上海大气污染防治工作全面启动

上海市人大城市建设环境保护委员会

2014年5月全国人大常委会执法检查组来沪开展大气污染防治法执法检查后，上海市按照大气污染防治法的要求，结合全国人大执法检查报告所提的意见，进一步采取措施加强大气污染治理。上海市人大常委会也通过积极履行立法和监督职能，支持和推动本市大气污染防治工作。7月25日，市人大常委会审议通过了新制定的《上海市大气污染防治条例》，进一步强化了大气污染源头治理、过程管控、执法监管和法律责任等制度规定，为大气污染治理提供更加有力的法规支撑;9月份起，市人大常委会又组织对大气污染防治工作开展专项监督，11月，常委会会议听取和审议了市政府专项工作报告，推动市政府各有关部门抓住当前大气污染防治的重点和难点，加大力度攻坚克难，加快改善大气环境质量。2015年3月，接到全国人大常委会办公厅关于委托对大气污染防治法执法检查落实情况跟踪调研的函后，市人大城建环保委又对本市大气污染防治工作情况进行了跟踪调研。现将有关情况报告如下:

一、上海市大气污染防治工作基本情况

2014年，是上海全面推进落实清洁空气行动计划，加快改善大气环境质量的重要一年。全市上下认真贯彻大气污染防治法律法规，按照国务院关于加强大气污染防治工作的系列部署和本市清洁空气行动计划的具体安排，聚焦能源、产业、交通、建设、农业和生活等六大领域，全力推进污染治理。在全社会共同努力下，上海大气污染防治取得了积极进展，环境空气质量初显向好趋势，全年空气质量AQI优良率达到77.0%，较2013年提高11个百分点;重污染日共计4天，较2013年减少19天;PM2.5年平均浓度为52微克/立方米，较2013年下降16.1%。

二、关于落实执法检查整改要求，推进大气污染防治工作的情况

(一)加大力度调整能源和产业结构

坚持调控并重、源头治理，加快推进能源结构优化和产业结构调整，从源头上控制和减少污染产生。一方面，着力优化能源结构，研究出台煤炭消耗总量控制方案，控制和降低煤炭消耗，2014年全社会煤炭消耗量同比下降15.67%;燃煤锅炉、窑炉的清洁能源替代工作列入2014年市政府实事项目，全年完成1675台，超额完成1167台的目标任务;积极实施绿色电力调度和引进外电，电厂耗煤量和污染排放量明显减少。另一方面，大力推进产业结构调整，修订了工业及生产性服务业导向目录，出台了第一批限制类、淘汰类指导目录和产业结构调整负面清单，通过创新运用“负面清单”管理模式，着力开展对落后产能、落后工艺的“减和压”，全年共启动实施结构调整项目644项，提前一年完成国家下达的“十二五”落后产能淘汰任务。

(二)大力推进重点领域污染减排

在加强源头治理的同时，继续大力推进重点领域的污染减排。工业领域，加强重点行业、企业污染减排和挥发性有机物治理。全市燃煤电厂在上年全面完成脱硫的基础上，本年度基本完成脱硝和高效除尘改造;聚焦石化、化工、汽车、造船、医药、电子等行业，推进150家重点企业挥发性有机物污染治理，目前已启动治理80家。交通领域，加强高污染车辆淘汰和新能源车推广。提前实施新车国五排放标准，黄标车限行范围从中环扩大至外环，全年淘汰黄标车和老旧车辆共17.16万辆;启动在用车环保检测监管平台网络体系建设，基本完成年检站简易工况法检测线的扩建工作;制定配套政策，推广10886辆新能源汽车、2000余辆新能源公交车。建设领域，继续推动扬尘污染治理，累计安装109套建设工程扬尘污染在线监控系统，完成60家混凝土搅拌站的环保改造，至年底区域和道路降尘量同比分别下降6.9%和5.9%;农业领域，着力推进秸秆综合利用和禁烧，2014年新增各类还田机具2300多台套，实施秸秆机械化还田总面积245万亩，秸秆综合利用率达到89.5%;全面实施桔秆禁烧，推动四级监管责任体系建立和落实，连续三年在国家卫星巡视中未发现火点。生活领域，建立加油站、储油库、油罐车油气回收系统的长效管理机制，在黄浦、松江、长宁、闸北等区试点开展了餐饮油烟的第三方治理和实时监控。

