国务院南水北调办关于贯彻实施水污染防治法情况的书面汇报

根据全国人大常委会水污染防治法执法检查要求，现将南水北调有关情况汇报如下。

一、基本情况

南水北调工程是解决我国北方地区水资源短缺、为经济社会可持续发展和生态安全提供水资源保障的战略性基础设施和惠及亿万人民的民生工程。根据2002年国务院批复的《南水北调工程总体规划》，南水北调工程分东、中、西三条线路，与长江、淮河、黄河、海河形成“四横三纵”布局，可实现我国水资源南北调配、东西互济。规划实施期到2050年，调水总规模每年448亿立方米。

东线一期工程从长江下游扬州江都抽引长江水，利用京杭大运河及平行的河道逐级提水北送，先后送达洪泽湖、骆马湖、南四湖、东平湖。出东平湖后分两路输水，一路向北穿过黄河，供水到山东北部；一路向胶东半岛输水到烟台、威海。东线一期工程开工建设之前，沿途河流湖泊的水污染已经十分严重，黄河以南36个水质监测断面中，仅一个断面水质达到Ⅲ类，山东段全线水质总体为差类或劣V类；沿线化学需氧量COD和氨氮入河总量分别超出控制量4.6倍和5.2倍。为保证调水36个断面必须都达到Ⅲ类水质，按照国际经验，这类重污染湖泊治理周期一般长达三十年，而东线工程从开工到通水只有十年时间，在世界治污史上没有先例，当时被一些专家视为流域治污“世界第一难”。

中线一期工程从丹江口水库引水，沿伏牛山东侧山前平原北上，在郑州以西穿过黄河，继续沿京广铁路西侧向北，可自流到北京、天津。供水范围涉及河南、河北、北京、天津。丹江口水库是南水北调中线工程水源地，库区及上游水源区涉及豫、鄂、陕3省8市的43个县（市、区），是国家连片贫困区，经济社会发展低于全国平均水平。中线工程开工初期，水源区43个县（市、区）仅仅有5座污水处理厂和1座垃圾填埋场，城镇污染治理设施严重不足，污水直排河道、垃圾乱倒乱堆现象十分普遍，同时存在矿物采选及冶炼、化工、汽车电镀、黄皂、特色中草药加工等工业污染，尤其是个别穿越城市的入库河流污染较重，水体黑臭。当时监测表明，虽然丹江口水库水质较好，但入库河流水质普遍劣于水库水质，个别流经城区河流甚至为V类、劣V类，能否保持丹江口水库水质良好面临挑战。

党中央、国务院高度重视南水北调治污和水质保护工作，明确南水北调工程必须坚持“先节水后调水、先治污后通水、先环保后用水”的原则，国民经济和社会发展“十一五”“十二五”规划纲要和《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》均将南水北调水源地及沿线的水质保护纳入国家重点流域水污染治理的核心部分。

工程自2003年开工以来，在国务院南水北调工程建设委员会的领导下，我们会同有关部门和地方政府积极做好水源区和沿线的治污环保、生态建设工作，水源区和调水沿线水质不断改善，通过十多年不懈努力，工程通水前已达到了规划确定的水质目标。东线一期工程于2013年11月正式通水，从运行情况看，确保Ⅲ类水质的要求是有保证的。中线一期工程于2014年12月正式通水，从运行情况看，水质总体Ⅱ类有保证（大部分指标为Ⅰ类）。

二、南水北调工程水质保护工作中有关饮用水水源保护、水污染物排放总量控制、排污许可等法律制度落实情况

针对南水北调开工初期东线治污和中线水源保护面临的严峻形势，我办会同有关部门指导南水北调水源区及沿线从治污规划体系、目标责任、法律法规、体制机制等方面着手，认真落实水污染防治法有关饮用水水源保护、水污染物排放总量控制等法律制度。

