大气污染防治工作进展

全国人大常委会办公厅:

根据全国人大常委会办公厅《关于委托检查大气污染防治法贯彻实施情况的通知》(常办秘字〔2014〕71号)的要求，省人大常委会成立了以常委会副主任为组长，由在黔全国人大代表、省人大代表和有关部门负责同志为成员的执法检查组，5月至7月，就《中华人民共和国大气污染防治法》(以下简称《大气污染防治法》)在我省的实施情况进行了检查，执法检查组采取全面自查与重点检查、听取汇报与实地察看、代表和专家参与相结合等方式，按照《环境空气质量标准》(GB3095—1996)、《环境空气质量标准》(GB3095—2012)重点检查了火电、水泥、化工等行业废气排放和城市机动车排气的防治情况。在听取省直有关部门汇报的基础上，7月中旬，执法检查组赴安顺市、黔南州、贵阳市进行重点检查，深入15个大气重点排污及防治单位进行实地察看。省直有关部门和各市州对执法检查活动普遍高度重视、积极配合，现将检查情况报告如下。

一、贯彻执行《大气污染防治法》主要工作及其成效

《大气污染防治法》颁布实施以来，我省在贯彻实施《大气污染防治法》和《大气污染防治行动计划》，积极开展大气污染防治方面做了大量工作，取得了一定的成绩，目前，全省大气环境质量基本稳定，空气质量总体良好。2013年我省13个开展空气质量监测城市的监测表明，二氧化硫年均值为0.039毫克/立方米，二氧化氮年均值为0.021毫克/立方米，可吸入颗粒物年均值为0.078毫克/立方米，重要城市均达到国家二级标准，二氧化氮年均值全部达到国家一级标准，可吸入颗粒物年均值除铜仁市外，其余城市均达到国家二级标准。三项污染物综合评价达到国家二级标准的城市占83.3%，超过国家二级标准的城市占16.7%。贵阳市全年空气质量优良天数278天，优良率76.2%，在全国执行新标准的74个重点城市空气质量排名中排名第10位(省会城市中排名第4位)。其主要做法是:

(一)认真宣传大气污染防治法律法规，进一步增强干部群众的大气污染防治意识

各级政府及相关部门，充分利用各种环境宣传日活动，向干部群众进行大气污染防治法律法规的宣传，努力在全社会形成保护自然、尊重自然、顺应自然，促进人与自然和谐相处的良好氛围。

(二)认真落实大气污染防治工作目标责任

全省各级政府认真贯彻实施《大气污染防治法》和《大气污染防治行动计划》，制定了《贵州省大气污染防治行动计划实施方案》，依法将大气环境保护工作纳入国民经济和社会发展计划，制定了大气污染防治规划，以工业大气污染防治和城市机动车排气为重点，加强大气污染防治工作。省政府与各市州政府签定了《大气污染防治目标责任书》将国家下达的可吸入颗粒物改善指标和重点任务逐级分解到市州、县(市、区)以及有关部门和重点企业，明确年度工作目标与任务，落实责任人。贵阳市和遵义市两个国家重点城市按新标准评价项目为二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳、臭氧、可吸入颗粒物(PM10)和细颗粒物(PM2.5)6项指标，其余11个设市城市的评价项目为二氧化硫、二氧化氮、可吸入颗粒物(PM10)3项指标。各地出台一系列措施治理大气污染，如贵阳市出台了《环境空气质量综合整治工作方案》，编制了《贵阳市蓝天守护计划》《贵阳市空气质量预报预警系统建设方案》《重点区域在建项目扬尘整治工作方案》《工业大气污染防治专项执法行动方案》《黄标车淘汰更新工作指导方案》等。遵义市印发了《关于持续改善市中心城区环境空气质量的意见》《关于印发持续改善中心城区环境空气质量部门工作职责分解的通知》等。初步建成了全省大气污染防治体系。