(三)加快完善大气污染防治标准制度体系

本市按照“严于国家、接轨国际”的要求，制定发布了锅炉、餐饮油烟排放的地方标准，另有2项排放标准已进入报批程序。同时，本市加快制定完善环境保护相关制度措施:建立环境污染第三方治理制度，出台了《关于加快推进本市环境污染第三方治理的指导意见》和试点方案，在涉及电厂污染、餐饮油烟治理等七个领域启动试点，推动环境治理由“谁污染、谁治理”向“谁污染、谁付费、第三方治理”的市场化机制转变;完善排污收费制度，出台排污收费调整方案，分阶段提高收费标准，引入按污染物排放水平的阶梯收费和按污染行业的差别化收费机制，以经济杠杆强化治污内生动力;此外，在黄标车和老旧车淘汰、新能源汽车推广、集卡环保治理、电厂环保电价等方面也出台了相应的政策措施，推动大气污染防治等环保工作有力开展。

(四)努力提升大气环境监管和科技支撑能力

2014年，国家新修订的环保法和本市大气污染防治条例先后颁布实施，为大气污染防治工作提供了更有力的法律手段和法律支撑。本市环保部门配套制定了按日计罚、停产限产、双罚制等具体操作规范，运用法律法规赋予的有力武器，进一步加大执法监管力度，组织开展了“百日环保执法大检查”等一系列环保专项行动，对环境违法行为严格监管、严厉处罚，全年环保案件处罚金额突破1亿元，比2013年增长52%，环境刑事责任追究力度加大，追究环境污染犯罪案件20件，涉案80余人，有力地震慑了违法行为。

在提升环境监管能力的同时，大气污染防治的科研工作也在不断深化。一方面，科技支撑体系加快建设。覆盖全市的空气质量分区评价点建成投运，所有区县实现空气质量分区实时发布，重点产业园区空气特征污染监控网已基本完成园区站、边界站的建设，环境监测网络不断完善;在用车环保检测监管平台全面启动建设，基本完成年检站简易工况法检测线的扩建工作;国家大气污染成因与防治重点实验室进入建设阶段，长三角区域空气质量预测预报中心部分功能启动试运行，区域大气环境研究能力不断增强。另一方面，环境基础研究和应用技术研究逐步深化。先后开展了臭氧污染特征与预警预报研究、基于系留气球和无人机技术的区域输送对上海典型空气污染过程影响研究、区域交通环境实时监测与污染防控技术研究和非道路移动机械尾气污染物排放清单及控制对策研究等多项研究项目，并根据上年度的连续数据监测和分析研究结果，完成新一轮大气细颗粒物来源解析工作，对污染源排放清单和本地源谱进行了更新，为进一步加强污染治理提供更可靠的科学依据。

(五)积极推进长三角区域大气污染防治协作

本市牵头建立的苏、浙、皖、沪三省一市和国家八部委共同参加的长三角区域大气污染防治协作机制全面启动运作，全年召开协作小组工作会议2次、办公室会议3次和专题会7次，协作各方共同编制实施了《长三角区域落实大气污染防治行动计划实施细则》，协调推动并顺利完成锅炉清洁能源替代、黄标车淘汰、桔秆禁烧等12项年度重点协同治理任务。南京青奥会期间，通过协作小组平台制定并部署落实赛会环境质量保障方案，有效保障了赛期空气质量。

三、存在的问题和薄弱环节

大气污染防治是一项长期艰巨的任务，尽管当前污染治理取得了阶段性进展，但是大气污染防治的形势仍然十分严峻，空气质量的改善仍十分脆弱，与广大老百姓的期盼还有较大差距，许多重点、难点工作仍有待进一步加强。

一是产业结构、能源结构调整需要持续深化。能耗总量大、结构不合理是本市大气污染的主要原因，尽管清洁空气行动计划将其作为污染治理的重点领域，规定了清洁能源替代等治理措施和治理任务，但当前各项工作推进力度不一，特别是钢铁、石化等大型企业集团的转型和工业区块外村镇污染企业的结构调整，以及锅炉、窑炉的清洁能源替代，治理工作遇到较多困难，还需加大力度持续推进。

