大气污染防治法贯彻实施

全国人大常委会办公厅:

根据全国人大常委会办公厅《关于委托检查大气污染防治法贯彻实施情况的通知》(常办秘字〔2014〕71号)要求，重庆市人大常委会受全国人大委托，对重庆市大气污染防治法贯彻实施情况进行了执法检查。现报告如下:

一、执法检查概况

今年4月底接到全国人大常委会办公厅委托检查通知后，重庆市人大常委会高度重视、专题研究，及时拟订执法检查方案。成立了由重庆市人大常委会副主任杨庆育担任组长，部分市人大常委会组成人员、在渝全国人大代表、市人大代表、市人大各专门委员会负责同志、专家学者等为成员的执法检查组，采取委托检查(委托万州区、涪陵区、长寿区、南川区、江津区、合川区人大常委会组织开展大气污染防治法实施情况执法检查)与实地检查相结合的方式，按照全国人大常委会委托检查的6个方面的重点内容，对我市贯彻实施大气污染防治法情况进行执法检查。

6月4日，执法检查组召开了全体会议，听取了重庆市人民政府关于大气污染防治法贯彻实施情况的报告，市环保局、市经济信息委、市城乡建委、市市政委、市公安局等部门就大气污染防治法贯彻实施情况作了发言，市发改委、市财政局、市交委等11个部门提供书面汇报材料。6月4日至6日，执法检查组赴北部新区、渝中、南岸、江北、九龙坡、北碚、渝北、巴南等8个区实地检查了工业企业、机动车排气检测站、新能源汽车、施工工地、大气环境综合观测超级实验室等32个现场。6月6日，执法检查组与部分专家学者以及有关区人民政府进行座谈，听取了对进一步修改和完善大气污染防治法的意见和建议。

二、我市大气污染防治法贯彻实施的基本情况

大气污染防治法颁布实施以来，我市认真贯彻落实大气污染防治各项制度，强化日常监管和督促考核，加强扬尘、交通、工业和生活污染治理，大气污染防治取得实效。都市区空气质量优良天数从2000年的187天增加到2012年的340天，空气质量逐年持续改善。2013年，我市都市区空气质量按环境空气质量新标准评价，优良天数为206天。

(一)落实责任，完善工作机制

一是强化组织领导。落实大气污染防治法关于“地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责”的要求，市委、市政府高度重视大气污染防治工作。孙政才书记多次对环境保护和生态文明建设工作作出部署，强调要做到“五个绝不”(绝不能以牺牲生态环境为代价，追求GDP和一时的经济增长;绝不能以牺牲绿水青山为代价，换取所谓的“金山银山”;绝不能以影响未来发展为代价，去谋取眼前利益;绝不能以破坏人与自然的关系为代价，获得表面繁荣;对当前的环保问题，绝不能对突出的环保问题束手无策、无所作为，对苗头性问题疏忽大意、无动于衷)，并对改善空气质量作出批示:“要强化系统整治，坚持不懈地抓，打好攻坚战和持久战，扎实推进空气质量持续改善。要坚决防止问题持续积累，导致空气质量恶化。”黄奇帆市长多次强调大气污染防治工作的重要性，今年4月25日带队检查都市区大气污染防治8个现场点，并提出今后都市区特别是绕城高速公路以内要严格实现“五个没有”(即:没有燃煤电厂，没有化工厂，没有水泥厂，没有燃煤锅炉，没有采石场、砖瓦窑和混凝土搅拌站)，并代表市政府与环保部签订《重庆市大气污染防治目标责任书》。2013年以来，市政府常务会议先后六次审议并印发了蓝天行动方案、扬尘污染防治办法、黄标车限行通告及淘汰实施细则、贯彻落实大气污染防治行动计划实施意见、空气重污染天气应急预案、2014年大气污染防治重点工作方案等文件。分管副市长专题研究解决大气污染防治重点和难点问题。市人大常委会通过组织开展“环保世纪行”、代表年度视察等活动，市政协通过专项视察和《社情民意》，共同推进大气污染防治工作的落实。市政府有关部门认真办理了市人大代表、市政协委员关于大气污染防治方面的建议、提案52件。

