甘肃省大气污染防治工作总体方案出台

全国人大常委会办公厅:

按照全国人大常委会办公厅《关于委托检查大气污染防治法贯彻实施情况的通知》精神，我省人大常委会于5月作出安排部署，在全省范围内开展大气污染防治法执法检查。在各市州自查的基础上，省人大常委会组成了由环境资源保护委员会负责人、省人大代表参加的执法检查组，8月初对张掖、嘉峪关、酒泉三市进行了重点检查。检查组采取实地检查、座谈走访、听取汇报、抽查等多种方式了解情况，先后检查了冶金公司、燃气公司、建材公司、热力公司、铝业公司、火电厂、水电厂、供热厂、冶铁厂、空气质量自动检测站，实地查看了热电联产项目、湿地公园、改炕工程，抽查了机动车尾气治理情况。现就检查情况汇报如下。

一、基本情况

甘肃省委、省政府对大气污染防治工作十分重视，坚持认真贯彻落实国家对大气环境保护工作的部署和要求，深入推进实施《中华人民共和国环境保护法》和《大气污染防治法》，把良好的生态环境作为改善民生的重要目标，坚持经济发展与环境保护相协调，污染减排与质量改善相同步，积极落实国务院《大气污染防治行动计划》，通过强化目标责任，加大执法力度，落实治理措施，加强监督检查。

2013年，全省14个市州政府所在城市中，有10个空气质量达到国家二级标准，达标率为71.4%;兰州市空气质量优良天数达到299天，优良率为81.92%，比“十一五”期间增长了58天。兰州市环境空气质量综合指数为6.66，在全国74个新标发布城市中排名第38位，位居全国中等水平，居西北5省第一，历史性退出了全国十大重点污染城市行列。

(一)积极作为，有效发挥政府及其相关部门的职能作用

甘肃省经济发展的支柱产业以能源、石油化工、有色冶炼等重化工业为主，加之，受特殊的地理环境和气候条件的影响，大气污染的问题非常突出。省委、省政府十分注重在加快经济发展的同时，强化环境保护和污染治理，为此制定实施了一系列政策措施。20世纪80年代就开始实施蓝天计划，投入巨额资金治理大气污染。2012年，按照省委的指示，兰州市全面启动了以燃煤锅炉治理改造为突破口的大气污染治理整体战，当年城区环境空气质量优良天数达到270天。2013年，省委、省政府根据国家对我省发展的战略定位以及全省主体功能区规划，制定了《甘肃省加快转型发展，建设国家生态安全屏障综合试验区总体方案》。方案强调实施主要污染物排放总量控制，合理控制能源消费总量;严格控制高耗能、高排放行业低水平建设，坚决淘汰落后产能;加大节能减排力度，推广先进节能技术和产品;积极推进以污染减排为重点的重大环境保护项目建设，建立区域大气污染联防联控机制，努力提升环境空气质量。国务院《大气污染防治行动计划》出台后，我省及时编制了《甘肃省大气污染治理实施方案(2013—2017年)》，印发了《关于贯彻落实国务院大气污染防治行动计划的实施意见》，明确了2013年到2017年大气污染治理的总体目标，确定了全省重点治理区域和行业，明确了各级各有关部门的责任分工。全省14个市州也相继出台了治理工作总体方案。省政府率先在全国第一个以政府令的形式颁布施行了《甘肃省环境保护监督管理责任规定》，为落实各级政府、各部门和各企事业单位的环境监管责任提供了法律保障。按照环保部与我省签订的《大气污染防治目标责任书》的要求，省政府制定出“围绕实现一套目标，坚持五项基本原则，实行分类指导，落实十项工作任务，实施八大重点工程”的大气污染防治总体方案，针对各地主要污染物特征，研究提出了“1+4+9”的治污模式，即突出抓好兰州市大气污染防治，重点实施多污染物协同控制;积极做好嘉峪关、金昌、白银、天水4个重点工业城市大气污染防治，重点实施工业污染、燃煤锅炉污染治理和扬尘污染控制;巩固和稳步推进全省其他9个市州政府所在城市大气污染防治，重点实施燃煤污染治理和扬尘污染控制，加强城市环境管理。兰州市大气污染防治作为全省环保工作的重中之重，省市两级政府始终把它放在突出的位置来抓。专门成立了由省委常委、兰州市委书记任组长，省直有关部门任成员的兰州市大气污染治理领导小组，负责在省级层面指导和协调兰州市大气污染治理工作;省政府安排省级环保专项资金1.53亿元，支持兰州市完成了四城区燃煤及燃煤锅炉污染“双清零”任务和火电、钢铁脱硫脱硝工程建设;督促中央和省属驻兰企业实施“出城入园”环保搬迁、改造，已启动兰石集团等69户重点工业污染企业“出城入园”工作;兰州市政府制定了《兰州市煤炭经营监督管理办法》、《兰州市扬尘污染管理办法》、《兰州市机动车排气污染防治暂行办法》和《兰州市环境保护监督管理工作责任规定》等一系列规章制度，规范大气污染防治工作。

