湖北省人大常委会关于大气污染防治法贯彻实施情况的通知

根据全国人大常委会办公厅《关于委托检查大气污染防治法贯彻实施情况的通知》要求，湖北省人大常委会在全省范围内组织开展了大气污染防治法贯彻实施情况执法检查。执法检查按照“统一部署、重点抽查、点面结合”的方法，采取听取汇报、查阅资料、座谈了解、走访群众、现场查看等多种形式，在对武汉市、荆州市、黄石市进行重点检查的同时，委托其他市、州开展了执法抽查。湖北日报、湖北卫视等新闻媒体对检查活动进行了实时报道。执法检查开展以来，省、市两级人大、政府及相关部门密切配合，按照执法检查方案要求深入开展自查自纠，认真查找在贯彻大气污染防治法律法规过程中存在的问题，积极做好整改工作。从检查的情况来看，各级政府及有关部门非常重视大气污染防治工作，在落实相关法律法规、依法做好大气污染防治方面做了大量工作，取得了明显成效，同时也还存在一些问题。现将执法检查有关情况报告如下:

一、执法检查开展情况

省人大常委会成立了由王玲副主任为组长的大气污染防治法执法检查组和工作专班，制定了《湖北省人大常委会关于开展〈中华人民共和国大气污染防治法〉执法检查方案》，向各市、州下发了《省人大常委会关于委托开展大气污染防治法执法检查的通知》，对检查的指导思想、重点内容、方式方法、组织安排等作了统一部署，要求各地认真组织，按时上报检查报告。

按照全国人大常委会“坚持问题导向”的检查要求，为了全面掌握情况，保证检查效果，省人大常委会执法检查组在开展执法检查前召开专门会议，听取了省政府及环保、发改、经信、科技、公安、财政、住建、交通运输、农业、气象10个相关部门的情况汇报，对执法检查中的重点、难点问题进行了认真的研究。为了提高执法检查的针对性，执法检查组还结合检查的重点内容，组织检查组成员对《大气污染防治法》和国务院制定的《大气污染防治行动计划》中的重要条款进行了学习培训。7月3日至11日，省人大常委会执法检查组对武汉、荆州、黄石三市大气污染防治法贯彻实施情况进行了重点检查。执法检查组分别听取了当地政府关于大气污染防治法贯彻实施情况的汇报，就大气污染防治法贯彻实施过程中的突出问题和群众反映的热点问题，听取政府相关部门负责人、人大代表、专业技术人员的意见和建议，并深入武汉市马湖机动车检测中心、“长江传媒大厦”建设工地、中石化武汉油库、黄石西塞山电厂等14个重点企业就机动车尾气检测、建筑扬尘、油气回收、工业废气污染治理和新能源利用情况进行了实地检查。

二、法律贯彻实施的主要做法与成效

(一)加强组织领导，科学谋划大气污染防治工作

湖北省委、省政府非常重视大气污染防治工作，省委十届四次全会确立了实施生态立省战略，提出了“市场决定取舍、绿色决定生死、民生决定目的”的“三维”纲要，将大气污染防治和大气污染减排工作作为生态省建设的重要抓手。省委常委会、省政府常务会议多次专题研究大气污染防治工作，确立了从根本上解决我省大气污染的中长期目标和基本思路。省政府成立了生态湖北建设工作领导小组，明确各职能部门职责，完善联席会议制度，加强对全省大气污染防治工作的统一领导。实施积极的政策引导，及时制定了《重点区域大气污染防治“十二五”规划》实施方案，明确要求“以武汉城市圈为重点，建立健全大气污染联防联控联治机制，实施多种污染物协同控制。严格城市空气质量管理”。国务院发布《大气污染防治行动计划》后，省政府结合我省实际及时印发了《省人民政府关于贯彻落实国务院大气污染防治行动计划的实施意见》，对国家下达的可吸入颗粒物减排目标进行了分解落实，提出了10个方面的工作任务，明确时间节点要求和各项任务的责任主体。省政府还同各市、州政府签订了大气污染防治目标责任书，对各地的目标和任务作了进一步明确。为了推进国务院“大气十条”和省实施意见中各项目标和任务的落实，省政府有关部门正在制定将“可吸入颗粒物(PM10)、细颗粒物(PM2.5)浓度下降率”纳入2014年市、州党政领导班子和领导干部考核办法，以进一步增强各级加强大气污染治理的责任意识。