二是分解落实责任。市政府印发了《重庆市蓝天行动实施方案(2013—2017年)》《贯彻落实大气污染防治行动计划的实施意见》《2014年大气污染防治重点工作目标任务分解》等文件，分解落实我市大气污染防治目标任务，明确空气质量改善目标、工程措施、管理措施、技术措施、政策措施、应急措施。市环委会每年将大气污染防治重点工作纳入环保工作要点，并印发到各区县政府、市级部门和单位。各区县政府层层落实目标责任制，结合辖区特点，有针对性地出台了“蓝天行动”实施方案和重污染天气应急预案，将目标任务分解到街镇和部门，落实人员和责任，确保各项工作顺利推进。

三是完善工作机制。全市上下建立和完善“党委领导、政府负责、环保牵头、部门协作、企业履责”的齐抓共管机制。市政府每季度召开大气污染防治工作调度会，检查调度工作进展，研究解决困难和问题;市、区均成立蓝天行动督查组，强化巡查督办机制，建立预警预控体系。加强大气污染防治协作，市政府有关部门和重点单位召开了40多次专题协调会，联合印发了无煤区创建、餐饮业油烟治理方案、黄标车淘汰补贴、混凝土搅拌站粉(扬)尘整治、油气污染治理、专项资金补助、污染企业关闭等10多个配套文件，建立了大气污染协调联动、空气质量预警预控、重污染天气应急管理等机制。

(二)多措并举，强化综合治理

影响我市空气质量的因素除不利的地理气象条件和外来输入因素外，主要有工业污染、交通污染、扬尘污染和生活污染几个方面，其中工业污染对PM2.5的贡献率约占29%，交通污染超过28%，扬尘污染占20%，生活污染接近10%。我市坚持突出重点，多措并举，强化综合治理，2013年以来，完成了大气污染防治1170余项工程项目和管理措施。

一是控制工业污染。修订完善了严格环境准入的相关规定，严格控制新上火电、水泥等六大行业及燃煤锅炉项目。按期完成国家下达的2013年二氧化硫、氮氧化物总量减排目标任务，两项污染物分别比2012年下降3.03%、5.39%。提前完成了国家下达的“十二五”淘汰落后产能目标任务，累计关闭淘汰水泥1465万吨、炼钢50万吨、焦炭300万吨、小火电机组26.5万千瓦、烧结砖瓦窑9家。完成了都市区206家大气污染企业环保搬迁。2013年全市单位GDP标煤能耗比2012年下降5.1%。加大排污权交易力度，促进企业转型倒逼，累计完成二氧化硫、氮氧化物排污权交易372次，成交量7426吨，成交金额6358万元。

二是控制扬尘污染。加强全市施工工地扬尘污染控制，重点监管都市区3000余个施工工地，督促落实施工围挡、湿法作业、密闭运输等强制性规定，坚持每周巡查、每月曝光并督促整改。对扬尘污染严重且拒不整改的施工单位实行了环境违法违规企业“黑名单”管理制度，纳入建筑施工企业诚信综合评价，其评价结果与招投标挂钩。2013年对275家扬尘污染企业网上曝光，1家企业列入“重庆市企业联合征信系统”企业不良名单。绘制完成重点区域施工工地卫星定位图，将240个施工工地和24处城市裸露地纳入污染源清单，为监管工作提供技术支持，做好重点区域、重点时段、重点工地的扬尘控制，创建扬尘控制示范工地265个。加强道路扬尘控制，建立道路清扫保洁和精细化管理规程，建设和巩固扬尘控制示范道路255条。加强4500台建筑垃圾运输车密闭管理，推广全密闭运输车。

三是控制交通污染。累计完成25个区县的机动车环保检测站建设。制定了黄标车限行方案，颁布实施黄标车限行通告，出台了黄标车淘汰补贴方案等大气污染防治措施，淘汰黄标车2万余辆。车用油品质得到提升，车用柴油提升至国三、车用汽油提升至国四，禁止使用国三车用汽油和普通柴油，开展车用油品检测276个批次，对36个批次油品处罚1603万元。完成了都市区500余个加油站、油罐车、储油库油气回收治理项目。都市区现有3万辆及新增的公交车和出租车一律使用压缩天然气，推广1933辆新能源汽车。大力发展公共交通，公共交通公众出行分担率达到53%，出台了城市公交和轨道1小时免费换乘优惠政策，引导市民公交出行。

四是控制生活污染。制定餐饮业油烟治理方案和标准，重点完成1381家投诉扰民的餐馆和大型餐饮业油烟治理。制定了考核验收标准，完成建设并巩固293个无煤社区、无煤街道和基本无煤场镇，年减少用煤20万吨。加强占道经营执法监管，坚决取缔在非指定区域的城市露天烧烤，开展了禁止露天焚烧垃圾、树叶、秸秆等的专项执法行动。减少了春节期间烟花爆竹燃放点的设置，禁止销售浓烟型产品。

