福建省人大常委会组织开展大气污染防治工作

全国人大常委会办公厅:

受全国人大常委会委托，福建省人大常委会组织开展了《中华人民共和国大气污染防治法》(以下简称《大气污染防治法》)执法检查。6月上旬，由福建省人大常委会副主任黄琪玉任组长，部分省人大常委会委员、全国人大代表和省人大代表参加的执法检查组，赴福州开展检查。检查组听取了相关市、县政府和相关部门实施大气污染防治法的情况汇报，实地检查了多家电力、钢铁企业脱硫脱硝及除尘设施建设、工业园区供热设施改造、建筑工地扬尘治理及空气自动检测站运行情况，了解法律实施中存在的问题和对大气污染防治法的修改意见、建议。检查组委托厦门、漳州、泉州、三明、莆田、南平、龙岩、宁德8个设区市人大常委会对本行政区域内大气污染防治法的实施情况进行检查并报告情况。6月11日，省政府向省人大常委会呈送了大气污染防治法实施情况的书面报告。

现将执法检查的情况报告如下:

一、贯彻实施大气污染防治法主要情况

福建省各级政府及有关部门认真贯彻落实大气污染防治法，采取了积极的防治措施，取得了较好成效。据环保部门统计，按《环境空气质量标准》(GB3095—1996)评价，2011年至今，全省23个城市空气质量都达到或优于国家环境空气质量二级标准，主要污染物排放量总体保持稳定。2013年，23个城市空气质量优良天数比例达99.5%，达标城市比例为100%，其中，武夷山和福鼎2个城市空气质量达到一级标准;福州、厦门在全国74个首批实施《环境空气质量标准》(GB3095—2012)评价的城市中分列第4位和第8位。

(一)加强组织部署，不断完善大气污染防治工作机制

各地加强对大气污染防治工作的组织领导，完善工作制度、明确责任分工，为大气污染防治法的贯彻实施提供组织保障和制度保证。省政府每年下发年度主要污染物减排工作意见，明确年度主要污染物减排目标任务和工作措施，加强减排考核，对未完成年度减排目标任务的地区和企业实行“一票否决”，暂停其新增相应主要污染物排放的建设项目环境影响评价审批。与各设区市政府签订大气污染防治目标责任书，强化责任落实。建立减排工作联席会议制度，并协调省环保厅在内的13个省直相关部门建立大气污染防治工作厅际联络员制度，加强部门协作联动。

2013年，省政府出台《关于加快推进污染减排重点工作的意见》(闽政〔2013〕54号)，进一步明确大气污染防治政府属地责任、企业主体责任、部门监管责任;2014年1月，根据国务院《大气污染防治行动计划》(国发〔2013〕37号)，出台《福建省大气污染防治行动计划实施细则》(闽政〔2014〕1号)，明确我省大气污染防治总体要求、主要目标、重点工作和保障措施，并首次明确可吸入颗粒物浓度目标任务;6月，印发《贯彻落实〈福建省大气污染防治行动计划实施细则〉责任分工方案》(闽政办〔2014〕72号)，提出大气污染防治具体措施，将责任分解到地方政府和相关省直部门。同时，推进排污权有偿使用和交易工作，出台《关于推进排污权有偿使用和交易工作的意见(试行)》(闽政〔2014〕24号)，在龙岩市开展试点工作，积极探索运用经济政策促进大气污染防治。

(二)优化产业结构，稳步推进大气污染总量减排

按照“十二五”主要污染物减排目标，福建省严格执行国家产业政策，着力调整优化产业结构，有效控制了大气污染排放。据环保部门统计，截至2013年底，全省二氧化硫、氮氧化物排放量分别比2010年下降8.21%、2.05%。一是严格环保准入，强化源头管理。把污染物排放总量作为环评审批的前置条件，从源头严控高耗能、高污染项目建设。在重点控制区禁止新、改、扩建除“上大压小”和热电联产以外的燃煤电厂，严格限制钢铁、化工、石化、水泥、有色等高污染项目。城市建成区、设区城市市辖区禁止新建除热电联产以外的高污染项目。对涉气项目严格执行污染物排放总量“等量置换”或“减量转换”调剂制度。对新建钢铁、火电、水泥、有色项目以及重点控制区新建化工、石化、燃煤锅炉项目，执行大气污染物特别排放限值要求。福建省制定的《水泥工业大气污染物排放标准》(DB35/1311—2013)，将水泥窑二氧化硫、氮氧化物排放限值从严为50%。二是加快淘汰落后产能。2011—2013年，全省共淘汰落后产能炼铁41.2万吨、炼钢21.5万吨、铁合金5.07万吨、水泥1901.38万吨、造纸185.10万吨、制革89.50万标张、印染38998万米、化纤0.73万吨。同时促进能源结构调整优化，推进西气东输、海西天然气管网建设工程和风电、核电等清洁能源项目建设。