(二)立法引领，为大气污染防治提供法治保障

省人大常委会一直把大气环境保护作为立法、监督工作的重点，1997年制定了《湖北省大气污染防治条例》，围绕大气污染防治还相继颁布实施了《湖北省农业生态环境保护条例》《武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验促进条例》《湖北省实施〈中华人民共和国节约能源法〉办法》等法规，对影响空气质量的因素均作了保护性的规定。多次就大气污染防治法的贯彻实施和代表提出议案开展专题调研，推动大气污染有关问题的解决。为了更好促进生态湖北建设，省人大常委会依法行使重大事项决定权，今年3月通过了《湖北省人大常委会关于大力推进绿色发展的决定》，从法律层面对我省的环境保护进行总体规划和制度设计，为我省的大气污染防治工作提供了坚实的法制保障。为了依法推进我省农作物秸秆禁烧和综合利用工作，省人大常委会批准了法规工作机构关于规范和禁止秸秆禁烧工作的立法建议，目前正在组织立法调研，拟在明年的全省人民代表大会上就秸秆焚烧和综合利用作出决定，号召全省人民积极主动参与大气污染防治，减少污染物排放。

(三)严格依法行政，确保法律法规贯彻实施

1.认真落实大气污染物排放总量控制和许可证制度。严格控制主要大气污染物排放总量，实施企业排污总量控制。2013年，我省大气污染物二氧化硫、氮氧化物排放量较2012年分别下降3.7%、4.31%，其中二氧化硫提前两年并超额完成国家下达的“十二五”减排目标任务。制定了《湖北省实施排污许可证暂行办法》，积极推进重点行业排污许可证发放工作，火电、钢铁、水泥等重点行业有关企业均实现了持证排污，有效推进了大气污染总量控制工作。

2.严格执行环境影响评价和“三同时”制度。对水泥、煤电、钢铁、石化、建材、焦化、化工等行业以及城市建成区等重点控制区制定了环评审批限制和禁止清单。积极推进规划环评，严格交通、城建、水务、旅游等行业专项规划环评审查，从规划层面优化产业发展和空间布局，全省依法否决了2000多项不符合国家产业政策、高耗能、高污染的项目，从源头上缓解资源约束和减少污染物排放。

3.实行排污收费制度。依法向排污企业核定、征收排污费，建立环保、地税、财政联动征收排污费机制，进一步提高排污费征收效率，加大环境污染治理力度。

4.对特别区域实行生态控制线保护制度。制定了生态省建设规划纲要，依据不同地区在生态环境结构、状态和功能上的差异，建立“分区管理、分级控制”的生态省建设总体空间格局。在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定并严守生态保护红线，构建全省生态安全格局。在三峡库区水土保持生态功能区、大别山水土保持生态功能区、武陵山区生物多样性及水土保持生态功能区、秦巴山地生物多样性生态功能区等重点生态功能区内的生态功能最重要区域划定了生态红线。武汉市政府制定了《武汉市基本生态控制线管理规定》，实施《武汉市都市发展区1∶2000基本生态控制线规划》，划定都市发展区的基本生态控制线范围，还出台了《关于加强基本生态控制线管理的实施意见》和《武汉市环境空气质量功能区类别规定》，为重点区域大气环境保护提供了依据。

5.实行大气环境质量状况公报制度。严格落实环保法关于定期发布环境状况公报要求，将环境空气质量的总体状况和具体指标定期向社会公开，保障人民群众对大气环境的知情权。省环保部门制定了信息公开工作制度和责任追究制度，定期向社会发布大气环境状况公报、大气环境质量月报和日报信息。武汉市已经具备PM2.5的监测能力并正式向社会发布每日空气质量信息，从今年上半年起，宜昌市、荆州市和十堰市也基本具备PM2.5的监测能力正在试行按环境空气质量指数(AQI)技术规定发布日报信息。黄石市在闹市区显著位置利用大型电子显示屏向市民实时公开重点企业污染排放数据。

