受全国人大常委会的委托，按照检查方案的要求，我省人大常委会组织了由常委会副主任隋凤富为组长，部分全国人大代表、省人大常委和相关委员会委员参加的检查组，于2014年5月至7月分别到哈尔滨、七台河、双鸭山、黑河等大中城市和部分县(区)，对贯彻《大气污染防治法》情况进行了执法检查。此次检查，听取了省政府和相关厅局以及受检市县人大、政府关于贯彻《大气污染防治法》情况的汇报;实地检查了哈尔滨大唐热电有限公司、鹤岗江滨热电公司、七台河龙洋焦电公司、省大气自动监测站;分别召开了各类人员参加的座谈会，广泛听取各方面的意见和建议;探索和研究了一些《大气污染防治法》在贯彻执行过程中的问题，现将有关情况报告如下:
一、取得的初步成效
近年来，黑龙江省委、省政府高度重视大气污染防治工作，把让人民群众呼吸清洁空气、畅享蓝天白云作为服务民生的大事来抓，各级政府及有关部门认识到位，态度坚决，目标明确，措施有力，取得了一定成效。总体看，全省大气环境质量基本稳定，空气质量总体良好。2013年全省平均空气优良天数比例为92.9%，可吸入颗粒物、二氧化硫和二氧化氮年均浓度同比略有升高。
(一)加大污染防治力度，有效应对雾霾天气。2013年10月下旬我省多地频繁出现烟尘、雾霾等重污染天气。省委、省政府及时采取应对措施，建立了省政府治霾工作联席会议制度和空气质量信息公开制度，提出严格要求控制不达标燃煤锅炉的污染物排放;限制使用或加快淘汰黄标车;加强对污染物排放的社会管控等多项应急措施。结合哈尔滨市及其他部分城市连续出现雾霾天气的实际情况，编制了《黑龙江省大气污染防治行动计划实施细则》，确定了我省大气污染防治工作年度计划和5年计划的长远防治目标。把哈尔滨市作为全省治霾工作试点城市，省级财政追加1亿元专项资金支持哈尔滨市治霾工作，哈尔滨市及时启动了应急预案，采取了排查燃煤锅炉1014台，限期整改违法排污锅炉23台;检查煤堆、土堆、物料堆784处，整改问题100余个;严禁“黄标车”在二环内行驶;禁止秸秆、室外垃圾焚烧等措施减轻雾霾天气造成的危害。另外，在雾霾天气严重时，要求全市中小学停课两天，部分公交线路暂时停止运营或加大发车间隔，多条高速公路全线封闭等，避免发生重大安全事故。省政府同时下拨专项资金1亿元支持齐齐哈尔、牡丹江、鸡西等市治霾工作。
(二)推进集中供热和拆除燃煤小锅炉，有效减小供暖期燃煤污染。各市(地)政府通过集中供热，管网并网改造，积极推进城镇供热锅炉并网工作，提高城市集中供热面积。2013年全省共拔除小烟筒2198根，全省城市建成区集中供热普及率达64%。推进集中供热力度较大的哈尔滨市截至2013年底，已有1334台锅炉并入集中供热管网，三年拆并或停用中小型散煤锅炉1334台，今年将对240台并入集中供热管网，对497台1吨以下锅炉改用清洁能源。2013年城市集中供热普及率达到84.49%，市区内95%的燃煤锅炉推广使用了洁净煤技术产品，95%以上的餐饮业使用了天然气或液化气，推广集中供热，降低了冬季供暖期燃煤的污染。
(三)加强企业污染治理，有效防治工业大气污染。全省大中城市结合我省调整产业结构布局，不断加强工业企业污染治理，加快工业园区建设，加大污染企业搬迁力度，如哈尔滨卷烟厂、哈尔滨轻型车厂等多家大型企业实现搬迁，哈药总厂、光宇蓄电池等重污染企业正在异地建设。按照产业调整和老工业基地改造规划要求，加快淘汰落后产能，截至2013年底，全省35个淘汰落后产能项目全部关停，有166台电力机组建设了脱硫设施，水泥脱硝，钢铁、石化脱硫设施建设都取得突破性进展。2013年我省大气主要污染物排放量与2012年相比，二氧化硫削减4.90%、氮氧化物削减3.72%，削减率分别超过3.4、3.72个百分点。二氧化硫总排放量累计削减率达到“十二五”目标的236%;氮氧化物排放总量已削减到2010年水平，实现了净削减，大气污染减排取得重大进展。
