宁夏回族自治区环境保护立法

全国人大常委会办公厅:

根据全国人大常委会办公厅《关于委托检查大气污染防治法贯彻实施情况的通知》要求，自治区人大常委会组成由常委会领导带队，15位常委会委员为成员的三个检查组，于5月20日至22日，分别对全区5市12个县(市、区)和宁东能源化工基地贯彻执行大气污染防治法进行了检查。现将有关情况报告如下:

一、检查工作情况

为了全面了解和掌握自治区贯彻执行大气污染防治法情况，自治区人大常委会结合我区2014年环境保护工作总体部署和环保世纪行工作安排，组织开展了本次检查活动。检查组采取查前摸底、实地察看、明察与暗访、随机抽查和跟踪回访等形式，重点检查了火电、冶金、水泥、石化、化工、有色等行业二氧化硫、氮氧化物、总悬浮颗粒物减排情况，大气污染防治监测能力建设，以及挥发性有机气体回收、城市机动车尾气治理和扬尘防治等情况。20名宁夏环保世纪行记者团记者紧密配合，为开展检查活动提供了舆论监督支持。5月26日，检查组召开全体会议，集中听取五市及宁东环境保护工作汇报，反馈视察意见建议。7月21日，检查组提请自治区十一届人大常委会第十一次会议审议了书面报告。8月7日，自治区人大常委会主任会议就加强大气污染防治工作的审议意见和建议向自治区人民政府进行了交办。

二、《大气污染防治法》贯彻实施情况

“十二五”以来，宁夏立足区情，坚持科学发展，以严格贯彻落实大气污染防治法和国务院《大气污染防治行动计划》为抓手，强化“绝不要发臭的GDP”“优美环境是宁夏最大的优势”的环保理念，采取环境保护“倒逼机制”，不断加大污染防治工作力度，全区环境空气质量得到了持续改善。2013年，银川市环境空气质量二级以上天数(AQI)为251天，占总监测天数的68.8%，其他4个地级市环境空气质量二级以上天数(AQI)占总监测天数的比例平均达到91%。特别是，国家环保重点城市石嘴山市，经过五年多坚持不懈的治理，以壮士断腕的勇气，一举摘掉了全国十大空气严重污染城市的帽子。主要做法和成效是:

(一)从严制定环保政策法规，强化大气污染防治法律责任。一是适应新形势需要，积极开展环境保护立法工作。2009年以来，自治区人民政府先后修订了《宁夏回族自治区环境保护条例》、制定了《宁夏回族自治区环境教育条例》，通过立法，进一步强化各级政府保护环境的主体责任和环境主管部门监督检查的权力，建立起全社会环境教育工作机制。今年，自治区为依法实施污染物排放总量控制和许可管理等重要制度，正在着手审议制定《宁夏回族自治区污染物排放管理条例(草案)》。二是认真落实环境影响评价审批总量前置制度。严格执行国家产业政策及行业环保标准要求，实施大气污染物排放总量控制，将二氧化硫、氮氧化物、烟粉尘和挥发性有机物排放总量控制指标作为建设项目环境影响评价审批的前置条件，严格环保准入管理。严禁新建高耗能、高排放和产能过剩行业项目，新、改、扩建项目必须实行等量或减量置换。对重点区域、重点行业执行大气污染物排放特别限值管理，从源头控制和减少大气污染物排放。三是积极探索运用经济手段推动大气污染治理。从大气污染防治趋紧的形势出发，自治区下发了《关于调整我区排污费征收标准的通知》，从今年开始，将废气排污费征收标准提高一倍，由每排污当量0.6元提高到1.2元，引导企业加大投入，加强污染源头治理，减少污染排放。

(二)实施目标责任管理，全面推进大气污染防治工作。2013年11月以来，自治区人民政府先后密集出台了宁夏回族自治区《环境保护行动计划》、《大气污染防治行动计划》、《宁东能源化工基地环境保护行动计划》和《节能降耗行动计划》。自治区从严格产业环境准入、加快淘汰落后产能、优化产业空间布局、加强工业企业大气污染治理等十一个方面，狠抓大气污染防治任务的落实。先后配套制定了《2014年度大气污染防治工作实施方案》等8个工作指导性文件，并与各地级市人民政府、宁东基地管委会签订了大气污染防治目标责任书，将目标任务分解到各相关部门、各县(区)政府，明确责任，严格目标责任管理。自治区环境部门成立大气污染防治工作协调推进组，加大日常检查和专项督查监督力度，确保大气污染防治阶段任务全面完成。