(四)加大治理力度，污染排放得到有效控制

1.加大淘汰落后产能和节能降耗力度。全省2013年列入国家淘汰名录的41家企业已经全部实现关停并拆除相关设备。各地还自加压力，关闭了一大批污染小企业，淘汰落后产能项目203个，实现二氧化硫削减量0.87万吨、氮氧化物削减量0.41万吨。通过加强燃煤锅炉整治和改造，每年可减少煤耗9万余吨。2013年全省单位生产总值能耗比上年下降了4.13%，在“十二五”前三年已经完成节能目标任务的71.56%。

2.加强机动车排气污染防治管理。制定出台了《湖北省机动车尾气检测收费标准》，14个市、州实行了机动车环保分类合格标志管理，机动车尾气检测委托工作全面展开，按新标准在建和新建尾气检测机构45家，检测线142条。武汉、宜昌、十堰、黄冈、荆州、仙桃、潜江等市先后出台了《机动车排气污染防治管理办法》，成立了专门的机动车尾气污染治理专门机构。全省共强制报废尾气排放不达标车辆5.6万辆，90%的出租车实行了油改气，新增出租轿车全部更新为油气双燃料车辆，新增公交车辆全部实现国Ⅲ及以上排放标准。

3.通过油气回收控制挥发性污染气体排放。省环保主管部门下发了《关于加强我省储油库、加油站和油罐车油气污染治理工作的通知》，专题部署油气回收工作。武汉市在积极推进油品升级步伐的同时，于2013年全面部署启动储油库、加油站和油罐车油气回收改造工作，目前已经完成6座储油库、130余座加油站和400余辆油罐车油气回收改造工作，油气回收率可达到万分之五，既降低了污染气体排放，又产生了可观的经济效益。

4.强化建筑工程文明施工管理。省政府制定了《湖北省房屋建筑工程文明施工管理办法》，对形成建筑施工扬尘的各种因素作了明确的限制规定，出台了《湖北省建筑工程雾霾天气应急响应和处置预案》，保证雾霾天气发生后能够及时应对和处置。加大了对施工现场文明施工的监督检查，下达执法建议书38份、限制整改书165份，有效减少了建筑扬尘的产生。

5.着力推行秸秆禁烧和综合利用。省农业部门制定下发了《关于禁止秸秆焚烧和开展综合利用的通知》，各地因地制宜出台了鼓励秸秆综合利用的措施办法，积极开展秸秆综合利用宣传普及和试点工作，2013年全省综合利用秸秆2475万吨。荆州市采取得力措施，多法并举遏制秸秆焚烧，重点季节实施不间断巡查，加强责任追究，严惩“第一把火”。市政府还安排财政专项资金1000多万元对秸秆利用项目实施以奖代补，按照国家确定的粮食补贴面积给予每季10元/亩的奖励。对试点区收割机新安装切碎装置的，按切碎装置购置额的30%给予补助。还形成了“领导重视、责任到位是核心保障，宣传教育、发动群众是重要前提，技术推广、农机配备是取胜关键，资金落实、整改到位是有力措施，督办检查、曝光问责是强力约束”秸秆禁烧工作一套好经验。

(五)加快产业结构调整升级，大力发展循环经济

1.强力推进绿色能源(新能源)和清洁能源开发利用。大力推进水能、风能、太阳能、生物质能等绿色能源的开发利用，截至2013年底，全省建成绿色能源发电装机容量3885万千瓦(含三峡)，其他新能源总装机达270万千瓦(含余热余电发电)，新能源发电年替代标煤360万吨。全省已有17个清洁生产技术重点项目被工信部、财政部批准为示范项目，拉动企业清洁生产技术改造投资11.83亿元。

2.加快产业结构调整步伐。制定了化解产能过剩实施方案，全面清理建成违规产能。2013年，全省服务业增加值占生产总值比重达到38.1%，比上年提高1.2个百分点。高新技术产业增加值增长16.1%，高于工业增速4.3个百分点，占全省生产总值比重比上年提高1.3个百分点，六大高耗能行业增加值增速明显放缓。

