按照贵厅《关于委托检查大气污染防治法贯彻实施情况的通知》(常办秘字〔2014〕71号)的要求，7月，云南省人大常委会组成检查组，赴昆明、红河、迪庆三个州市，对当地贯彻实施《中华人民共和国大气污染防治法》情况开展了执法检查，并听取了省环保厅、工信委、发改委、住建厅等部门关于大气污染防治工作情况报告。现将检查情况报告如下:
一、云南省贯彻执行《大气污染防治法》基本情况
云南省委、省政府高度重视大气污染防治工作，特别是近年来通过调整产业结构、推行清洁能源、淘汰落后产能、实行总量控制等措施，保障了全省环境空气质量总体保持优良，局部区域环境空气质量进一步改善。
2013年，昆明作为云南省首批实施空气质量新标准的城市，按照《环境空气质量标准》(GB3095—2012)进行监测和评价，优良天数达到333天，达标率91.2%，以年平均浓度评价，昆明市环境空气质量超过二级标准限值，影响指标为可吸入颗粒物(PM10)和细颗粒物(PM2.5)。其余15个州、市人民政府所在地城市，以二氧化硫、二氧化氮、可吸入颗粒物3项指标年平均浓度综合评价，普洱市、大理市符合空气环境质量一级标准，香格里拉的环境空气质量从2012年的二级上升为一级，曲靖等12个城市环境空气质量总体保持稳定，符合环境空气质量二级标准。
2014年以来，云南省环境空气质量总体保持优良，全省未出现霾等重污染天气。近几个月以来，随着干季结束并进入雨季，全省各城市环境空气质量总体呈一定的改善趋势，5月全省地级以上城市未出现超标天气(昆明、曲靖、玉溪三个城市按照AQI评价，其余13个城市按照API评价)，空气质量优良率均达到100%。首要污染物是可吸入颗粒物(PM10)。对近年来环境空气质量数据进行统计分析，目前云南省各城市环境空气质量总体保持优良，但局部地区已呈一定下降趋势，个别区域大气污染问题已经显现。随着工业化和城镇化的深入推进，保持优良环境空气质量的压力还将继续加大。
(一)落实大气污染防治责任情况
“十一五”以来，省委、省政府先后出台的《关于加强环境保护的决定》(云发〔2006〕21号)、《府关于印发七彩云南保护行动的通知》(云政发〔2007〕8号)、《关于加强生态文明建设的决定》(云发〔2009〕5号)、《关于推动工业跨越发展的决定》(云发〔2012〕5号)和《关于争当全国生态文明建设排头兵的决定》(云发〔2013〕11号)等文件，均对加强大气污染防治提出了明确要求。《大气污染防治目标责任书(2014—2017年)》和《云南省大气污染防治行动实施方案省直部门分工方案》，已组织上报省人民政府审查。
(二)大气污染防治有关总量控制、排污许可、监测报告等法律制度等落实情况及存在的问题
1.总量控制制度落实情况及存在的问题
国家从“十一五”开始实施主要污染物排放总量控制制度，对各省均提出了对主要大气污染物二氧化硫排放总量的控制要求;“十二五”以来，又增加了主要大气污染物指标，将氮氧化物和二氧化硫作为主要大气污染物，对各省提出了排放总量的控制要求。我省按照国家的要求，将氮氧化物、二氧化硫排放总量控制指标分解落实到各州、市和各重点企业，并积极推进工程、结构、管理三大污染减排措施。同时，严控新增主要污染排放总量，将氮氧化物、二氧化硫等主要污染物的排放总量控制指标作为环境影响评价的重要审批条件。
2.排污许可制度落实情况及存在的问题
云南推行排污许可证制度与全国基本同步，始于20世纪80年代末90年代初。在不断探索试点的基础上，2001年，出台了《云南省排放污染物许可证管理办法(试行)》，正式在我省开始实施。2009年，为了适应新形势下环境管理的需要，结合与英国环境署联合开展的中英排污许可证管理试点项目，借鉴了英国经验，拟定了新的排污许可证样本和一系列的配套文件、资料，并在国控重点污染源中逐步推行新排污许可证，并对污染源实施新的分级管理制度。目前省级管理的国控重点污染源已经全部实行新排污许可证，部分州(市)和县(市、区)及正在逐步推广新排污许可证。随着环境保护工作的不断推进，排污许可证的管理效力和作用也逐步增强，已经成为重要的环境管理手段之一。
