定增长，环保部门的基础设施、能力建设和装备水平大幅提高，城市环境空气质量监测实现了自动采样、自动监测、自动分析、自动传输，监测水平不断提高。呼和浩特、包头、赤峰和鄂尔多斯4市已经按照新国标完成了PM2.5监测站建设，其他盟市PM2.5监测站也在抓紧进行，计划今年底实现PM2.5监测能力全覆盖。二是积极应对重污染天气。自治区各级建立了重污染天气监测预警体系，根据污染天气级别提前发布监测预警信息，根据污染情况，启动应急预案，采取重污染企业限产、限排或停产，建筑工地停止土方作业、机动车限行、学校停课等措施积极应对重污染天气。三是公开环境监管信息。全区各地环保网站，建立了信息公开专栏，向全社会公开总量减排、污染防治、环评审批、环境质量等信息，对全区387家强制性清洁生产审计企业进行公告，保障了广大群众的环境知情权，有利于全社会参与和监督环保工作。

(五)加大执法力度，严惩违法违规行为

一是加大环保执法检查力度。自治区去年对全区883家环境违法违规企业进行了集中整治，排查梳理环境违法问题603件，以责令停止生产、限期治理、行政处罚等手段，使环境违法行为得到有效遏制。二是开展大气污染防治专项检查。自治区大气污染防治工作领导小组有关成员单位组成检查组深入各盟市了解大气污染防治工作，将存在问题及整改意见及时反馈地方政府，限时整改。三是加强环保信访工作。自治区自2001年起设立的12369环保举报热线，去年受理群众举报环境违法案件190件，办结189件;受理群众投诉环境信访案件110件，全部得到及时处理，件件有答复。

二、存在问题及原因分析

造成大气污染的原因是多方面的，既有自然因素也有人为因素。目前我区城市大气污染主要是总悬浮颗粒物、二氧化硫、臭氧浓度偏高。其成因主要是区域性和结构性污染问题，产业结构以资源、能源转化为主，重化工业及能耗高、污染重的行业所占比重较大，传统的煤烟型污染没有得到根本转变，受大气环流及大气化学反应的双重作用，以臭氧、细颗粒物(PM2.5)为特征的区域性复合型大气污染较为突出。

(一)大气污染防治综合治理任务艰巨

一是随着工业化进程不断加快，污染物排放总量控制的压力不断加大，调整产业结构、淘汰落后产能、优化产业布局、节能减排任务艰巨，特别是重点行业的脱硫、脱硝升级改造不适应大气污染防治要求。部分盟市脱硫脱硝不达标的火电机组目前还在运行。二是随着城镇化进程的加快，城市规模的不断扩大，集中供热、煤改气和煤改电工作滞后，燃煤污染物排放量在增加，传统的煤烟型污染没有得到根本改变。三是面源污染防治欠账较多，特别是一些城市的城乡结合部的道路扬尘、建筑扬尘、煤场、堆场缺乏防风抑尘设施，扬尘污染没有彻底根治。此外，餐饮等服务业经营场所的油烟污染治理不到位，城市露天烧烤污染还在继续。四是机动车保有量在增加，黄标车、无标车淘汰报废工作进展缓慢，污染物排放持续上升，城市公交分担率和节能环保车辆的比例也较小。五是城市管理不到位，精细化程度较低。

(二)区域性污染问题依然存在

一是部分地区资源禀赋相同，产能趋同，产业过度集中。比如有的地区工业园区集中，而且高耗能、高污染的产业，焦炭、PVC产能过度集中，即使企业再降低排放标准，有限的环境容量也承载不了区域性污染物排放总量。有的地方污染密集型行业较多，产业结构重型化特征明显。二是有的地区产业布局不合理，矿山企业布局在城市上风向，粉尘污染严重。

(三)企业环保责任不强，履行义务不到位

一是一些企业的环保责任缺失，法律意识淡薄，存在环保手续不全、未批先建、超期试生产和久拖不验等环境违法现象。二是部分企业环保设施建设滞后，至今未制定技术改造或提标改造计划，设备检修和关键处理设施更换不及时，存在污染物超标排放情况。三是部分企业违法排污，污染防治设施运行不稳定，存在跑冒滴漏和偷排、漏排等问题。

(四)环保资金投入不足，缺乏政策支持

一是企业缺乏信贷政策支持。国家从今年7月1日起火电企业执行新的大气污染物排放标准。目前，全区钢铁、电力、焦化、水泥及铝业等行业都在进行脱硫脱硝除尘基础设施升级改造，重点区域整治、油气治理工作也全面铺开，但由于缺乏优惠的信贷政策支持，部分企业改造资金不足，在很大程度上影响了工作进度。

二是环保资金投入缺口较大。按照国家提出的到2017年PM2.5浓度较2012年下降10%的目标任务要求，我区重点环保建设资金预算将达到400亿元，而2013年国家下拨我区大气污染防治建设资金仅有2.78亿元，不到概算总投资的1%，需要企业和各级财政投入很多。治理资金不足将成为制约我区大气污染防治工作开展的重要因素。