3.大力发展循环经济。积极争取国家循环经济试点示范，全省共争取6类11个国家级循环经济示范试点，成为全国开展循环经济示范试点数量最多、种类最全的省份之一。荆门市获批全国节能减排财政政策综合示范城市。2013年习近平总书记在视察武汉市格林美产业园和鄂州蓝焰秸秆综合利用项目时，对我省发展循环经济的做法给予了充分肯定。省政府先后在荆门市和谷城县召开了资源循环利用产业发展推进会和建设国家“城市矿产示范基地”现场办公会，促进全省资源循环利用产业加速发展。目前全省已认定资源综合利用企业850家，年综合利用粉煤灰、炉渣、磷石膏等废弃物5600万吨，实现产值210亿元。

4.积极推进生态文明先行示范。为积极推进低碳试点省建设，应对日益凸显的气候变化，探索碳排放市场机制，做好国家碳排放交易试点，今年初，东风汽车股份公司“碳平衡”生态经济林产业示范基地在湖北恩施正式揭牌，开创了国内汽车行业首个植树固碳抵充企业碳排放的减排新模式，力争用5年左右的时间，通过“碳平衡”的方式实现公司工厂的“零排放”。

“十二五”以来，我省还争取中央资金50多亿组织实施了700多项节能重点工程、循环经济和资源节约重大示范项目、重点工业污染治理工程、战略性新兴产业等节能减排重点工程和示范试点，对全省大气污染防治工作起到了很好的促进作用。

三、大气污染防治法实施中存在的主要问题

(一)法律宣传力度不够，对污染防治工作的重视程度不高。有的地方领导把主要精力放在追求GDP增长、拉动经济发展上，大气污染防治问题没有得到足够的重视，办法措施不多。由于法律宣传不到位，不能做到家喻户晓，公民的法治意识比较淡薄，对大气污染防治要求多、参与少，对污染排放有关规定、检测标准、处罚办法等法律具体规定内容知之甚少，污染防治的氛围不浓。

(二)执法主体不明、职责不清，监管能力薄弱。大气污染防治法关于“各级公安、交通、铁道、渔业管理部门根据各自的职责，对机动车船污染大气实施监督管理”的规定比较模糊，部门监管职责规定不具体，加上相关配套性制度规定的缺失，刚性不够，使部门监管责任在实际工作中更难以落实，人人有责却无人负责。比如企业违规偷排问题、农村秸秆焚烧问题、机动车检测中技术参数弄虚作假问题、城郊地区建筑扬尘问题、加油站油品质量问题等等，很多是因为监管责任主体不明确无人监管，也有因违法行为的隐蔽性、边远性和发生时间的不确定性，形成监管盲区的问题。

(三)部门之间缺乏协调，联防联控机制不够完善。一方面，部门之间缺乏有效的统筹协调，各自为政，难以形成污染防治的合力。如交警只负责交通安全检查，而对排气检测中不合格的车辆违规上路行驶却无查处之责，形成执法监管的空白。另一方面，区域联防联控机制亟待完善。由于大气具有流动性，跨界污染特征明显，如果区域之间缺乏联防联控，不利于整体推进区域空气环境质量改善。

(四)污染治理技术尚不成熟，缺乏足够的资金保障。工业废气治理、黄标车的淘汰、油品质量检测、循环经济发展、新能源的开发等等，都需要很强的技术力量作支撑。但目前很多大气污染防治技术尚处于研发和试运行阶段，离污染防治实际需要还有一定差距。如秸秆回收成本高、利用率低，秸杆还田或高效再利用技术还没有突破。高品质汽油短时间内难以普及，油气回收技术目前只是武汉市初步完成，全省还没有全面铺开。在建和建成的机动车排气检测机构全省只45家，远远满足不了机动车排气检测的实际需要。机动车路检抽检工作还没有全面启动，对路1检超标车辆还没有成熟的应对措施，检测不合格机动车继续超标排放尾气。同时，大气污染防治技术的研发与推广需要大量的资金投入，也是面临的重要问题。