我省的大气污染治理工作得到了国家环保部的认可，不但环保部副部长翟青作了“甘肃近年来在环境管理上下了很大功夫，相关措施、经验及做法值得借鉴推广”的批示，而且兰州市政府在环保部召开的工作会议上重点介绍了治污经验和做法。

(二)依法行事，强化法律制度的落实

多年来，我省认真落实《环境保护法》《大气污染防治法》等环保方面的法律法规，严格执行关于总量控制、排污许可、信息公开等规定要求，同时，也制定出台了一系列配套的规章制度，有力推动了全省大气污染防治工作。一是根据省政府颁布的《排污许可证管理办法》，制定了《甘肃省排污许可证管理办法实施细则(试行)》，全面开展了排污许可证核发工作。二是根据省政府《关于开展工业企业环境保护标准化建设工作的实施意见》和《甘肃省工业企业环境保护标准化建设地方标准》，完成全省109家试点企业标准化建设工作。三是制定了《关于加强环境执法工作的意见》，统一执法标准，实施分级执法，创新监管模式，有效提升了执法的质量和效率。四是制定了《2013年全省环境结果发布方案》，每季度在《甘肃日报》、省环保厅网站公布各市州城市环境空气质量、大气污染物排放国控重点企业达标等情况，接受社会监督。五是兰州市修订了《兰州市实施大气污染防治法办法》，进一步促进大气污染治理和防控措施的落实。六是实施了2013年主要污染物减排计划，安排专项资金1.3亿元用于重点行业和重点领域污染减排项目建设。

环保部门依法依规督促各地和有关企业对近三年污染减排日常督查和年度核查通报的问题进行了整改，对8个黄色预警减排项目实施了挂牌督办，对部分企业违法违规行为进行了责任追究。2013年经环保部核查确认，全省二氧化硫排放量56.2万吨，比2012年下降1.84%;氮氧化物排放量44.29万吨，比2012年下降6.43%。

(三)综合治理，控制各类污染物排放

切实控制工业废气污染、燃煤污染、挥发性有机物污染、扬尘污染、机动车尾气污染“五大污染源”，是改善空气质量的关键环节。近年来，我省对重点区域、重点行业、重点企业“五大污染源”治理采取了非常严格的措施。一是突出抓好工业废气污染防治。按照“全天候、全方位、全过程”的监管要求，对火电企业实行24小时监管，重点检查企业燃煤硫份、灰份是否符合要求，污染治理设施是否正常运行;对冶金、化工等重点污染企业的除尘、脱硫、脱硝设施和工艺尾气净化设施运行情况，逐日检查;对超标排放、治理无望的企业停产、关闭;对未经环保审批擅自生产的违法企业依法处罚责令停产。二是切实加强燃煤污染防治。在重点城市开展煤炭市场综合整治，禁止含硫量大于0.8%、灰份大于18%的高硫份、高灰份劣质烟煤进入城区煤炭市场，建立煤炭销售管理网络，规范经营行为;推进餐饮业清洁能源改造工作，主城区内餐饮服务业的饮食灶、茶浴炉全部推广使用清洁能源，对未按规定安装油烟净化装置的餐饮户，依法处罚并限期整改;禁止在市区公共场所进行露天烧烤。三是积极启动挥发性有机物污染治理。制定了《甘肃省储油库、加油站和油罐车油气污染治理计划》，明确了职责单位及完成时限。在兰州市辖区内推行加油站油气回收和国Ⅳ标准车用汽油推广使用，车用燃油品质得到全面提升。兰州市部分企业完成了工业挥发性有机物治理，挥发性有机物回收利用率达到90%。四是严格控制扬尘污染。冬季，兰州等重点城市除保障性住房项目外，城区其他施工工地的土方作业全部停工，批准施工的现场要求全部实行围挡作业，拆迁工地实行喷水压尘、袋装收集废弃渣土、密封运输等防尘措施;达不到环保要求的工地，停工整顿;扬尘污染严重、治理措施不力的施工单位，取消其在城区的施工资格。五是大力推进机动车尾气污染治理工作。在重点城市对达不到国Ⅳ标准的机动车，一律不予入户挂牌;严格柴油车挂牌入户的准入制度，有效控制柴油车数量;尾气检测不合格的机动车，一律责令维修改造直至达标。