目前实施的排污许可制度，在国家法律层面只有原则规定，没有具体统一的法规，因此各省(直辖市、自治区)乃至各州(市)在排污许可证的实施上都千差万别，排污许可的实施范围和实施要求不统一，特别是目前在全国相对比较通用的排污许可证样本(即我省原来使用的排污许可证样本，部分州市级和县级环保部门仍在使用)信息量过少，并且不论企事业单位性质和规模都用一个模式管理，在当前环境管理中难以发挥应有的作用，对于排污许可制度的推广并发挥环境管理作用起到了较大的制约作用。
3.监测报告制度落实情况及存在的问题
推进新环境空气质量标准贯彻实施。在巩固昆明市、玉溪市已有成果的同时，曲靖市在2013年完成了满足新监测标准空气质量监测站的建设任务并对外发布监测信息。积极支持其余13个州、市的空气自动站建设，下达建设补助资金3170万元支持26个空气自动站建设，其中已有6个州、市在2013年底前完成了招标工作，预计云南省能够按期完成建设任务并按期对外发布监测信息。同时，全面推进各级监测站的标准化验收工作。省环境监测中心站顺利通过环境保护部组织的标准化验收，云南省共有37个州、市级和县级监测站通过标准化建设达标验收，云南省监测站标准化建设达标验收率达36.2%。
(三)依法加强工业治理，控制工业企业、机动车、扬尘、挥发性有机物等污染物排放，改善空气质量方面采取的主要措施及存在的主要问题
1.工业污染防治工作情况
全面推进重点工业行业脱硫、脱硝设施建设。积极推进钢铁行业烧结机脱硫、煤化工、工业窑炉脱硫改造，仅2013年就完成了5台钢铁烧结机、7户煤化工企业、2户有色冶炼企业的脱硫改造。特别是脱硝工程建设取得重大进展，全年有17个火电脱硝项目建成投运，火电脱硝机组装机容量达到780万千瓦时，完成了火电行业“十二五”脱硝任务的77%;有44个水泥脱硝项目建成投运，熟料生产规模在4000吨/日以上的7条生产线已全部完成脱硝改造。目前正在结合新的行业污染物排放标准实施，督促火电、工业锅炉、水泥等重点行业加快推进工业脱硫、脱硝、除尘改造工作。同时，积极推进清洁生产，持续发布了十批强制性清洁生产审核重点企业名单，仅2013年就组织完成160户重点企业的评估或验收，培训企业清洁生产人员3178人，共投入资金10.85亿元，实施无低费方案5456项，中高费方案425项，节水7652.83万吨，节电1.23万度，节约标准煤1653.41万吨。
2.机动车污染防治工作情况
一是立法先行。省人大常委会批准《昆明市机动车排气污染防治条例》修订，于2014年5月1日正式施行。云南省人民政府出台了《关于加强机动车排气污染防治工作的意见》(云政发〔2013〕115号)，对控制机动车排气污染提出明确要求。二是大力实施公交优先战略。积极支持昆明市创建“公交都市”，在全省各主要城市积极推进公交专用车道、多功能综合公交场、出租车专用泊位等建设。三是积极推广智能交通，“七彩云南·智慧出行”系统上线运行，交通运输综合信息发布制度化、规范化，公众出行信息服务能力建设实现重大突破。四是积极推广新能源汽车和天然气汽车，昆明市全面完成了节能与新能源汽车示范推广1000辆的总体目标任务，被正式列入新能源汽车推广应用城市名单;玉溪市提交了国家新能源汽车推广应用示范城市申报材料。五是按时全面供应符合国家第四阶段标准车用汽油。六是严格执行机动车强制报废制度，加快淘汰黄标车和老旧车辆，全年回收报废23779辆。七是加强机动车环境保护管理，全面启动机动车环保检测合格标志的发放工作，计划在2014年全面开展机动车环保检测工作。八是积极推进“黄标车”限行等工作，昆明市划定并逐年扩大“黄标车”限行区域。
目前国家政策层面对老旧车辆执行强制报废，但对黄标车淘汰仅执行鼓励政策，法律依据的缺失严重;同时，仅对部分老旧车辆报废有一定的补贴政策，补贴政策与消费者心理预期仍有一定差距，对黄标车淘汰目前还没有建立相应的补偿机制。这些都严重制约着老旧汽车及黄标车淘汰任务的完成。