(三)认真落实大气污染防治相关法律制度

一是强化源头控制，削减污染物排放总量。始终坚持以重点减排工程项目建设为突破，以减排设施规范化运行为依托，统筹经济运行与污染减排工作，确保国家下达的减排责任得到全面落实。省政府将污染减排指标管理纳入全省经济运行调度，统筹调度经济发展与污染减排，切实将减排作为推动经济加快转型的重要抓手。2013年，我省11个电力行业氮氧化物治理工程、5个电力行业二氧化硫治理工程如期建成投运，二氧化硫和氮氧化物完成国家下达的年度减排目标任务。

二是严格准入，优化调整产业结构。严格执行国发〔2007〕15号文和国家有关高耗能高排放项目审批条件，提高准入门槛。把总量指标作为环评审批的前置条件，对电力、钢铁、造纸、纺织印染四个重点行业实施行业主要污染物排放总量控制。坚决执行“四个一律不批”，即对不符合国家产业政策、达不到总量控制要求、布局不合理和无成熟可靠治污技术的建设项目坚决予以否定。

三是依法开展环境影响评价，推动区域工业布局优化。鼓励重污染行业向工业园区集中，集中生产、集中配置资源、集中治污;对城区内已建重污染企业结合产业结构调整实施搬迁改造。积极推动项目业主提高生产技术、工艺和治污水平，加快推进经济发展方式的根本转变。将规划环评作为环保部门参与综合决策的主渠道，大力推进各类相关规划的环评工作。2013年，全省各级环保部门共组织审查规划环评文件38个。列入《贵州省“十二五”产业园区发展规划》的111个产业园区中，有66个完成了规划环评文件的编制和审查工作，约占总数的59.5%，另有39个正在开展规划环评文件的编制或报审工作，约占总数的35.1%，有6个尚未开展规划环评文件的编制工作，约占总数的5.4%。2011—2013年，全省各级环保部门共审批建设项目环评文件约32000个，其中涉及钢铁、水泥、铁合金等重点行业78个。

四是严格实施企业排污申报制度和污染物排放许可证制度。环保部门督促企业定期申报大气污染物排放种类、数量、浓度以及污染物治理设施运行情况。对不按照污染物排放许可证要求排放的企事业单位及生产经营者，按照有关法律法规进行了严格处罚，对有的企事业单位以及生产经营者，在整改落实工作上不到位的，环保部门开展了挂牌督办，接受社会监督，并纳入社会诚信名单，通过这种倒逼机制，推动了一些环境违法问题的解决，得到了群众的认可。

五是完善监测制度建设。我省各级环保部门都建立了信息畅通、资源共享的环境监测网络，重点污染企业建立了自身的环境监测网络，并与环保部门的环境监测网络联网，使企业的生产经营活动置于环保部门的监控之下，一方面有效地制止了企业的违法行为，另一方面对一些违法行为及时采取措施，防治了一些重大环境污染的发生，促进了经济的发展和社会的和谐稳定。

(四)大气污染防治工作重点突出

一是着力加强工业企业大气污染防治。2013年完成国家减排责任书确定的11个电力行业氮氧化物治理工程、5个电力行业二氧化硫治理工程。全省燃煤电厂44台机组有22台完成脱硝设施建设，其余将在2014年全部完成;全省所有水泥企业完成脱硝设施建设。下达了2014年列入减排目标责任书考核的八大类重点减排工程任务，涉及大气污染防治任务42个。对所有减排项目建设运行及在线监测系统运行情况，采取定期检查和不定期暗查的方式进行督察检查，对问题严重的实行挂牌督办。