(四)加快机动车尾气污染防治，有效减少交通运输污染。从空气污染特征来看，汽车尾气排放污染(汽车、柴油车等燃油机动车所排放的尾气)平均占25%左右。省政府针对机动车尾气污染防治，制定并下发了《黑龙江省机动车排气污染防治工作实施方案》《关于进一步加强外地转入机动车辆管理的通知》。加大机动车移动源污染防治。全省机动车环保检验委托机构达125家，检测线153条，对不达标车辆不得发放环保合格标志，不得上路行驶。严格执行新车落户、在用车转入参照国家新车标准，加快黄标车和老旧机动车淘汰进程，全省注销和淘汰黄标车、老旧机动车20万余辆。
二、存在的主要问题
我省大气污染防治虽然取得了一些成效，但以煤炭为主的能源消耗结构，短时间内不会有根本性的改变，传统煤烟型污染依然严重，因此，大气污染防治工作任务非常艰巨。
(一)产业布局和能源结构不尽合理，大气环境结构性污染问题突出。新中国成立以后，我省逐步形成了老工业城市多，分布广的局面。特别是哈尔滨、齐齐哈尔、牡丹江、佳木斯、大庆等市区内，石油、化工、火电、水泥等行业高污染、高排放项目仍大量存在，其排放的二氧化硫、氮氧化物与挥发性有机物的总量较大。鸡西等四个以产煤为主的资源性城市，涉煤企业煤粉尘、石墨粉尘等都是主要污染源，这些工业企业、煤矿主要建在市区或城市周边，是大气污染的大户。我省能源结构主要是以煤为主，占68.4%，原油占25.2%，天然气占3.5%、水电占0.7%，风电占2.0%，清洁能源使用率非常低，在全国同类城市中呈较低水平。进入采暖期，供热企业煤炭消耗量大幅度增加，棚户区居民取暖燃煤量增加，加之我省煤炭清洁利用程度低，部分燃煤质量差、原煤准入源头缺少环保监管环节，有些企业除尘设施陈旧老化、除尘效率低等因素的影响，使煤烟型污染成为我省大气污染的主要来源。
(二)机动车尾气秸秆季节性焚烧加剧污染，治理措施尚不完善。据环保部门统计，目前，我省机动车保有量近400万辆，且每年以10%左右的速度递增，哈尔滨市机动车保有量约110万辆，日均新增机动车400辆左右，全省黄标车超过8万辆。由于机动车保有量大增，哈尔滨、齐齐哈尔等一些大中型城市道路拥堵，加上我省供应的燃油品质低，仍是国三标准，车油不配套，导致机动车尾气超标排放，产生大量二氧化氮，加剧了汽车尾气对空气的污染。另外，由于农田秸秆处理方式落后，综合利用秸秆成本较大，有关激励政策不完善，农民不愿意担负费用，每到秋冬之际，农民采用集中焚烧的方式处理农田中的剩余秸秆，产生大量烟尘，加剧了季节性空气质量的污染。
(三)执法监管不到位，部分企业违法问题突出。目前，我省环境空气监测项目不全，监测设备和空气质量信息发布技术手段还比较落后，城市空气质量信息发布工作只有哈尔滨、齐齐哈尔、牡丹江、大庆四个城市做到了实时发布，其他多数市县主要以人工数据统计、分析为主。一些地区，由于执法力量不足，监测手段落后，检查设备不全，科技支撑不够等原因，存在执法不严，以罚代管等问题。部分“两高”企业污染物排放总量、环评“三同时”制度执行不严格，有些企业为了降低成本，主要从减少环保资金这部分下手，不安装治污设备或者有设备也不按规定运行，有的运行也不达标，经常存在偷排的情况。城市周边一些乡镇农村污染问题没有得到有效控制，小企业、小作坊点多面广，污染治理水平落后，环境污染事件时有发生。