3.扬尘控制情况
我省昆明、玉溪等城市就扬尘控制出台了一系列政策文件，积极推进城区“绿色施工”，对施工扬尘的监管工作进行了明确和规范;严格设置施工工地“三池一设备”(清洗池、过滤池、沉淀池及车辆清洗设备)，防控渣土运输车辆污染，对渣土运输车辆安装卫星定位系统。加大对施工工地和渣土运输车辆检查力度，严厉查处施工工地不按要求设置防尘措施以及渣土运输车辆无资质运输、车辆未安装密闭设施、苫盖不严、超载、撒漏、不按规定路线行驶、随意排放等行为，督促违反规定的施工工地限期整改或停产整改并予以行政处罚，对违反规定的渣土运输车辆有关驾驶人员进行批评教育并罚款。同时，加强了城市绿地建设和管控，加大对城市道路的清扫保洁和洒水降尘力度。
上述措施，对控制扬尘起到了积极的促进作用。但扬尘仍是当前我省城市环境空气的主要污染来源之一，可吸入颗粒物(PM10)长期是我省绝大部分城市空气环境质量的首要污染源，2013年昆明市的可吸入颗粒物(PM10)和细颗粒物(PM2.5)年均浓度更是双双超过了《环境空气质量标准》(GB3095—2012)的二类标准。部分城市的扬尘控制工作仍然存在责任不明确、机制不健全、措施不到位、成效不明显的问题。
(四)调整优化产业结构和能源结构，大力淘汰落后产能，突进清洁能源利用方面采取的主要措施及存在的主要问题
1.调整优化产业结构、优化产业空间布局情况
我省印发实施了《云南省主体功能区规划》，确定了云南省滇中、滇西、滇西北、滇西南、滇东南、滇东北六大区域的功能定位和发展重点。在此基础上，进一步优化城乡规划，加强城市绿地系统规划编制工作，推进50个县完成了规划编制并批复实施，其他县的规划编制工作也在有序开展;进一步优化工业园区规划，着力于优化产业空间布局，逐步规范各类工业园区的设立和布局;规划环评的执行力度进一步加强，认真审查工业园区规划，并坚持对把规划环评作为项目环评审批的主要因素予以审查，促进产业布局的进一步优化。积极推进城市建成区及周边重污染企业搬迁改造工作。
认真开展化解过剩产能工作。针对钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等产能过剩行业开展了清理自查工作，叫停产能严重过剩行业违规在建项目，停止了产能严重过剩行业项目所有手续的办理工作。
2.加快淘汰落后产能情况
近年来我省切实加大了淘汰落后产能工作力度，按时按量完成了国家的落后产能淘汰任务。以2013年为例，工业和信息化部、国家能源局下达云南省淘汰任务为:铁合金2.1万吨、电石2.5万吨、铜冶炼6.5万吨、水泥(熟料及磨机)80万吨，共91.1万吨产能、涉及4个行业。同时，云南省自加压力，增加了炼铁、焦炭、锌冶炼、小火电4个行业的淘汰计划，即淘汰炼铁51万吨、焦炭105万吨、锌冶炼0.9万吨、小火电1.2千瓦。截至2013年底，列入年度淘汰落后产能公告的8个行业、33户企业的落后产能已全部按要求淘汰。其中，国家下达的年度淘汰任务超额完成，共淘汰铁合金2.18万吨、电石2.5万吨、铜冶炼6.79万吨、水泥(熟料及磨机)101万吨。
3.清洁能源替代利用情况
切实加大清洁能源发电能力。2013年，云南省新增水电装机1210万千瓦，累计水电装机达4709万千瓦，占云南省总装机的74%;新增风电装机29万千瓦，累计风电装机达到179万千瓦;新增太阳能光伏发电装机15万千瓦，累计达18万千瓦。
积极推进生物质能发展，加快生物质能产业发展，推动明港生物能源公司在文山州建立小桐子种植基地，并指导企业以小桐子、地沟油制生物柴油，在楚雄、大理新建成1万吨生物质固体成型燃料生产线，并推进昆明等地的生物质固体成型燃料利用。
加快天然气推广使用，中缅天然气管道干线及玉溪支线全部铺设完成，昆明市和玉溪市城区已经具备全面使用缅甸天然气的条件，昆明、玉溪已经制定了天然气置换方案。