(三)强化综合治理，着力解决空气质量突出问题

针对影响空气质量的突出问题，福建省抓住工业企业、扬尘和机动车污染物排放等关键环节，加强综合整治，全面推进大气污染防治工作。一是推进重点工业企业污染治理。截至2014年6月，全面完成玻璃、钢铁、水泥行业脱硫、脱硝。燃煤电厂全部建成脱硫设施，并取消烟气旁路，综合脱硫效率达95%以上，脱硝任务完成97%。化工、印染、造纸、制革、制药等产业聚集区，逐步淘汰分散型燃煤锅炉。部分县、市已建成工业园区集中供热设施，基本完成“煤改气”工程。二是整治城市扬尘。制定出台《关于加强建筑施工扬尘防治工作的意见》(闽建建〔2014〕21号)，明确建筑施工扬尘防治的责任主体和具体要求。推行高效清洁的城市道路清扫作业方式，2013年，全省一般控制区城市建成区主要车行道机扫率达30%以上。三是加强机动车污染防治。严格执行国家机动车强制报废标准，对污染物排放不合格的轻型车、重型柴油车及使用年限距强制报废年限不足一年的机动车不予办理转入登记手续。2013年，出台了《关于“十二五”机动车氮氧化物减排工作的意见》(闽政办〔2013〕120号)，进一步明确推进机动车减排的具体措施。同时，全面实行机动车环保标志管理，据环保部门统计，截至2014年第一季度，全省累计核发环保标志282万份，发放率达70%以上。福州、厦门市不断扩大非“绿标车”限行范围，2013年底，福州市由2.38平方公里扩大到17.48平方公里;2014年6月1日起，厦门市全岛分时段限行非“绿标车”。

(四)加强能力建设，逐步提升大气污染防治水平

按照《福建省环境监管能力建设三年行动方案(2013—2015年)》(闽政〔2013〕41号)要求，福建省加大投入力度，推进大气环境监测能力建设。据环保部门统计，截至2014年6月，全省已建成67座环境空气质量自动监测站、12座环境空气质量手工监测站。9个设区市37个环境空气质量国控监测点位均已具备《环境空气质量标准》(GB3095—2012)监测能力，并与省发布平台联网，由省环保厅实时向公众发布，其中福州、厦门、泉州等3个设区市已与国家发布平台联网。福州市在全省率先发布各县(市、区)空气质量指数，比国家规定2016年的时限提前了2年。预警应急能力建设方面，省环保厅与省气象局签订共同推进环境气象业务发展合作协议，实现信息共享。2014年1月起，福州、厦门、泉州开展了未来24小时的环境空气质量预报。4月，省环保厅发布了《福建省大气重污染应急预案》(闽环发〔2014〕6号)，明确不同级别重污染天气下的应对措施和部门分工，建立省大气重污染应急联席会议制度，规范应对重污染天气。

(五)采取有力措施，不断加强大气污染执法监管力度

按照大气污染防治法等法律法规要求，福建省严格落实排污许可、环境监测报告、不达标企业公示等制度。强化日常、现场监督执法，严厉打击各类污染大气违法行为。2013年，福建省各级政府组织发改、经贸、环保等多个部门，开展大气污染防治专项检查。建立排查工业污染源、燃煤污染源、扬尘污染源和移动污染源4类大气污染源清单，采取明察暗访和错时检查相结合方式开展督查，促进涉气污染源达标排放。针对部分地区交通干线沿途“冒黑烟”现象开展专项整治，并列入大气污染防治重点内容，强化查处力度。2013年下半年以来，全省共查处“冒黑烟”企业210家，其中取缔或责令关闭35家。

二、贯彻实施大气污染防治法存在的主要问题

(一)大气污染治理压力较大

随着福建省工业化、城镇化建设加快推进，大气污染物减排压力不断增大，各地减排任务完成情况参差不齐。据环保部门统计，今年1—4月，全省23个城市平均达标天数比例为98.1%，同比下降了1个百分点。按国家新标准，福州、厦门达标天数占比分别为86.7%、87.5%，同比下降1.6个、3.3个百分点;在全国排名，第一季度分别为第6、第8，4月分别为第13、第16。省会福州空气质量接连两月跌出全国前十。

(二)机动车尾气污染比较突出

机动车尾气污染已经成为影响空气质量的重要因素之一。造成这一现象的主要原因包括:一是近年来，机动车保有量剧增。二是车用油品标准较低，目前福建省车用柴油尚未实行国Ⅳ标准，和北京、上海、广州、南京等城市相比仍有差距。三是老旧车辆和黄标车的淘汰进度较慢。四是新能源车辆比例偏低。