(四)相关法律法规不健全，依法监管难以落实。我省环境保护条例是1994年颁布实施的，很多内容已不适应当前的环保形势，比如，政府部门的监管职责不够明确，有的交叉管理，管理的体制机制还不够理顺，等等。省大气污染防治的地方法规还没有制定，依法监管缺少抓手。近年来，由于环保工作量增大，执法监察任务也越来越重，但执法队伍建设和财力投入不足，依法监管有时还不到位，影响了工作质量和工作标准。另外，从下发的500份生态文明环保知识问卷来看，各界群众对环保方面的基础知识比较了解，尤其是城市居民环境意识越来越强，但与发达地区相比，公共责任心不强，环境主人翁意识仍有待提高。
三、意见和建议
“十二五”期间，是我国全面建成小康社会的关键时期，工业化、城镇化将继续快速发展，煤炭石油能源消费需求和机动车保有量仍将快速增长，大气污染防治工作面临前所未有的巨大压力，根据执法检查了解的情况，提出以下意见和建议:
(一)要加强宣传教育，提高全社会大气污染防治的责任意识。一是广泛开展大气污染防治宣传教育，增强全社会的环保意识，使各级政府、各类企业和广大群众充分认识大气污染防治工作的重要性、紧迫性。二是各级政府要把大气污染防治作为一项长期的、艰巨的任务来抓，加强监管，督促解决重点行业企业污染治理问题，畅通群众投诉举报渠道，及时解决人民群众反映的大气环境污染问题。三是企业应改变“生产是自己的事情，环保是国家的事情”的观念，要担当起社会责任，主动执行国家污染排放标准，列出污染排放达标日程表，尤其是大型国有企业，要转变思维，带头发挥标杆作用。四是发挥新闻媒体的舆论引导和监督作用，宣传生态文明环保知识和群众遇到雾霾天气应采取的措施，客观宣传报道造成大气污染的原因、有关部门所开展的工作，为广大群众出行和户外活动提供参考，及时反映群众的意见，披露环境违法问题，促进社会稳定。
(二)要深化改革，调整优化工业布局和能源结构。一是加强工业园区建设。大力推行“谁污染、谁负责”的第三方运营的环境保护新模式，加快转变发展方式，淘汰落后产能，推进石油、化工、火电、水泥等区域重污染企业的提标改造;有计划搬迁对城市大气污染严重和群众反映强烈的高污染企业，具备条件的企业要逐步纳入园区管理，推动工业项目向园区集中，对整治无望的企业一律予以关停。二是发挥市场作用调整能源结构。我省以煤炭为主的能源消耗结构，短时间内不会有根本性的改变，对此，各级政府、各燃煤单位要发挥市场的作用调整能源结构，高度重视煤炭脱硫、脱硝、除尘，限制高硫份高灰份煤炭的开采与使用，推动清洁煤的使用，加快太阳能、风能、水能、核能等新能源的开发利用。三是增加科技投入。要大力支持我省科研院所和有关高校对大气污染防治等方面的科学研究，加强科研力量，加大资金投入，加快对燃煤污染控制、清洁油品、农田秸秆综合利用、扬尘控制等技术的研究开发和推广应用。
(三)要落实政府责任，提高大气污染防治工作水平。各级政府要严格落实国务院关于大气污染防治行动计划的要求，制定近期大气污染防治措施和长期防治规划，坚持把调整优化结构、强化创新驱动和保护生态环境结合起来，用硬措施完成硬任务。一是加强城区油烟粉尘治理，强化建筑工地和工业粉尘的精细化管理和整治，全面实施火电、水泥、燃煤锅炉现有除尘器提标改造，城区餐饮服务经营场所应安装高效油烟净化设施。二是推动企业转型升级，提高环保准入门槛，全面推行清洁生产，大力发展循环经济，培育节能环保产业。三是严格控制机动车污染排放，各地要根据当地的实际情况对黄标车实行限制行驶或淘汰，推进我省国四、国五成品油供应，积极向出租车和公交车等高频营运车辆推广清洁燃料和替代燃料，优先发展城市公共交通，鼓励绿色出行。四是推进农田秸秆综合利用，政府要发挥主导作用，加强政策扶持和资金投入，支持企业、农民参与开发利用秸秆作为新能源和秸秆还田等综合利用的技术。