一是健全法规和制度体系，强化执法严格管理。我办积极配合国务院法制办起草《南水北调工程供用水管理条例》。2014年出台的《南水北调工程供用水管理条例》总共56条，有28条涉及节水、治污、环保，进一步明确了保护水质的目标、责任、措施，充分体现了源头严防、过程严管、后果严惩的原则。为将法律法规落实到位，我办会同环境保护部、水利部，依照《水污染防治法》和《饮用水水源保护区划分技术规范》，指导库区河南、湖北两省以及长江水利委员会编制南水北调中线丹江口水库饮用水水源保护区划分方案。目前，两省政府已分别划定了丹江口水库本省境内饮用水水源一级、二级和准保护区，并明确了有关执法和监管要求，有力地保障了水源地调水水质安全。南水北调中线干线工程输水渠道与周边水系立交，不发生水体交换，一般情况下两侧地表水对总干渠水质不会造成污染。尽管如此，为了确保输水水质安全，依照《水污染防治法》的要求，我办会同环境保护部、水利部、国土资源部联合印发了《关于做好南水北调中线一期工程总干渠两侧水源保护区划分工作的通知》，沿线北京市、天津市、河北省、河南省人民政府分别划定了本行政区域范围内的水源保护区，明确了执法和监管要求，有力地保障了输水水质安全。

二是依法依规、科学规划，严控污染排放。根据有关法律法规和调水水质目标，通过制定《南水北调东线工程治污规划》（以下简称《东线治污规划》）、《丹江口库区及上游水污染防治和水士保持规划》（以下简称《丹江口规划》），科学测算污染物排放控制总量，并以控制单元为基础对污染负荷进行优化分配，建立了污染源与环境目标间的输入响应关系，科学设置规划项目。通过科学规划，将治污任务和责任分解落实到控制单元，形成“水质、总量、项目、投资和责任”五位一体的治污机制，为水污染防治打下了良好基础。

三是强化监督考核，全力落实治污目标责任。国务院批复的《东线治污规划》和《丹江口规划》，明确地方政府是规划实施的责任主体。我办分别与江苏、山东两省政府签订了东线治污工作目标责任书，与河南、湖北、陕西三省政府签订了中线水源保护目标责任书，分解目标，落实责任，并指导地方政府将目标责任进一步层层分解到基层地方政府和企事业单位。按照国务院批转的《东线治污规划实施意见》，建立了由国务院南水北调办、发展改革委、监察部、环境保护部、水利部和住房城乡建设部等六部委组成的南水北调东线治污监督检查机制，共同对沿线江苏、山东两省有关法律落实情况、规划治污项目建设及运行效果、控制单元各断面水质情况及入河排污量等进行检查，考核责任制和治理目标的落实。按照国务院批复要求，我办会同发展改革委、财政部、环境保护部、住房城乡建设部、水利部制定了《丹江口水污染防治和水土保持规划实施考核办法》，每年对地方规划实施进展和目标落实情况进行检查考核。通过强化监督考核，有力促进了水污染防治的有关工作。

三、南水北调工程水污染防治有关工作情况

《东线治污规划实施方案》共安排了5大类426项治污项目，其中工业点源治理214项，城镇污水处理及再生利用155项，流域综合整治23项，截污导流26项，垃圾处理8项，总投资153亿元。到2011年底，控制单元确定的治污项目已全部完成，实际完成投资174亿元，投资完成率113%。由于36个断面中山东省有6个断面不达标，江苏省有3个断面不能稳定达标，两省又分别制定了补充治污方案，共安排514项治污项目，总投资200亿元，纳入国家重点流域水污染防治“十二五”规划，目前正在抓紧实施。

《丹江口规划》“十一五”“十二五”共安排了污水处理设施、垃圾处理设施、工业点源污染防治、入河排污口整治、水环境监测能力、水土保持、库周生态隔离带、农业面源污染防治、尾矿库污染治理、重污染入库河道内源污染治理等10类共计1023个项目，总投资189.55亿元。

通过实施治污规划，并采取其他治污措施，南水北调治污取得明显成效：

一是关停污染企业，严格环境准入，减少工业污水排放。东线山东省历时8年分四个阶段，逐步取消了高污染行业的排污特权。江苏省扬州市制定实施了东线源头三江营生态功能规划，仅江都区就关闭小化工、小电镀等企业142家，劝退存在环境隐患的项目173个。中线水源区河南、湖北、陕西关停规模以上污染严重的企业500多家，还依法取缔小矿山、小冶炼、小造纸、小水泥等“十五小”企业千余家，大幅度削减了工业污染排放，同时叫停和否决了新上项目300多个，杜绝新增工业污水排放。