二是着力加强城市大气污染综合治理。完善建筑工地的防尘措施，加强建筑工地、道路扬尘等综合管理。进一步加大公交车辆“油改气”和甲醇汽油的推广应用力度，推动了车辆燃料清洁化、低碳化，加快实施高速公路不停车收费(ETC)工程，在贵阳市试点开展机动车尾气排放黄绿标工作，减轻机动车对城市的污染。加快推进全省油气污染治理。2013年5月，印发了《贵州省油气污染治理工作方案》，要求各地相关部门确保在2014年底前完成全省范围内加油站、油罐车、储油库油气污染治理工作。特别是作为国家重点城市的贵阳，执行《环境空气质量标准》(GB3095—2012)以来，市委、市政府高度重视大气污染防治工作，严格执行大气污染防治法，加强宣传，强化组织领导，每周对空气环境质量状况进行分析，并及时向相关部门进行通报;每周对贵阳市十个国控监测点空气质量状况进行排名，发现问题及时整改;市委常委会每月定期讨论研究一次大气污染防治工作进展情况;开通空气环境质量短信平台，及时向市委书记、市长、各区(县市)书记、区(县市)长反馈当日空气质量状况;设立各区(县市)空气质量状况联络员制度;在城市主干道上设置机动车尾气环保路检移动监测点。截至2014年6月，全省88个县(区、市)中已有70个县(区、市)已建成投运的机动车环保检验机构共计86家;贵阳市、六盘水市、安顺市、毕节市、黔南州5个市州已建成了机动车尾气排放检测监控平台并投入正式运行，其他4个市(州、地)监控平台项目建设资金已经落实到位。机动车环保管理覆盖率为80%。

(五)调整产业结构和能源结构，大力淘汰落后产能

一是不断优化电源结构。积极发展风电，优化发展水电，与中广核集团签订投资意向协议，拟投资380亿元在贵州铜仁等地建两座核电站，建设时间为从2014年到2020年。可再生能源发电规模进一步增加。

二是强化结构调整。积极推进高污染燃料禁燃区，开展燃煤锅炉治理。拆除城区烟囱，推行煤改气、煤改电等工作，抓住中缅、中贵天然气管道建成投运的契机，积极推进能源结构调整，有序推进城镇居民生活用气设施建设和城市工业锅炉煤改气工程，提高清洁能源应用比例。加快推进节能环保产业发展，重点打造节能、环保和资源循环利用技术装备产业链。

三是加快淘汰落后产能，遏制高耗能高污染行业过快增长。按照国家产业政策，有关部门根据国家已经颁布实施的分行业淘汰落后产能标准，确定各地分行业的淘汰落后产能计划。进一步加大淘汰力度，加快淘汰电力、钢铁、建材、有色、石化等重点大气污染行业的落后产能。2013年全省完成淘汰落后产能988.81万吨，涉及水泥、铁合金、焦炭、炼铁、锌冶炼、电石、造纸、黄磷等行业的133户企业。2011—2013年，淘汰相关落后产能2234吨，提前完成国家下达我省的“十二五”淘汰落后产能目标任务。

(六)着力强化改革创新，探索环境保护好模式。以率先在全国建设生态文明先行区和守住发展与保护两条底线为目标，大力推进排污权交易试点和环境税费改革，探索制治分离、治管分离机制，出台环境污染第三方治理实施细则。探索建立生态环境损害责任终身追究制。

(七)积极支持企业环保新技术应用，促进循环经济发展。近几年来，我省部分企业采用新型技术和设备，实现了资源的循环利用。国电都匀电厂在总设计上积极推广使用新技术、新装备和开展优化设计工作，脱硫采用特许经营，采用“大型火电厂有机胺脱硫制硫酸工艺”，为循环经济及资源回收示范项目，回收二氧化硫制作浓硫酸通过管道输送至贵州瓮福集团有限公司，用于磷肥生产。贵州天福化工有限责任公司利用合成氨生产过程中回收的氨水和生产的液氨吸收二氧化硫，生成硫铵浆液直接送贵州瓮福集团有限公司生产硫铵。安顺电厂将生产过程中产生的粉煤灰送至附近的超宇水泥作为生产水泥的原料。