(三)防控减淘并举，加大主要大气污染物减排工作力度。自治区环保部门编制实施《自治区火电厂降氮脱硝及取消脱硫设施烟气旁路工作实施方案》《宁夏水泥行业氮氧化物减排规划》，对2014年国家和自治区43项脱硫、脱硝重点减排工程向社会进行了公告。目前，全区统调火电企业44台16134MW机组全部取消脱硫烟气旁路，完成了34台13900MW机组脱硝设施建设，占统调火电企业总装机的86.15%。全区企业自备电厂共完成31台726MW机组脱硫设施建设，占全区自备电厂总装机的63.8%。水泥行业21条生产线全部完成脱硝工程建设。全区完成烟粉尘治理项目19个，占年度计划的82%。坚决淘汰落后产能。为进一步强化污染减排，自治区加大高污染企业关停力度，制定了严于国家的淘汰落后产能计划，2014年淘汰电石铁合金60.94万吨、金属冶炼3万吨、水泥166万吨、造纸11.56万吨、电解铝16.5万吨，力争提前一年完成21个重点行业的“十二五”落后产能淘汰任务。严格燃煤锅炉污染治理。地级城市建成区全部淘汰10蒸吨/小时燃煤锅炉，禁止新建20蒸吨/小时以下燃煤锅炉。自治区财政安排大气污染防治专项资金2000万元，对银川市“蓝天工程”、石嘴山市煤炭市场整治等予以支持。银川市投资85亿元，利用电厂余热进行集中供热，拆除燃煤小锅炉，烟尘排放量预计可降低85%。积极推进机动车污染防治。规范机动车环保检验工作，目前全区机动车环保检测机构达到32家，实现了地级市机动车环保检验机构全覆盖。加大“黄标车”和老旧车辆淘汰力度，自2014年6月1日起，环保检测不达标的车辆，不得进行机动车安全技术检测。上半年共淘汰14853辆，占年度计划的34%。银川市6个油气回收项目全部提前完成。

(四)开展大气环境容量研究等基础性工作，为大气污染防治提供技术支撑。2012年，自治区为摸清全区环境家底，委托国家环保部环境保护发展中心对我区环境容量开展研究工作。目前，大气环境容量研究已取得初步成果。水环境容量研究正在进行中，年底完成测算并申请评审。该课题2014年底前全面完成后，将为我区污染减排、产业结构调整、优化工业布局等提供科学决策依据。同时，自治区开展了“宁夏灰霾天气变化及气候特征研究”“宁夏灰霾天气大气环流及其天气形势研究”“银川市灰霾天气污染特征及其变化规律”“宁夏灰霾天气预报服务业务平台建设”4个专题研究。该研究成果的应用，提升了宁夏空气质量预测能力，实现了灰霾天气预警预报服务功能。同时，支持企业开展节能减排技术创新工作，积极推介径流式电除尘器技术，提高企业污染治理能力。

(五)提高环境空气质量监测能力，加强重污染天气应急管理。按照国家新的《环境空气质量标准》，首府银川市、重点城市石嘴山市已完成了环境空气PM2.5自动监测能力建设。今年，为回应广大人民群众对空气质量的高度关注，加快吴忠、固原、中卫3市PM2.5监测能力建设，对全区5个地级市城市环境空气自动监测站进行升级改造，实现了PM2.5监测全覆盖。加强对重点区域空气质量的实时监测，建设覆盖重点县、工业园区、商务区等的环境空气质量监测站14个。建立城市环境空气质量评价机制，定期发布环境空气质量状况信息，每月对各地空气质量进行排名并公布。修订了《宁夏回族自治区重污染天气应急预案》，将重污染天气应急响应纳入各级政府突发事件应急管理体系，实行政府主要负责人负责制。

三、存在的主要问题

宁夏贯彻落实大气污染防治法和“大气国十条”虽然取得了一些成效，但面临的防治任务重、难度大的问题不容忽视。主要是:

(一)大气污染防治压力持续加大。宁夏是我国以煤炭为主的高耗能经济和污染排放高度集中的13个重点区域之一。近年来，随着工业化、城镇化快速发展，能源资源消耗持续增加，大气污染由过去的传统煤烟型、沙尘型污染逐步向区域性复合型大气污染转变，工业废气中的二氧化硫、氮氧化物、烟尘和粉尘主要集中在电力、化工、非金属与金属冶炼等行业，达到总量的85%以上。企业大多数规模小、经济效益差，污染治理资金严重不足，污染治理水平不高。历史形成的产业结构尚在调整之中，经济增长方式的高投入、强排放特征还比较明显，重点行业还没有完全摆脱污染负荷重、排放强度大的状况，特别是一些经济、社会活动密度大、能源和资源消耗高的地区，大气污染防治任务重。今年全区5市全面实施新的环境空气质量标准后，上半年PM10同比上升14.7%，其中石嘴山、吴忠、中卫市上升了23.2%—63.5%，全区完成可吸入颗粒物浓度下降任务难度持续加大。

(二)大气污染防治资金投入不足。大气污染防治工作是一个系统工程，涉及方方面面的利益，需要大量的资金投入。2014年自治区大气污染防治实施方案共安排项目151个，总投资7.6亿元。目前，区、市两级财政补助资金仅有约5000万元，仅占投资总额的6.5%。受财力影响，煤炭清洁利用、燃煤锅炉拆除、城市扬尘污染、机动车污染防治、黄标车和老旧车辆淘汰等涉及民生的污染治理工作进展缓慢。

(三)大气污染防治机构、队伍力量薄弱。一是专业技术人员和力量不足。大气污染防治工作牵扯面广，环保部门组织协调、督查调度、信息材料等工作量大且频繁，并且涉及工作计划安排、数据统计、项目组织、审查等专业性强的工作，现有人员严重不足。二是缺乏机动车监管机构。根据国家大气污染防治行动计划和污染减排工作要求，要求设立省级机动车监管机构，建设省级机动车监管信息平台，加强社会化机动车环保检测机构监管，提高机动车环保检测年检率。目前，全区仅银川市设置机动车尾气监管大队。三是缺乏技术支撑单位。尚未开展减排与环境空气质量改善效果分析，利用空气质量模型建立减排响应关系，对污染减排的环境质量改善效果进行模拟，分析环境空气质量改善目标的可达性。

以上问题，自治区人大常委会已向自治区人民政府进行了交办。自治区人民政府高度重视，借本次执法检查工作的推动，按照国家大气污染防治行动计划的部署，进一步加大工作力度，确保宁夏贯彻落实大气污染防治法取得新的成效。

四、几点建议

(一)建议加大对西部重要能源输出省区大气污染防治的投入和扶持力度。地处黄河中、上游的西部重要能源省区，结构性污染严重，环境保护较之发达地区，需要投入更多的人力、物力和财力，由于经济落后，地方财政有限，环保基础设施欠账很多。在西部大开发中，国家给予了包括环保项目在内的基础设施以巨大支持，使西部各省区在环保基础设施的建设上取得了历史性进步，特别是国债资金支持西部许多城市建设了生活污水及垃圾处理设施，对改善当地环境和黄河干流的水质起到了巨大作用。但是，与西部地区高耗能、高污染严重的实际情况相比，大气污染防治资金投入和技术投入严重不足。因此，建议国家以地方筹措为主，加大转移支付力度，支持地方政府和企业开展技术创新，建立完善重点地区和重点行业大气污染防治联防联控工作机制和补偿机制，全面提高大气污染防治水平。

(二)建议改革GDP考核机制，建立生态文明考核指标体系。GDP考核体系仅仅体现了经济指标，不能够全面反映经济社会与生态环境协调发展的情况。因此，建议国家尽快建立生态文明建设目标责任考核体系，将经济增长和生态环境保护有机统一起来，建立一套指标科学、考核程序公开透明的环境保护责任考核体系，切实加强各级政府保护生态环境的主体责任。

(三)对修改完善《大气污染防治法》的意见。一是各级人民政府要将各部门联防联控作为重要手段，全方位推进大气污染防治，同时针对新修订的《大气污染防治法》制定出相应规定、条例、规划，使之得到有力的法律支撑;二是根据北方地区气候特点，制定完善沙尘天气污染防治内容;三是加大违法排污行为的处罚力度，从根本上杜绝守法成本大于违法成本的现象;四是加强机动车尾气污染防治监控力度。