二是开展城镇污水和垃圾处理设施建设，减少城镇生活污染。南水北调东线沿线地区运用市场化机制推进城镇污水处理设施建设，共建成投运污水处理厂174座，污水处理总能力646万吨／日。为加快城镇污水管网建设，江苏省出台了《南水北调东线江苏省城镇污水管网建设实施方案》，山东省已完成东线沿线147个污水直排口的封堵整治工作。中线工程的丹江口库区及上游43个县（市、区）新建污水处理厂174座、新增污水处理能力152万吨／日，新建垃圾处理场98座、新增垃圾处理能力8500吨／日，实现了县级以上城镇和重点镇污水垃圾处理设施全面覆盖。

三是采取中水再生利用，削减入河污染。东线利用流域内季节性河道和闲置洼地，建设中水截、蓄、导、用设施，合理规划中水回用工程，力求将工业企业治理和城镇污水处理厂处理后的达标中水不进入或少进入输水干线。山东省出台了《山东省关于加强污水回用工作的意见》，将污水处理再生水纳入区域水资源统一配置，共建成城市再生水利用工程53项，总规模122万吨／日。江苏省通过建立工业园区，将相关的工业企业集中在园区内，将废污水资源化后，在园区内进行循环利用，并建设具有生态、绿化、美化功能的绿色通道、绿色走廊和防护隔离带，形成环境优美、人与自然和谐发展的绿色园区。

四是因地制宜控制农业污染。山东省在南水北调东线工程的调蓄湖泊南四湖、东平湖实施“退渔还湖”，共清理取缔和改造投饵性围网、网箱3l万亩。在环湖地区构建生态隔离带，建设人工湿地18.3万亩，恢复自然湿地20.1万亩。中线水源区河南、湖北、陕西结合农业结构调整、生态移民等工作，完成水土流失治理面积1.7万平方公里。河南、湖北省对丹江口库区网箱养殖、库周和主要入库河流两侧的畜禽养殖进行了全面取缔和清理，并将库周1公里范围内的36.7万亩耕地纳入国家新一轮的退耕还林计划，构建环库生态隔离带。

五是强化不达标水质断面综合治理。东线沿线及中线水源区地方政府对辖区内的主要河流全面实施“河长制”，由各级党政主要负责同志担任“河长”，负责辖区内河流的综合整治和长效管理。江苏省还在南水北调沿线14个监测断面全面实施水质达标“断面长制”，市、县政府负责同志担任“断面长”，细化工作任务，对断面水质和工程项目实施包干负责。穿越十堰市的5条河流长期水质在V类劣V类，社会反响强烈，我办指导地方制订实施了《不达标河流综合治理方案》，督促地方建立由市委、市政府及相关区的主要领导分别担任河长的“河长制”，协调推进5条河污染治理工作，通过开展排污口整治、雨污分流管网、河道清淤、生态修复等治污措施，基本实现了“不黑、不臭、水质明显改善”的目标。

四、地方政府推动水污染防治执法监管，贯彻落实环境保护法关于水污染防治相关规定采取的措施和存在的主要问题

（一）采取的措施

一是建立健全地方法规制度体系。南水北调水源区及沿线发布了一系列加强水污染防治和生态建设的决定、办法、条例以及规范性文件，从淘汰落后产能、提升准入门槛、提高排放标准、大力推进清洁生产、规范湖区养殖、加强航运管理等多个方面强化污染防治，全面细化法规和政策保障。如《山东省南水北调工程沿线区域水污染防治条例》《陕西省丹汉江流域水污染防治条例》以地方立法的形式对水污染防治工作进行了规范，在治污措施、环境监督管理、面源污染治理、生态修复与保护、生态补偿等方面作了一系列有针对性的规定。江苏、山东颁布实施了严于国家标准的造纸工业、纺织染整工业、畜禽养殖业、垃圾填埋渗透液污染物排放标准。山东省在全国率先颁布实施了分时段、分区域严于国家标准的地方性南水北调沿线水污染物综合排放标准，取消了行业污染排放“特权”，并将沿线汇水区划分为核心、重点、一般保护区进行保护。