(四)调整结构，淘汰落后产能，发展清洁能源

一是调整产业结构。提高节能环保准入门槛，严格实施污染物排放总量控制，将二氧化硫、氮氧化物、烟粉尘和挥发性有机物排放总量指标作为环评审批的前置条件，将用能水平、节能量、能源和煤炭消费总量及增量作为能评审批的主要条件。探索建立以节能环保标准促进“两高”行业过剩产能退出机制。严格禁止采用国家明令淘汰的落后生产工艺、产品和设备，严格控制产能过剩项目建设，对新、改、扩建项目实行了产能等量置换或减量置换。努力提升传统优势产业，培育战略性新兴产业，大力发展文化、旅游等第三产业。按照《甘肃省老工业基地调整改造规划》，加大对重点产业布局项目建设的支持力度，着力培育兰州、天水、白银、金昌和嘉峪关等老工业基地新的经济增长优势，加快老工业基地转型发展。

二是调整能源结构。开展陇东地区煤炭资源化利用布局研究，编制《全省煤化工业发展规划》和《酒钢煤炭分质利用循环经济产业园规划》，启动酒钢1000万吨煤炭分质利用及煤焦油加氢精制综合利用项目前期工作。省政府出台《甘肃省贯彻落实光伏产业健康发展若干意见实施方案》，推动光伏产业发展。截至目前，全省光伏项目并网总装机达到300万千瓦，位居全国第一;风电项目并网总装机达到705万千瓦，排在全国第三;水电项目并网总装机达到755万千瓦。加快现役燃煤电厂节能降耗改造，优化能源消费结构，煤炭消费比重由2012年的65.19%下降到63.54%，非化石能源消费比重由2012年的17.4%上升到19.3%。同时加强天然气、煤炭清洁利用及有关政策宣传培训，推进高效环保型锅炉系统的使用。兰州市完成了14台计550蒸吨的高效环保煤粉锅炉改造，其他地区结合实际也在逐步推行。

三是培育环保产业。省政府把节能环保产业作为省级节能与循环经济专项资金的支持重点，大力扶持节能环保产业发展壮大。目前，全省通过国家备案节能服务企业50家，开展合同能源管理节能技术服务的外省企业约40家。积极组织节能企业申报国家节能产品惠民工程推广资格，兰州电机有限公司高压三相异步电动机、甘肃陇阳节能科技有限公司高效太阳能热水器、甘肃长风电子电器有限公司高效节能电动洗衣机已入围国家推广企业名单，有效带动了节能环保生产企业自身发展。重点推动节能降耗和资源综合利用，实现资源综合利用产品产值达253亿元。废钢铁、废有色金属的回收利用率达到100%。积极推进企业实施清洁生产，生产企业实现污染防治由末端治理向源头预防的转变，有效减少了污染物排放。

(五)加强监管，促进防治责任落实

省政府制定了《甘肃省大气重污染应急预案》，以政府令的形式颁布了《甘肃省环境保护监督管理责任规定》，各市、州也制定了相应的制度规定，在全省建立起了重污染天气预警预报体系和污染防治工作责任考核制度。每年初，省政府与各市、州政府签订环保目标责任书，将环境质量指标、重点污染治理工程等纳入政府目标责任书，采取月调度、季通报、年考评的方式，督促目标任务完成。每季度对各市州环境空气质量、地表水、国控重点企业达标率进行排名，在省、市两级政府网站公布。