(五)执法监管有待提高，部门协调联动需加强

部分地区环保执法力量薄弱，队伍建设滞后，监察能力配置与所承担的执法任务不相匹配，存在“小马拉大车”现象，难以实现环保工作精细化管理。自治区和各盟市虽已按照行动计划要求成立了大气污染防治工作领导小组，但是工作机制尚未健全，部门之间配合不够，协调联动能力较差，在机动车污染防治和扬尘污染防治上表现尤为突出。

三、意见和建议

(一)加强领导，加大法律宣传力度

一是各级政府要深刻认识当前大气污染的严峻形势，切实加强领导，加强依法行政，转变发展理念，在处理发展与保护的关系上要贯彻新修订的环保法保护优先的原则，真正把大气污染防治工作提到重要议事日程，通过完善规划、优化结构、明确职责、创新机制、加大投入等多种途径，认真抓好大气污染防治工作。二是要完善考核机制，加大环境保护的考核权重，并实行问责追究制度。三是要大力宣传大气污染防治法，特别是新修订的环境保护法的有关规定，不断提高企业、主管部门和各级领导的法律意识，增强环境保护法制观念，树立科学发展观和可持续发展理念。四是加强群众参与。进一步保障和扩大群众对环境的知情权、表达权、监督权，推动群众参与环境保护，形成全社会共同关心和推动大气污染治理的良好氛围。

(二)全力推进综合治理

一是加强区域性环境污染治理，加强蒙西区域大气污染监测，研究制定严格的符合区域实际的防控政策和科学治理措施，全力推进区域大气污染防治工作。二是加快集中供热、天然气管网等城市基础设施建设，特别要加快重点行业脱硫、脱硝、除尘改造工程建设，加快燃煤锅炉改造，有序推进煤改气、煤改电工作。三是强化机动车污染防治，提升燃油品质，提高机动车尾气检测率，加快淘汰老旧车及黄标车。四是综合整治面源污染，重点整治城市建筑施工工地扬尘污染，煤炭生产、储存、运输扬尘污染。五是大力发展公共交通，推广新能源汽车，提倡低碳绿色出行。

(三)调整优化产业结构，推动产业转型升级

一是促进产业结构调整。严格环境准入，提高准入门槛，不再审批产能过剩行业新增产能项目，严格限制在生态脆弱区和环境敏感区上“两高一资”项目;结合我区环境承载力、资源能源禀赋等条件，采取产能化解、兼并重组、清理整顿等措施，科学确定产业和城市空间布局，科学制定并严格实施城市发展规划，形成有利于大气污染物扩散的城市和区域空间布局;加快淘汰落后产能，有计划地淘汰炼铁、铁合金、电石、焦炭、水泥、造纸等落后产能，保障完成“十二五”期间落后产能淘汰任务。二是促进能源结构调整。加快清洁能源项目建设，增加风能、太阳能、生物质能等清洁能源的发电量和并网量，在外送清洁能源的同时，合理实施自治区内清洁能源替代;科学合理发展煤制油、煤制气、电力装机等项目，加快推进煤炭清洁高效利用。

(四)完善环境经济政策，加大资金投入

一是增加企业环保投入。企业是污染排放者，是责任主体，要承担起相应的社会责任，不断加大资金投入，依法治理污染。二是对企业脱硫脱硝、燃煤锅炉等提标改造工作加大政策支持力度，给予必要的财政补贴。对全区能效、排污强度达到“领跑者”标准的先进企业应该实施以奖代补政策，调动企业积极性。三是建议政府加强节能减排绿色电力调度，鼓励脱硫、脱硝、除尘效率高的机组优先发电上网，优先环保电价补贴;鼓励电厂利用余热余压发展集中供热，对承担集中供热机组优先补贴环保电价。四是尽快研究制定黄标车淘汰、小锅炉淘汰和新能源及节能汽车推广补贴政策。五是建议国家加大环保资金投入，各级政府应逐年提高本级财政投入比例，拓宽融资渠道，鼓励民间和社会资本进入大气污染防治领域，进一步加快环保基础设施建设。

(五)完善机制，加强监管

一是各级政府要对大气环境质量负总责，加强组织协调，搞好总体规划，形成政府统筹，环保部门牵头，各部门各司其职的机制，加强监管，加大违法处罚力度，依法惩处恶意排污、造成重大污染危害的环境案件。二是建立区域联防联控机制，形成统一监测、统一监管、统一政策、统一评估、统一协调的大气污染联防联控长效机制。三是定期公布环境质量，建立重污染企业环境信息强制公开制度，完善应急预案及启动机制，妥善应对重污染天气。

大气污染防治既是重大民生问题，也是经济社会发展的重要抓手，是一项复杂的系统工程。必须全面落实大气污染防治法和行动计划，切切实实把各项制度健全完善，把各项措施落实到位，不走形式，不留死角。