二是建立健全环境执法监管体系，始终对治污和水质保障工作保持高压态势。如山东省组织沿线县市定期开展突出问题“拉网式”大排查，实现环境监管常态化、制度化，督导组定期开展专项督导，每季度组织一次环保专项行动，对南水北调沿线突出环境问题、重要环境信访案件进行重点督查督办。山东省环保厅印发了《独立调查工作规范》，推进不打招呼不通知、不用当地陪同的独立调查方式，及时发现问题，分区污染责任，严格依法行政。在南水北调沿线建立了“超标即应急”、“零容忍工作机制”和“快速溯源法”工作程序，促进环境突出问题有效解决。河南省淅川县开展的“百日生态环境综合整治活动”和“千人护水行动”，依法全部取缔库区水上餐饮，清理网箱养殖3.8万个；湖北省十堰市实施了“清水行动”，查处各类环境违法行为200多起，挂牌重点督办10余家；陕西省安康市限期整改了一批高污染、高耗能企业，整改不达标的一律关停，对违法排污和超标排放的企业依法进行严肃处理。

三是建立健全环境执法组织保障体系。如东线治污和中线水源保护的目标任务完成情况均纳入各级党委、政府领导班子和干部考核目标。江苏省出台了《水环境区域补偿实施办法（试行）》，并配套制定了监测管理办法和资金管理办法，涵盖了南水北调沿线6个重点断面。徐州市实行了重点断面保护区制度、达标抵押金制度。山东省建立了“党委领导、人大监督、政府负责、环保监管、部门配台、公众参与、舆论监督”的“大治污、大环保”工作格局，为有力推动法建制度落实提供了坚实的组织保障。

（二）存在的问题

1.影响水质安全的隐患和风险依然存在。东、中线水源区沿线仍处在经济快速发展，城市化、工业化持续推进时期，在环境基础设施依然薄弱的情况下，排污量仍存在增加趋势。东线利用现有河道输水，与区域内其他河流相互交错，部分输水河段的水质会受到周围河流的影响。中线水源区经济落后，在国家“十一五”“十二五”规划支持下，虽然实现了县级和重点乡镇污水垃圾设施全面覆盖，但污水收集管网建设严重滞后，污水收集率低，垃圾运转能力不足，污水处理厂运行负荷率、垃圾无害化处理率分别为68.4%、55.5%，仍低于全国平均水平，部分垃圾处理场缺乏渗滤液处理设施，仍存在二次污染问题。

2.农业面源污染问题凸显。“十一五”“十二五”治污规划主要安排了城镇污水垃圾、工业污染治理和水土保持项目，农业面源污染治理项目很少，主要是农业面源具有分散性、随机性和不确定性等特点，防治难度大，目前采取的水土保持、生态隔离带、人工湿地等措施属于末端治理措施，还不能从源头上控制，不能全面解决面源污染。随着城市和工业污染得到治理，面源污染已经逐步成为主要矛盾。东线沿线农业面源污染占污染总量的比重已超过50%，中线水源区已达60%，东线南四湖、骆马湖、洪泽湖和中线丹江口水库处于中营养化状态。

3.水质保护的投入保障措施需要进一步落实。一是“十二五”治污规划中的环境监测、农业面源治理、尾矿库、库周生态隔离带等投资落实难度大，影响规划的全面实施；二是地方按照签订的水质保护目标责任制，主动关闭了大量污染企业，清理了水库网箱养殖以及周边大量养殖户，由于地方财政困难，加之国家有关支持政策不够明朗，目前有些企业职工和养殖户未得到妥善安置，就业比较困难。

4.突发污染事故防范难度较大。东线输水利用京杭运河河道部分兼顾航运，中线跨渠桥梁众多，一旦发生有毒有害危险化学品倾覆，将直接污染输水干线，并导致严重后果。东线输水干线与众多河流交汇，中线水源区内有大量的城市和工厂，如流域内出现重大水污染事故将直接影响调水水质安全。

五、意见和建议

建议进一步建立健全南水北调水质保障的长效机制，将资金投入保障依法确立下来。进一步落实《水污染防治法》第七条“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制”要求，完善国家对水源区的生态补偿制度，确保水源区有能力持续在污染治理、生态建设、产业结构调整等方面的投入。