加大环境执法力度，由相关部门组成联合检查组，采取明察与暗访相结合，日常巡查与突击检查相结合，检查不定时间，不打招呼、不听汇报、直奔现场、直接检查、直接曝光，严肃查处环境违法行为，督办重点治理措施的落实。组织开展全省大气污染防治环保专项行动，检查企业和建设项目10405家(次)，立案查处75家，对环保部通报、监察部倒查追责的中国铝业兰州分公司等7家企业开展了行政执法后督查，对24家环境违法企业进行了通报。开展大气污染源摸排调查，建立调查信息清单。加强大气监测数据质量控制，严格自动监测站运行管理，实施“飞行”检查，保证监测数据真实、可靠、准确，提升了监测能力。目前，兰州、金昌、嘉峪关3市完成了空气自动站升级改造工作，实现了与国家环境监测总站联网。

积极开展以可吸入颗粒物(PM10)、细颗粒物(PM2.5)为重点的大气污染防治宣传教育活动，普及大气污染防治的科学知识，积极推进生态建设示范、环保模范城市、绿色学校、绿色企业、绿色社区、绿色家庭等创建活动，鼓励全民参与大气污染防治行动，倡导文明、低碳、节约、绿色的消费方式和生活习惯，在全社会树立起“同呼吸、共奋斗”的行为准则。

二、存在的问题

我省大气污染防治工作虽然取得了一定进展，重点城市环境空气质量有所改善，但大气污染严重的状况还未得到根本改变，防治形势依然严峻。一是结构型污染突出。我省经济发展的支柱产业以能源、石油化工、有色冶炼等重工业为主，多属于“高载能”行业，且集中度相对较高，污染物排放量大，给城市大气环境造成很大压力。二是复合型污染显现。我省重点城市以燃煤为主的能源结构尚未发生根本性改变，二氧化硫和烟尘污染问题还没有很好解决。随着城市化进程不断加快，机动车尾气、城市扬尘污染愈加严重，挥发性有机物的危害也日益突出，大气污染出现了从局地、单一的城市空气污染向区域、复合型污染发展的趋势。三是生态环境脆弱。我省不少城市地处沙漠边缘，受外地输入性沙尘、采暖期用煤量增加及静稳天气的叠加影响大，加之周边地区长期干旱少雨，植被稀少，沙尘暴、扬沙、浮尘天气频繁，对城市环境空气质量影响很大。四是污染治理资金匮乏。我省经济总量小，地方财力有限，环保投入不足，资金匮乏已成为制约大气污染治理工作的一个突出问题。

三、几点建议

(一)进一步加强对有关法律法规的学习宣传。新修订的《环境保护法》对大气污染防治监管及处罚提出了更高更严的要求，因此，要大力学习宣传《环境保护法》《大气污染防治法》等有关法律法规，提高全社会的环保意识。各级领导干部要带头学习宣传，切实增强环保法制观念和依法履职能力。对企业负责人进行环境保护法律法规的专门培训，使其增强社会责任意识，守法经营、诚信经营，更好地造福于社会。各级政府要树立正确的政策、政绩和舆论导向，加快建立科学的政绩考核体系，将环保纳入各级领导班子政绩考核的重要内容，促使各级各部门依法严格保护大气环境。

(二)全面推进大气污染治理工作。针对全省大气污染的严峻形势和环境治理的艰巨任务，省委、省政府认真贯彻党中央、国务院关于生态文明建设和大气环境保护工作的方针政策，努力落实国务院《大气污染防治行动计划》，全力推进甘肃省大气污染治理方案的实施。坚持突出重点，全面推进，防治并重的原则;健全“省市联动、属地负责，条块结合、齐抓共管”的工作机制;强化重点城市、重点行业、重点企业的治理，努力使全省大气环境质量明显改善。