二是部分领域污染防治工作亟待突破。特别是非道路移动机械、船舶、挥发性有机物等领域，对空气质量的影响不小，但工作基础还比较薄弱，有些尚处于起步阶段;老旧车辆的淘汰因涉及大量的个人车辆，淘汰任务仍比较艰巨;扬尘污染治理市区和郊区进展不平衡，长效机制尚未全面建立，这些领域仍需在政策、制度、措施等方面进一步形成突破。

三是环境执法监管效能尚需提升。虽然近年来本市不断加大执法力度，但执法的专业性、权威性和有效性仍显不足，与公众的期待之间还有不少差距。另外，目前环境执法监管力量总体仍显不足，特别是郊区执法监管力量更为薄弱，不少违法排污行为难以及时发现和查处，且基层执法能力尚需进一步加强。

四是环境科研和基础设施建设等有待加强。由于大气污染来源广泛、成因复杂，污染物的来源解析、对污染成因的判断和动态分析以及污染防治技术的改进都还需要不断深化研究，以增强大气污染防治的科学性、针对性和有效性。此外，环境基础设施建设仍有较多不足，新能源汽车推广所需的充电桩、加气站等设施需要加快建设，清洁能源替代面临的供气管网设施不全等问题亟待研究解决，环境监管的信息化建设也需要进一步加强。

四、下一步工作计划

下阶段，上海将继续严格贯彻大气污染防治法律法规，全面落实清洁空气行动计划，按照源头严防、过程严管、违法严惩的要求，强化工作措施，加大污染防治力度，促进环境质量加快改善，确保大气污染减排和PM2.5浓度控制完成国家考核目标。

(一)进一步加快能源结构和产业布局优化调整

一是深化燃煤污染控制。2015年将全面完成剩余1800余台中小燃煤(重油)锅炉、窑炉的清洁能源替代和关停，基本取消经营性小茶炉、小炉灶等分散燃煤设施，到2017年全面取消分散燃煤设施，全部完成锅炉、窑炉清洁能源替代。同时，抓紧开展燃煤电厂低负荷脱硝设施退运治理技术攻关，力争在2015年完成全市30万千瓦以上燃煤电力机组全工况脱硝改造，进一步减少大气污染物排放。根据国家要求，市相关部门还将研究出台燃煤电厂节能减排升级改造方案及配套政策，同步解决石膏雨污染等问题。二是实施更严格的产业准入。继续制定并实施严于国家要求的产业准入标准和名录，同时结合土地集约化利用和环评、能评工作，落实产业环境准入协同管理，坚决禁止新建高污染项目，严格控制石化、化工等项目和劳动密集型一般制造业新增产能。三是加快产业转型和布局调整。推进化工、钢铁、建材、纺织、轻工等12个重点行业的淘汰类企业(生产线)淘汰，加快不符合本市能耗、环保等硬约束标准及低效用地工业企业的调整。继续推进高化、桃浦、南大、吴淞等重点区域调整转型和金山卫化工集中区环境综合整治，启动青东农场等地区的环境综合整治。加快推进村镇污染小企业成片清拆整治，至2017年完成20平方公里减量化目标。深化工业园区环境设施建设和清洁生产改造，结合“195”区域转型提升和“104”产业区块调整升级，分类推进区域污染企业调整。