(三)城市扬尘污染尚未得到有效控制

近年来，福建省城市建设进程加快，建设施工和拆迁工地随处可见，但是部分工地在施工和拆迁中抑尘措施不到位，甚至敞开式作业，随意堆料和运输遗撒现象仍然存在。餐饮业油烟污染、垃圾焚烧也是影响空气质量的重要因素。此外，少数城区绿化程度偏低，城市地面清扫和洒水不够，易造成二次扬尘。

(四)部分重点行业企业污染治理尚不到位

部分产业集聚区，仍存有一些分散型燃煤锅炉，集中供热、“煤改气”“煤改电”等清洁能源替代工程建设未全面推开。少数燃煤电厂脱硫脱硝设施运行不正常，部分电力、玻璃、水泥企业除尘设施工艺改造滞后，超标超总量排放现象仍然存在。检查中发现，个别县市钢铁、化工等企业布局不够合理，有的位于空气流通性较差的海湾，有的由于历史原因，长期坐落城市核心区，影响周边生活区空气环境质量。一些国有老工业企业生产工艺落后，应淘汰的产能尚未完全淘汰，燃煤锅炉烟气治理水平较低，未实施脱硫脱硝工程，除尘设施不完善。

(五)大气环境监管能力有待加强

环境监管能力还不能适应日益严峻的大气污染防治工作的要求，管理力量、技术水平和监测能力相对薄弱。一是尚未建立大气污染源削减和大气质量的响应关系，一定程度上影响了工作效果;二是大气环境管理类、科技类人才缺乏，大气污染防治工作缺少技术支撑;三是监测能力建设与《福建省环境监管能力建设三年行动方案(2013—2015年)》要求差距较大。一些城市不具备新空气质量标准的监测能力，无法获取其空气质量达标情况。尚未建设大气超级站和区域站，无法掌握周边区域大气污染排放对我省空气质量的影响，难以摸清空气质量变化趋势。

三、进一步贯彻实施大气污染防治法的意见和建议

大气污染防治关系人民群众切身利益，关系经济社会可持续发展。各级各有关部门要认真分析问题、总结经验、强化措施，进一步加大大气污染防治法贯彻实施力度，不断巩固和提升环境空气质量。

(一)提高思想认识，更加重视大气污染防治工作

当前，我国大气污染防治工作面临的形势比较严峻，全国半数以上的城市还不能达到新的环境空气质量标准，许多地区特别是中东部城市雾霾天气频发，严重影响人民群众身体健康。福建省城市空气质量总体较好，但也存在一些薄弱环节和亟待解决的突出问题，与人民群众的期待仍有一定差距，应引起各级各部门足够重视。大气污染治理不容丝毫松懈，守住“清新福建”的金字招牌，要付出更多的努力。各级各部门要充分认识大气污染防治工作的重要性和紧迫性，增强责任感和使命感。把大气污染防治工作纳入国民经济和社会发展计划，将可吸入颗粒物指标作为约束性指标，建立领导责任制，明确职责，统筹安排，综合部署，措施到位，将大气污染防治评估考核结果作为领导干部综合考核评价的重要依据，努力提升大气环境质量，让全省人民共享“绿色福利”。

(二)强化政策措施，依法加大执法监管力度

一是要抓小、抓散、抓常态，严肃查处各类危害大气环境质量的违法行为。小微企业和工业园区外的企业，面广量大，偷漏排现象时有发生，不易管理，已成为影响大气环境质量的重要因素。各级环保部门要在突出重点区域重点行业重点企业的同时，还要特别重视对此类企业的执法监管，加强日常巡查，严厉查处环保设施不正常运行、超标超总量排污、偷排偷放等环境违法行为。对屡查屡犯的违法企业，要依法停产关闭，涉嫌环境犯罪的，要依法追究刑事责任。同时，要抓紧建立省、市、县三级大气重点污染源管理台账，加快出台《福建省排污许可证管理办法》，完善日常巡查制度，建立常态化、制度化的管理机制。二是要持续推进工业、扬尘和机动车等重点污染源治理工作。全面整治城市燃煤小锅炉，淘汰分散型工业燃煤炉窑，加快推进集中供热、“煤改气”“煤改电”等清洁能源替代工程建设。加强对玻璃、电力、钢铁、水泥等重点涉气行业的监管，特别要加强燃煤电厂脱硫、脱硝设施运行管理，加大对国有老工业企业技术改造、污染治理设施建设的扶持力度。进一步调整产业布局，加快城市主城区的重污染企业搬迁进度。开展城市扬尘综合整治，创建扬尘污染控制区，加强施工扬尘、堆场扬尘、城市道路扬尘监管，治理城区餐饮业油烟污染，打击露天焚烧垃圾行为，推进城市绿化建设。加强城市交通管理，倡导绿色出行，降低机动车使用强度。按时间表提升燃油品质，严厉打击非法生产、销售不符合标准车用油品行为，加快淘汰黄标车和老旧车辆，大力推广新能源汽车。三是加强监测能力建设。加快实施《福建省环境监管能力建设三年行动方案(2013—2015年)》，加大投入力度，推进各级环境监测站标准化建设，强化监测能力。今年要重点保证平潭综合实验区和14个县级市共45个空气自动站的更新改造、省环境空气监测综合管理平台建设，建成全省新标准监测网络并开展预测预警工作。除福州、厦门、泉州外的其他设区市，今年起应开始公布监测数据。加强科技研发，加大关键技术的攻关力度，为大气污染防治决策提供科学依据。加快重污染天气监测预警体系建设，2015年底前，省级、福州市、厦门市要建成重污染天气监测预警系统。