四、加强大气污染防治的几点建议

(一)抓紧修订大气污染防治法，依法规范大气污染防治工作。正在实施的《中华人民共和国大气污染防治法》是2000年4月九届全国人大常委会第十五次会议修订的，距今已经14年。其中的一些条款内容已经比较滞后或规定不具体，不能满足当前大气污染防治形势的需要，很多问题和矛盾由于没有法律依据无法解决。同时，法律修订实施后，与法律相配套的地方性法规和相关政策要尽快制定，建立起全国统一的大气排放、技术参数、违法处罚等系列标准，以规范行业排污治污行为，促进公平竞争。

(二)进一步理顺体制机制，形成各部门齐抓共管的合力。在现行法律尚未修订的情况下，各级政府要对大气污染防治负总责，细化环保、发改、经信、住建等相关部门监管责任，加强对大气污染防治工作的组织领导，建立和完善相关政府职能部门之间的工作协调机制，保证大气污染防治各个环节工作有人管、问题有人查、责任有人担，杜绝监管盲区。

(三)建立联防联控机制，落实属地管理责任。大气流动性很强，如果一个地区的大气污染严重，其周边地区污染防治工作做得再好也是徒劳，必须统一思想，统一行动，联防联控，协同推进。因此，建立行政区域间的大气污染防治联防联控机制非常重要，相邻的省、市、县、乡都要“种好自己的责任田”，在工作机制、大气污染防治规划、产业布局、联合执法等方面进行很好的衔接与合作。

(四)重点抓好源头防治，减少和杜绝污染排放。环境保护工作实践证明，主动从源头上控制污染源的发生，比起污染后被动治理工作代价小，事半功倍。如工业企业排气污染问题，“防”远胜于“治”，如果能够实现清洁生产，减少或杜绝废气排放，投入成本将远远低于污染治理的成本，对大气环境保护的意义更为重大。再如机动车尾气污染防治问题，根本的是要从提高油品质量抓起，削减燃油中挥发性有机化学物质和其他空气污染物质，无油气挥发就不会产生污染气体排放，就能有效杜绝污染的发生。如果能够普及使用天然气、电动等新能源节能环保交通工具，更有利于实现从源头上控制气体污染排放的目标。

(五)加大处罚力度，严惩违法排污行为。要设立区域限批制度，实行污染排放总量控制。对不符合产业政策或者未履行环保审批手续的排污企业一律责令停产或停止排污，拒不执行的，可以查封生产设施或者排污设施。实行双罚制，对造成大气污染事故、偷排、弄虚作假、屡教不改的，除对单位进行处罚外，对有关领导和单位主要负责人(法人代表)要问责、追责和罚款。适当提高违法行为的罚款数额，对持续性的非法排污行为，执行加倍罚款或者按日计罚。

(六)加大资金投入，推进现代技术防治。大气污染防治涉及二氧化硫、氮氧化物、工业烟粉尘、重点行业挥发性有机物、油气回收、黄标车淘汰、扬尘综合整治等治理项目，所需资金较大。国家在这些方面的专项资金重点是向京津冀区域倾斜，建议对其他地方也要加大资金支持力度。同时，也要积极引导各地加大污染防治技术的研发力度和大气污染技防设施建设投入，支持大气污染治理新技术的推广和运用。对主动引进污染治理新技术和采用清洁生产工艺，为大气污染防治作出贡献的企业或个人，政府要给予一定的奖励或税收减免。

(七)提升全民法律素质，依法做好大气污染防治工作。要充分利用信息化技术和手段，深入开展大气污染防治法律法规的学习、宣传、教育，普及科学知识，提高基层干部群众对法律具体内容的知晓度，增强环保意识和守法意识，自觉履行保护清洁空气义务。尤其是各级领导要带头学法，严格执法，依法做好大气污染防治工作。进一步完善政府主责、企业施治、社会监督的大气污染防治体系。要建立污染有奖举报制度，鼓励社会组织和公众积极运用法律武器维护清洁空气权益，同危害大气环境的违法行为作斗争。