(二)进一步强化污染源的综合治理

一是深化工业污染源治理。进一步加大建设项目主要污染物总量控制力度，严格实施火电、钢铁、石化、水泥、有色、化工等行业大气污染物特别排放限值。全面落实重点行业大气污染限期治理任务，按照国家要求，本市电力、钢铁、水泥三大行业的15家企业、39条生产线或机组将在今年7月1日前完成限期治理工作，实现稳定达标排放。继续推进150家重点企业挥发性有机物综合治理，推行泄漏检测与修复制度(LDAR)，落实开停工维检修期间的控制措施，推进重点行业废气达标排放治理。二是加强流动源污染防治。提前实施第二阶段机动车国五排放标准，研究出台促进老旧车辆淘汰的工作方案，实施简易工况法检测，全面淘汰黄标车并加大老旧车淘汰力度。加强长三角区域在用车公安、交通、环保信息共享，实施在用车异地协同监管。强化非道路移动机械大气污染控制，开展非道路移动机械及其污染情况的基础调查，研究启动高污染非道路移动机械污染治理和淘汰更新工作。三是强化扬尘污染防治。推进码头、堆场和商品混凝土搅拌站的料仓与传送装置密闭化改造和场地整治。工业企业内部散料堆场实施扬尘污染综合整治，开展电厂煤堆场安装密闭料仓试点，推进煤堆场全封闭储存改造。取缔石材加工企业露天敞开式作业。四是推进社会生活源整治。深化油气回收治理，继续完善油气回收系统的管理和维护，继续推进汽修、干洗行业整治和餐饮油烟气治理，减少生活源污染排放。

(三)进一步加强科技支撑体系建设

一是强化环境科技能力建设。推进主要大气污染物排放核算、臭氧和PM2.5的污染成因与控制对策、重污染天气预报应急等前瞻性和应用性重点项目的研究。继续推进环境保护部复合型大气污染研究重点实验室建设。强化区域和流域大气污染防治科技协作。二是持续推进清洁生产和治理改造。编制并实施《上海市重点行业清洁生产推行方案》，积极推进钢铁、水泥、化工、石化、有色金属冶炼等五大重点行业开展清洁生产审核，继续推进其他重点企业清洁生产审核工作。发布《上海市大气污染防治重点行业清洁生产技术导向目录》，针对节能减排关键领域和薄弱环节，采用先进适用的技术、工艺和装备，实施清洁生产技术改造。研究加大清洁生产技术改造的财政支持力度。三是积极推进环境污染第三方治理。出台实施《上海市环境污染第三方治理管理办法(试行)》，加快推进除尘脱硫脱硝、有机废气治理、餐饮油烟整治、扬尘污染控制、污染源在线监测等领域试点，积极探索多种方式的环境污染第三方治理模式。配合培育环境污染第三方治理市场的激励政策，拓展绿色信贷平台，营造促进第三方治理市场发展的良好环境。

(四)进一步提升执法监管能力

一是加强环境执法队伍建设，推动环境执法力量向基层、向郊区和城乡结合部倾斜，强化环保专业执法和城市管理综合执法的联动，构建环境监管的网格化管理体系。二是组织开展环境执法大检查，锁定污染严重、群众反应集中的区域，针对锅炉窑炉冒黑烟、挥发性有机物排放等重点内容强化污染治理，充分应用“按日计罚”“双罚制”等手段严格执法，加强涉嫌犯罪案件的行刑衔接，加大环境违法行为的曝光和惩处力度。三是提高重污染天气应急应对水平，认真落实由市政府制定的《空气重污染专项应急预案》，并加强应急演练，确保及时有效地应对重污染天气，切实保障人民群众身体健康。四是加强环境监测和信息化能力建设，基本完成“8+2”重点产业园区空气特征污染因子监测体系建设，形成功能完备的大气环境监测网络;完善重点污染源在线监测设施的建设和运行维护机制，在线监测体系基本覆盖国家、市、区县三级重点监管企业，加强信息共享和数据应用，并按照法律法规规定做好环保信息公开;深化PM2.5污染源解析工作，完成长三角区域空气质量预测预报系统建设，提高区域空气质量预测预报水平。

(五)进一步健全完善区域大气污染联防联控体系

继续完善长三角区域环境协作机制，将大气污染防治作为重点，深化长三角区域污染防治协作，出台落实《长三角区域大气污染防治协作2015年工作重点》，深入推进清洁能源替代、煤电升级改造、工业结构调整和污染防治、交通污染防治、秸秆和扬尘治理等重点工作;推动探索解决区域船舶、非移动机械等大气环境共性问题和难点问题，重点做好启动工作;进一步强化区域法规标准对接、规划政策协同、执法联动和技术合作，推动区域污染治理共同行动，促使区域环境质量同步改善。