二、存在的主要问题

我省尽管大气污染防治取得一定成效，但由于我省经济发展水平仍然处于较低水平，长期形成的产业结构单一，新兴的产业替代一时难以到位，高能耗、高污染产业比重大的格局短期内难以改变，且随着城市化的推进和人民生活水平的提高，建筑扬尘污染、机动车排气、新领域污染总量持续增加，大气环境形势不容乐观。2013年，执行《环境空气质量标准》(GB3095—1996)的12个城市中，清镇市因二氧化硫超标、铜仁市因可吸入颗粒物超标为国家三级标准，其余10个城市达到国家环境空气质量二级标准。贵阳市执行《环境空气质量标准》(GB3095—2012)，因可吸入颗粒物和细颗粒物年均浓度劣于新标准二级标准，贵阳市环境空气质量达不到新标准二级标准。全省可吸入颗粒物年均浓度值平均水平0.078毫克/立方米，比2012年上升0.010毫克/立方米。

(一)一些地方政府和企业领导干部对环境影响评价制度的认识还不够到位，对相关工作造成了一定影响。如一些地方新建项目没有执行环境影响评价和环保设施“三同时”规定就上马，存在着“先上车、后补票”，甚至“上了车、也不补票”的现象。少数地方政府与企业仍然存在着重经济发展，轻环境保护，片面追求眼前利益与高速发展的现象，环评制度没有得到很好的落实。有的地方招商引资心切，擅自降低环评门槛，导致环评制度执行不到位。

(二)机动车排气污染防治工作滞后。我省机动车保有量已达到200万台，年均增长率在17%以上，机动车排放的污染物已成为城市污染的主要来源。大部分城市“黄标车”限行、淘汰补贴等政策还未出台，淘汰缺乏有效手段。今年公安部、国家质检总局联合出台《关于加强和改进机动车检验工作的意见》，明确规定试行非营运轿车等车辆6年内免检，目前我省尾气检测工作主要还是依托于机动车安检工作来开展，由于机动车尾气是氮氧化物减排的重点，新车6年之后才检测尾气，一定程度上削弱了对机动车尾气排污监管的力度。同时《关于加强和改进机动车检验工作的意见》还规定:对安全检验和环保检测设置在同一检验机构的，要整合工作流程，实行检验业务一次性办结，对不在同一检验机构的，不得强制先进行环保检测。这一规定会造成一些安检合格的车辆在未经过尾检就上路行驶，对大气造成污染。

(三)城市扬尘污染控制问题凸显。作为欠发达省份，我省经济社会发展、城镇化不断推进，建筑工地、道路、裸露地表等扬尘污染控制任务增多，难度加大。部分建筑工地标准化、规范化管理程度不够，渣土车监管有待加强。

(四)上环保设施给一些效益较差的企业带来困难。以安顺电厂为例，近年来建设脱硫、脱硝环保设施，投入4.8亿元，每年要偿还贷款4000余万元，由于仅有一台机组在运行，该企业去年利润仅有2000余万元，今年上半年还未实现利润，企业运行较为困难。利用安顺电厂粉煤灰作为生产原料的超宇水泥，因安顺电厂生产的粉煤灰大量减少，生产也面临困难。

(五)监测监管能力有待提升。我省目前大气环境监测监管能力与发展要求不相适应的状况比较严重。环保部门基层基础力量薄弱，基层环保部门人员、装备、办公用房不足，与发展和保护的需要差距大。

三、对《大气污染防治法》修改和完善的意见和建议

(一)第三条第二款规定地方各级政府对本辖区的大气环境质量负责，但由于大气的流动性，本辖区相关单位、个人排放的大气污染物可能对本辖区外的地域产生污染，而对本辖区无影响，地方政府只对本辖区的大气环境质量负责，可能助长排污单位的污染行为，导致以邻为壑的情况，不利于环境的保护;第三条第二款规定地方政府应使本辖区的大气环境质量达到规定的标准。但达到标准仅为政府改善大气环境的最低要求，而非政府的最终目标，这也同第二条规定的“保护和改善大气环境”，存在不一致的地方。