(三)强化保障，增强监管能力

一是强化资金投入。2000年以来，全市累计投入500多亿元，用于清洁能源工程，“五管齐下”净空工程，“蓝天行动”，创建国家环保模范城市等。2013年市财政安排大气污染防治专项资金3.9亿元，重点支持锅炉煤改气、工业挥发性有机物治理、工业废气深度治理、黄标车淘汰、砖瓦窑关闭等项目;同时，对区县反映缺乏资金支持的无煤区建设、油烟治理和预拌混凝土搅拌站粉(扬)尘治理、工地和道路扬尘整治等项目，按照“以奖代补”给予补助。在水泥、钢铁、冶炼等8个行业实行差别化电价标准政策，鼓励实行阶梯电价政策，严格落实惩罚性电价政策。各部门、区县对牵头负责的工作也落实了资金补助近4亿元，确保了年度目标任务的顺利完成。

二是强化宣传教育。利用报纸、电台、电视、网络、手机报、政务微博等平台，多角度宣传大气污染防治法、国家大气污染防治行动计划及我市贯彻实施意见。积极运用巡回宣讲，党校授课，展览宣传，专家讲解等形式，广泛开展社会宣传活动。2013年全市各级党校(行政学院)共举办152讲环保知识讲座，开展52场3万余人参加的环保“五大行动”巡回宣讲。充分利用重庆环保世纪行等宣传平台，突出宣传黄标车限行、扬尘污染控制、公众绿色出行等工作，引导公众树立“同呼吸、共奋斗”理念。

三是强化应急管理。将重污染天气应急管理纳入市政府应急管理体系，实行统一调度。加强空气质量监测和气象观测，及时根据空气污染变化，启动相应的应对措施。先后8次开展临近重污染天气应急处置工作，启动实施“五减两增”措施(即:减少用煤、减少排污、减少扬尘、减少用车、减少冒烟、增强监管、增加降雨)，对4家火电、3家水泥企业实施限产，优化主力电厂发电次序，增加优质煤、外购电使用量，成立4个应急检查组，不间断巡查重点企业、工地、道路、机动车等污染源，开展人工增雨作业10次，减轻了雾霾对空气质量的影响。加强春节期间空气质量应急预警工作，积极协调减少烟花爆竹燃放，强化重污染天气应对工作。

四是强化督查考核。市政府成立9部门参加的蓝天行动督查组，市政府督查室主任担任市蓝天行动督察组组长，将“蓝天行动”目标任务作为政务督查重点内容。按照五大功能区将大气污染防治目标任务纳入区县经济社会发展实绩考核内容，实行空气质量改善双目标考核。

五是强化监管能力。强化基层环保能力建设，在街道、镇建立环保站，固定环保人员。按照“一源一策”开展大气污染防治，提升环保监管能力。强化技术保障能力，在都市区18个空气自动监测站安装PM2.5等监测设备并全面开展空气质量监测。联合科研机构开展PM2.5源解析及控制对策研究。

三、存在的问题

从执法检查的情况看，该法在贯彻实施上，还存在不收困难和问题，需要引起重视。

(一)大气污染防治压力增大，形势严峻

1.国家的工作要求更加刚性。国家将我市按成渝城市群纳入大气污染防治“三区十群”(即:京津冀、长三角、珠三角和十个城市群)重点控制区。按照市政府与环保部签订的《重庆市大气污染防治目标责任书》要求，“到2017年，空气质量明显改善，重污染天气较大幅度减少，优良天数逐年提高;PM2.5年均浓度比2012年下降15%以上”。市政府印发的《关于贯彻落实大气污染防治行动计划的实施意见》(渝府发〔2013〕86号)明确，“到2017年，都市功能核心区、拓展区优良天数增加40天，PM2.5年均浓度比2013年下降16%，重污染天气较大幅度减少”。国家每年对各省市完成情况进行“双目标”考核(优良天数增加，PM2.5浓度下降);近日，国务院办公厅印发了具体的《考核办法》，我市与京津冀、长三角、珠三角一起考核PM2.5，并作为各地领导班子和干部综合考评的依据。