通过积极推广，2013年云南省能源消费总量11365万吨标准煤中，天然气、水电、新能源的消费比例分别占到了0.74%、31.56%、1.31%，非化石能源占比已超过三分之一。
(五)加强大气污染防治执法监管，依法查处违法行为，开展考核问责，推动联防联控、预警应急体系建设以及全民参与等方面的主要措施及存在的主要问题
我省切实加大了针对大气污染防治的环境监管力度，结合环保专项行动、污染减排专项督查等工作，对工业企业大气污染治理设施运行情况、大气污染物达标排放情况、工业大气污染治理重点项目推进情况等开展定期和不定期现场检查，对发现了违法问题依法予以查处，从严从重处罚，并督促企业及时整改，确保整改到位。其中大理州由于2013年四项主要污染物总量减排任务(包括二氧化硫、氮氧化物两项大气主要污染物)均没有完成，已经被环保部门暂停审批其涉及四项主要污染物新增排放量的项目审批，部分县由于污染减排任务未完成在县域经济考核中被“一票否决”评优资格。目前，结合《云南省大气污染防治行动实施方案》的实施，我省已经启动了重污染天气情况的定期报送制度，环保部门、气象部门、政府应急部门正在逐步推进大气污染防治预警应急体系建设工作。
二、对进一步改善和完善大气污染防治法等相关法律的建议和意见
(一)大气污染防治法实施中存在的问题
1.政府和社会公众的职责义务不够具体。法律着重规范了企事业单位的污染防治义务，对各级政府、相关部门及社会公众的职责、义务规定则较为原则。一是对各级政府、各部门大气污染防治的目标考核和责任追究等方面没有规定;二是社会公众在自觉践行绿色生活、绿色消费等方面的责任还不明确，缺乏公众参与、鼓励举报等相关内容。
2.排污许可证制度需要进一步完善。法律规定，我国大气排污许可证是完成大气污染物总量控制目标的手段，适用范围仅限于总量控制区，内容仅包括大气污染物排放量，且对未按期办理或故意不办理排污许可证的企业如何处罚未作出明确规定。
3.机动车污染防治的规定过于原则。法律对机动车环保监管规定较为原则，职能交叉严重，在实际工作中难以操作。主要表现在:一是重行政审批、轻监督管理，多部门重复进行准入审批，却无明确对环保违法问题进行监督处罚的部门;二是轻企业责任，重末端监管，主要通过再用车定期检验的方式进行环保监管;三是对于淘汰黄标车等重点工作缺少应有的支持;四是在管理范围上，缺少对车用燃料等的明确要求。
4.处罚金额过低，对环境违法震慑力不够。法律对多数违法行为的处罚金额过低，其第四十八条规定，违法排污行为最高处十万元以下罚款，远远低于企业动辄几十万，甚至上百万的治污设施运行费用。处罚金额较低，对环境违法起不到威慑作用，难以有效解决“违法成本低、守法成本高”的问题。
5.扬尘污染违法成本低，各监管部门职责不清。法律对扬尘违法行为处罚力度不够，对监管部门职责规定不明确、不具体，对企业违法行为处罚困难;扬尘成因包括建筑施工、拆迁、交通运输、裸地等，对不同的扬尘违法行为，原有法律法规对上述违法行为实施处罚的部门不明确。
(二)修改法律的几个建议
1.进一步明确政府、企业和社会工作的职责、义务;对各级政府、各部门大气污染防治的目标考核和责任追究等方面的明确规定。
2.明确排污许可证的发放范围、许可因子、许可程序，对未按期办理或故意不办理排污许可证的企业明确处罚罚则。并制定《排污许可证管理条例》，为统一规范排污许可制度，全民推进制度的落实提供具体的法规保障。
3.细化明确机动车污染防治工作涉及的公安、交通、环保、商务、工信等各部门的监管职责。鉴于淘汰黄标车和老旧车辆是控制氮氧化物排放总量、实行节能减排的重要措施，建议国家层面尽早从法律法规方面对淘汰黄标车、建立相应的补偿机制或扩大鼓励政策适用范围、提高补偿标准等提供法律保障，为中西部地区能够顺利完成黄标车淘汰任务奠定基础。
4.加大处罚力度，对屡教不改者，罚款上不封顶，并追究刑事责任。
5.进一步明确对不同扬尘违法行为的监管部门和罚则，加大处罚力度。
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