(三)落实各方责任，形成“同呼吸、共奋斗”的强大合力

大气污染治理是一项涉及面广、长期艰巨的系统工程，需要全社会各方面付出艰辛的努力。各级政府要落实属地责任，按照省政府《关于加快推进污染减排重点工作的意见》《福建省大气污染防治行动计划实施细则》及本地区实施细则确定的目标任务和重点工作，加强组织部署。加大综合治理力度，调整优化产业结构和能源结构，加快企业技术更新改造，严格节能环保准入，确保实现“十二五”污染减排目标。环保、经信、发改、住建、农业、林业、交通等有关部门要落实好“三定”方案确定的职责，落实好环保“一岗双责”，按照省政府《贯彻落实〈福建省大气污染防治行动计划实施细则〉责任分工方案》(闽政办〔2014〕72号)明确的整治措施和职责分工，密切配合、协调力量、形成合力。要督促企业自觉履行环保社会责任，支持和引导企业按照环保规范，加强内部管理，增加资金投入，采用先进的生产工艺和治理技术，确保达标排放。同时，发挥市场机制调节作用，完善价格税收政策，扶持环境服务行业企业发展，严格限制环境违法企业贷款和上市融资。要积极开展多种形式的宣传教育，形成“环境保护，人人有责”的良好氛围。普及大气污染防治的科学知识，加强大气环境管理专业人才培养，倡导文明、节约、绿色的消费方式和生活习惯，引导公众从自身做起、从点滴做起、从身边的小事做起，自觉遵守大气污染防治法律法规，在全社会树立起“同呼吸、共奋斗”的行为准则，形成政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与的大气污染防治新机制，共同改善空气质量。

四、关于修订完善大气污染防治法的几点建议

按全国人大常委会要求，检查组就进一步修订完善大气污染防治法，广泛征求了部分全国人大代表、福建省人大常委会部分组成人员、省政府及相关部门、各设区市人大常委会意见，并对各方意见进行了整理和归纳，主要有以下几个方面:

(一)进一步明确政府大气环境保护责任

规定地方人民政府将大气环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划，建立地方政府大气环境保护目标责任制和考核评价制度。

(二)进一步健全机动车船、扬尘污染防治工作机制

机动车船、扬尘污染防治对大气污染防治具有重要意义，建议大气污染防治法修订或专项立法时，明确、细化机动车船、扬尘污染防治的部门分工、政策措施。

(三)进一步完善主要污染物总量控制和排污许可证制度

建议大气污染防治法与《重点区域大气污染防治“十二五”规划》(环发〔2012〕130号)、节能减排要求相衔接，完善总量控制、大气污染物排放许可证等制度规定。

1.将法规第十五条规定的主要大气污染物排放总量控制制度，与国家现行主要大气污染物减排制度相衔接，并设立区域限批制度。

2.明确“无证不得排污”的基本原则，将许可证发证机关由政府调整为环保部门。

3.建立大气排污权有偿使用和交易制度。

(四)进一步加大违法行为处罚力度

1.修改第十三条的法律责任条款。明确规定排放大气污染物超过国家或地方规定的排放标准，或超过重点大气污染物排放总量控制指标的，责令限期治理，处以一定额度罚款。

2.增加处罚种类。结合排污许可证制度，在处罚种类中增加吊销排污许可证内容。

3.增设按日计罚和累计处罚方式，提高处罚额度。

4.明确违法排污等环境污染以及环境监管失职等行为将按两高司法解释，依法追究刑事责任。

专此报告。