2.空气质量达标压力长期存在。国家每月对74个城市空气质量排名并向社会公布，2013年我市空气中PM2.5浓度超标1倍，优良天数比74个城市平均少15天。今年一季度，我市空气质量排名比去年同期下滑，虽然目前优良天数已经赶上全国平均水平，但京津冀等城市采取超常规的治污力度后，空气质量改善极快，我市如果不进一步加大力度，空气质量排名还会下滑，甚至在某些月份可能进入“十大空气污染城市”行列。我市空气质量达标面临长期的压力和严峻的形势，必须在继续采取综合措施的基础上，空气质量才可能明显好转，需要10年以上才有望实现达标(都市区从2000年开始考核PM10，通过艰苦努力，到2011年才达标)。

3.自然条件不利于污染物扩散。我市地处四川盆地边缘的丘陵低山地貌，冬春季多雾导致PM2.5浓度超标、夏季高温导致臭氧超标;都市区位于“两江”和“四山”之间的槽谷地带，静风和逆温频率高，年均风速仅1.2米/秒，自然条件不利于大气污染物的扩散，增加了大气污染集中治理的难度。我市资源禀赋较差，煤炭含高硫份、高灰份，车用油品质量低，制约了空气质量改善。此外，都市区空气质量除与本地污染排放有关外，还受气象条件、区域性污染和污染物远距离输送(如北方沙尘、周边燃煤电厂)等因素影响。

4.大气污染物削减压力明显加大。目前，我市处于经济增长快速期，工业化、城镇化快速推进，全市有8000余个施工工地，都市区21个大型聚居区尚在建设，机动车保有量以每年20%以上的幅度增加，电力缺口仍然很大，燃煤污染、工业污染、扬尘污染总量大，交通污染呈上升趋势，开展PM2.5等大气污染物总量削减工作任务艰巨，空气质量达标面临不小的压力。

5.复合型污染变化导致控制技术难度增加。目前，城市扬尘污染、煤烟型污染、机动车排气污染问题正在努力解决中，而由PM2.5、臭氧污染造成的雾霾问题又亟须加以解决，在控制传统的一次污染物的同时，需要向一次污染物和二次污染物协同控制转变;管理对象由以工业企业为主向所有污染源转变;对污染源解析、排放源清单、污染物排放控制策略、环境综合政策等提出了更加严格的要求;污染物排放控制与环境质量改善两者挂钩的要求更加刚性。

(二)大气污染防治法实施中存在的主要问题

1.公众自觉投身大气污染防治的自觉性还不强。少数领导还存在重发展轻保护的观念，“向污染宣战”的紧迫性、责任感还不强;公众投身大气环境保护的主动性、自觉性与环境保护人人有责的要求差距较大，“同呼吸、共奋斗”的社会氛围还没有真正形成;绿色节约的消费方式和生活习惯还没有养成，农村居民保护大气环境的意识比较淡薄。

2.法律责任的规定可操作性不强。一是现行大气污染防治法处罚力度不能适应新形势的要求，处罚力度过低，导致守法成本高、违法成本低。如法定罚款上限过低，不足以制裁、震慑和遏制环境违法行为，致使许多企业宁愿选择违法排污并缴纳罚款，导致恶意偷排、故意不正常运转污染防治设施、长期超标排放等持续性环境违法行为时有发生，严重损害了环境保护法律应有的威严。二是限期治理难以得到有效实施。现行大气污染防治法没有限期整改的规定，导致执法过程中存在无法可依的现象。

3.监督管理体制需要进一步理顺。一是参与部门多，职责不清晰。大气污染防治工作是一个复杂的系统工程，需要环保、发展改革、经济、农业、城乡建设、交通、公安、国土房管、市政、工商等多个部门的共同努力，现行法律对各部门协作的规定极为原则化，对部门责任规定比较模糊。在实际工作推进中，参与部门多、执行部门少，相关的行业又缺乏与大气污染防治法相关配套的法律法规，以及部门的重视程度不一，导致在执法过程中协调工作过多、实效性较差。二是跨区域污染责任不明确。大气污染具有跨区域传输性，甚至出现城市群连片污染的情况，因此强调省市之间的联防联控非常重要，这在大气污染防治法中没有体现。

4.机动车排放污染防治立法亟待加强。我市属于山区丘陵城市，机动车增长快，路窄坡陡、堵点多。交通污染成为大气重要的污染源，进一步控制机动车排气污染工作在当前显得尤为重要，但现行大气污染防治法对机动车排气污染控制相关规定要求较弱，导致无法推进或推进困难。一是现行法律对销售、制造或者进口超标排放机动车船的罚款额度过低并且未明确监督管理部门;二是现行法律对燃油品质与车辆排放标准不匹配的行为无明确的规定;三是现行法律未对黄标车和老旧车淘汰提出强制要求;四是现行法律未对工程机械等非道路移动机械和船舶的污染控制提出要求。建议加快机动车污染防治立法。