(三)切实转变经济增长方式。坚持可持续发展战略，把环境保护纳入经济与社会发展的总体规划，优化产业结构，调整能源结构，大力发展环境友好型、资源节约型的产业和产品;严格执行国家产业政策，严控高投入、高消耗、重污染、低效益的企业上马，最大限度减少污染负荷，防范新的污染源产生，推进清洁生产，加快企业技术改造，大力发展循环经济，促进产业转型升级;严格实行环保一票否决，对老污染源逾期不能达到治理目标的，坚决关停并转。

(四)努力构建区域防控体系。完善区域大气污染联防联控的协调机制，形成区域大气环境管理的法规、标准和政策体系，组织编制重点区域大气污染联防联控规划，明确重点区域空气质量改善目标、污染防治措施及重点治理项目。不定期召开由市直部门和地方人民政府参加的专题会议，协调解决区域大气污染联防联控工作中的重大问题，严格执行大气污染联防联控工作评估考核，并将考核结果作为城市环境综合整治定量考核的重要内容，定期向社会公布。

(五)进一步加大资金投入。进一步完善预算管理制度，调整优化财政支出结构，积极筹措、整合环境保护和建设资金，优先支持大气污染防治项目，保障环境监管能力建设，加强空气质量监测手段现代化建设，使大气质量评价更加准确反映城市空气质量。省财政设立全省大气污染防治专项补助资金，采取“以奖促治”方式，用于支持兰州等重点城市大气污染治理工作。同时，省政府及其相关部门积极与环保部沟通衔接，及时掌握国家在大气污染防治方面的最新动态，努力争取国家资金政策方面的支持。

(六)进一步修改和完善大气污染防治法等相关环保法律法规的意见和建议。根据我省实施《中华人民共和国大气污染防治法》的实际和目前在大气污染防治工作中遇到的新的情况和问题，并征求相关部门和专家学者的意见，现对《大气污染防治法》提出以下几点修改建议:

1.针对当前大气环境污染的严峻形势，修订《大气污染防治法》，在禁止性条款和罚则的设定上应进一步严格，以增强力度。

2.《大气污染防治法》宜将“联防联控”的治污原则纳入其中。从雾霾的成因看，地区输入相互影响是一个突出的问题。国务院发布的《大气污染防治行动计划》已把“联防联控”作为重要措施。《大气污染防治法》应对此作出明确规定。

3.《大气污染防治法》第十七条第二款规定直辖市、省会城市、沿海开放城市和重点旅游城市应列入大气污染防治重点城市。实际上，部分中小工业城市大气污染问题也十分严重。可规定省级人民政府有权划定本行政区域内大气污染防治重点城市和区域，可以采取更加严格的措施。

4.《大气污染防治法》规定的环境违法行政处罚力度不够，罚款最高限额仅为50万元，不足以对造成大气污染事故的企事业单位形成威慑，难以起到遏制环境违法行为的效果，建议增加经济处罚的力度。如第四十八条，“向大气排放污染物超过国家和地方规定排放标准的……，处一万元以上十万元以下罚款”，十万元的额度太少;第五十六条，“违反本法规定，有下列行为之一的，……，可以处五万元以下罚款”，五万元的处罚额度不能起到应有的惩戒作用。

5.建议删去第十七条第三款、第三十三条第二款“须报国务院批准”的字样，以增加省级人民政府在治理大气污染工作中的主动权。

6.建议将第三十五条“可以委托已取得公安机关资质认定的承担机动车年检的单位”一句改为“已取得有关主管部门资质认定的承担机动车年检的单位”。因为，2002年公安部和国家质检总局联合发文已将机动车年检单位资质认定工作移交省级质监部门。

7.可将近年来许多地方治理大气污染的有效举措归纳提炼写入《大气污染防治法》中，如创造条件，有计划地组织企业“出城入园”，将重污染企业迁出城市和人口稠密区。

8.将第三条第一款“国家采取措施，有计划地控制或者逐步削减各地方主要大气污染物的排放总量”一句的“或者”改为“并”。

9.将第四十六条第一款“给予警告或者处以五万元以下罚款”中的“或者”改为“并可”。

10.第六十条第(二)项，在“不按照国家有关规定建设”后增加“并使用”字样。