(四)要健全预警应急体系，科学应对重污染天气。各级政府要科学应对季节性燃煤污染和极端气候条件下的应急问题，着力抓好冬季大气污染监督预警和重污染天气应急处置工作。一是要尽快做好重污染天气监测预警和应急处置工作，把重污染天气应急响应纳入政府突发事件应急管理体系，公布管控措施以及限产限排企业名单，实行政府主要领导负责制。二是要加强对大气环境监测技术装备的投入，市级城市和重点区域尽快建成大气环境监测网络，建立气象预报和环境监测联合会商机制，实现实时发布，确保监测数据全面反映污染排放情况和变化趋势，为政府决策、企业生产等提供科学依据。三是要在采暖期前做好洁净煤和型煤的储备，以替代高硫份、高灰份煤炭使用。要逐步推行以天然气或电替代煤炭，从根本上缓解冬季燃煤污染突出问题。四是鼓励农村地区建设洁净煤和型煤配送中心，推广使用洁净煤和型煤，对城乡结合部、城中村以及广大农村地区、垦区及林区做好配送和供应。
(五)要完善地方法规，加大对违法排污企业的执法监管力度。一是以国家修改环保法和大气污染防治法为契机，启动修改我省环境保护条例和制定大气污染防治地方法规工作，构建有刚性、强约束的大气污染防治法律法规体系，重点解决“守法成本高、违法成本低”的问题。二是进一步强化执法监督，加大对环境违法行为的处罚力度，加强执法队伍建设，杜绝有法不依、执法不严、违法不究、以罚代管、只罚不管等现象。三是加强行政执法和司法的衔接，依法追究恶意排污、造成重大污染危害的企业及其法人的责任。
四、对修改《大气污染防治法》的意见和建议
(一)突出地方政府大气污染防治的主体责任，落实环境保护目标责任制。建议借鉴《环境保护法》做法，建立大气环境保护目标责任制和考核评价制度。对完不成大气环境保护目标任务的，应对地方人民政府及其负责人追究具体的法律、行政等责任。
(二)理顺大气污染防治体制机制，明确相关部门监督管理职责。建议进一步明确环保、公安、交通、发改、工信、商务、农业和气象等相关部门监管职责，建立和完善区域联防联控机制，理顺大气污染防治的体制机制。
(三)完善大气主要污染物排放总量控制制度，实施区域、行业限批。建议确立在全国范围内实行大气主要污染物排放总量控制制度，明确国家、省、市(县)及排污单位在大气污染防治总量控制中的职责、权限和义务，并对超过污染物总量控制指标的地区、企业规定相应的处罚办法，实施区域限批、行业限批。
(四)修改和完善大气污染防治限期治理制度，将其决定权赋予环境保护行政主管部门。建议将大气污染防治限期治理权限直接赋予环境保护行政主管部门，明确限期治理的主体和条件，完善限期治理程序，规定企业在限期治理期内应承担的义务及完不成的法律责任。针对工业源、移动源等不同的污染源，实行差别化管理，科学解决大气污染问题。
(五)建立健全大气污染环境监测和预警制度，妥善应对重污染天气。建议明确规定，“组织和推进监测网络建设”、“建立健全监测预警体系”和“制定完善应急预案”，提高应对突发重污染天气的能力。
(六)探索和实施环境经济政策制度，用市场机制调节和改善企业环境行为。大气污染防治除了采取必要的行政、法律和技术等手段外，还需要实施完善的环境经济政策。建议明确规定有关排污权交易、绿色信贷、上市核查、环境污染责任险等环境经济制度，调节和改善企业环境行为。
(七)创新环境行政处罚制度，加大对环境违法犯罪行为的打击力度。建议进一步细化新修订《环境保护法》“按日计罚”规定，实施“双罚制”，搞好环境行政执法与刑事司法的有效对接，严打环境违法犯罪行为，解决企业“守法成本高、违法成本低”的问题。
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