5.污染物控制指标的设定不适应新形势、新要求。我市与京津冀、长三角、珠三角等重点地区一道考核PM2.5，但现行大气污染防治法主要涉及的污染控制指标是二氧化硫、烟尘、酸雨等指标，对PM2.5、挥发性有机物、臭氧等的控制要求不足。

四、有关建议

(一)大气污染防治法修改建议

1.加大对违法行为的处罚力度。一是提高处罚金额标准。建议按照新《环境保护法》的精神，在修改大气污染防治法时，设置按日计罚标准，不设罚款上限。处罚对象要从工业企业扩大到其他大气污染源;同时，对摊点燃煤、个体餐饮排烟(特别是露天烧烤和夜火锅等)、使用不合格油品、焚烧秸秆、露天烧电线和油毡等个人违法行为，要赋予有针对性、可操作的执法手段，要明确对个人违法行为的监管和处罚方式方法。二是增加限制生产、停产整治、责令停业关闭、拘留等行政处罚种类。

2.明确部门职责，细化管理要求。细化各管理部门大气污染防治监管的职责，进一步理顺各部门的职责分工，避免职责交叉重叠、互相推诿及管理上的盲区。建议按照燃煤污染、交通污染、扬尘污染、生活污染等进行分类，明确监管部门，设置审批及监管要求;建立跨区域大气污染联合防治协调机制，实现统一的防治措施，并明确跨区域传输的污染责任，建立区域污染补偿机制;强化扬尘管理要求，明确建设项目业主为扬尘污染控制法律责任的主体，避免出现责任主体不明确，处罚措施难以落实。细化颗粒物特别是PM2.5的控制要求，强化二氧化硫、氮氧化物、重金属等污染物的协同控制。

3.强化机动车排气污染防治要求。明确机动车船制造、销售、进口或使用的监督管理部门并提高违法行为罚款额度;明确燃油品质应当与车辆排放标准匹配并共同实施;明确老旧车和黄标车淘汰强制规定，完善淘汰补偿政策;明确工程机械等非道路移动机械和船舶的污染控制规定。

4.强化重污染天气应急管理，明确工作程序和响应措施及相关法律责任，确保空气污染应对措施有法可依、落实到位。

5.对扬尘污染控制增加建设施工项目扬尘保证金制度。参照安全生产风险抵押金，要求建设工程在开工前开设专项账户，将工程的造价中用于施工扬尘治理和绿色文明施工的专项资金存入账户，如果施工方在扬尘管理中违反了规定，直接扣发保证金。从而改变了先治污后治理和企业污染政府买单的现象。

6.增加大气环境保护宣传教育和信息公开的内容。加强大气环境保护宣传和普及工作，培养青少年和广大人民群众保护大气环境意识，树立“同呼吸、共奋斗”的环保理念;明确公众对大气环境质量的知情权、监督权，建立完善奖励监督机制，发动公众参与大气环境保护工作。

7.增加鼓励单位和个人开展大气污染防治内容。如对锅炉煤改气、关闭采石场和砖瓦窑实行定额补助，对大气污染企业继续实行环保搬迁8项优惠政策，对提前淘汰黄标车、落后产能、过剩产能等出台优惠政策，对排放超标、能耗高、排放量大的企业实行差别电价、煤价、水价、气价、税收等惩罚性政策，通过市场机制加快企业的治理、搬迁、关闭和淘汰。

(二)建议国家加大对我市大气污染防治政策资金投入

2013年中央财政投入大气污染50亿元，今年将投入100亿元。国务院《大气污染防治行动计划》重点区域是“三区十群”，国家将京津冀作为重中之重，对重庆等西部城市没有安排资金支持。针对重庆是大气污染防治重点城市，处于成渝城市群、西部大开发、长江经济带等特殊市情，我市贯彻落实国务院《大气污染防治行动计划》的实施意见已经明确将完成2000余个工程项目，恳请国家对我市大气污染防治重点工程和项目给予资金倾斜，加大对我市燃煤锅炉改用天然气和页岩气、轨道交通建设、汽车行业挥发性有机物污染治理、大气污染协同控制技术研究等项目的支持力度，对企业实行改造资金、用气保障、技术指导等支持。同时，由于我市没有炼油企业，供油渠道受限，恳请国家在我市都市区提前实施国五标准的车用汽油。

特此报告。