(二)建立健全政府主导、区域联防、单位施治、全民参与、社会监督的工作机制。责任承担缺乏相应的法律规范作为依据。第四条规定了各级公安、交通、铁道、渔业管理部门及县级以上人民政府其他有关主管部门的职责范围，但规定得过于空洞和宽泛。对“其他有关部门”本身就存在无法界定的问题，其职责范围更是难以确定。而且交通等管理部门缺乏配套的法律、行政法规，致使其无法履行监督管理职责。建议在修订过程中进一步明确各部门的职责，使有关部门监管活动有法可依。

(三)有关部门根据在大气污染防治实施监督管理工作中的各项职责，加大对大气污染违法行为的处罚力度。现行法律法规对持续性环境违法行为处罚数额较低，违法行为难以得到有效遏制，增设更严格的处罚条款，提高处罚额度，对拒不停止违法行为或者逾期拒不完善设施的排污者，加大处罚力度，加大对违法排污的威慑作用。

(四)第十五条确立了排放总量制度和排污许可证制度，根据规定国务院和省、自治区、直辖市人民政府可划定排放总量控制区，省级政府出于地方利益的考虑，可以把污染严重的下级行政区域同污染物排放量小的地区共同作为一个区域进行评估，即将污染物总量稀释，变相转移到轻污染或无污染地区，从而规避所要求的划分总量控制区;对于未按照核定排放总量和许可证规定进行排放的，规定的法律责任也过轻，违法者的违法成本远小于守法成本，可能出现背离许可证制度设立初衷的情形。建议明确排放总量控制区的划定权限，在酸雨控制区、二氧化硫污染控制区，根据污染物的排放情况，大气污染物排放量的指标可以具体到地区或县。同时增加未按照核定排放总量和许可证规定进行排放的违法代价，对未按照核定排放总量和许可证规定进行排放的单位或个人，处以罚款，情节严重的可以取消其许可证。

(五)对机动车和扬尘污染进行重点防治。规范机动车和扬尘污染防治标准和治理措施，明确相关部门和单位职责，必要时可进行专项立法。《大气污染防治法》规定省、自治区、直辖市人民政府规定对在用机动车实行新的污染物排放标准并对其进行改造的，须报经国务院批准。但对如何改造，缺乏具体的规定。此外监督抽测制度无法实施。缺乏对机动车年检单位资质的要求。基于环境保护的需要，仅在机动车停放地进行监督检测不能达到防治机动车排放污染的目的。而环境保护行政部门又无权对行进中的机动车进行监督。建议对有关防治机动车污染的条文进行修改，建立严格的淘汰制度，机动车污染物排放严重超过国家和地方排放标准，经限期治理仍不能达标排放的，可以责令停止使用或者按照有关规定强制淘汰;建立在用机动车实行新污染物排放标准时的补偿制度，对于因实施新标准改造而造成的损失，省、自治区、直辖市人民政府根据相关规定予以适当补偿;建立机动车排污收费制度。将车辆购置税或其他有关税种收入中的若干比例建立机动车排放污染专项基金，用以支付补偿金以及其他机动车排放污染防治费用，具体实施办法由省、自治区、直辖市市人民政府制定。机动车维修单位，应当按照防治大气污染的要求和国家有关技术规范进行维修，使在用机动车达到规定的污染物排放标准。

(六)进一步强化机动车尾气检测的法律地位。机动车尾气排放是城市大气污染防治的重点，因此机动车尾检和安检应当是同等重要的，机动车上路行驶必须同时达到尾检和安检合格。按照《关于加强和改进机动车检验工作的意见》的规定，6年才对尾气进行检测，一定程度上削弱了对机动车尾气排放的监管力度，同时规定还会造成一些进行了安检而未进行尾检的机动车仍然可以上路行驶，大气污染防治工作要常抓不懈，还应当进一步加大监管力度。建议在修订《大气污染防治法》时，进一步强化机动车尾检的法律地位和有效措施，切实保护好大气环境。