受全国人大常委会的委托，今年5月，上海市人大常委会对本市贯彻实施《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）情况开展了执法检查。现将有关情况报告如下。
一、本市贯彻实施水污染防治法的基本情况
上海位于长江和太湖流域下游，全市水面积643平方公里，水面率为10.1%，99%以上为过境水资源，从地表水资源和地表水质状况来看，上海属于比较典型的水质型缺水城市，因此，加强水环境保护和保障饮用水安全对上海这座拥有2400多万常住人口的特大型城市而言至关重要。上海市委、市人大、市政府历来高度重视水污染防治和饮用水水源保护工作。经过多年努力，目前上海地表水环境质量总体稳定并逐步好转，全市化学需氧量达标断面数从2000年的50%左右提高到85%以上，且Ⅰ—Ⅲ类断面逐年增加；氨氮和总磷年均浓度比2000年改善60%以上。上海实施水污染防治的主要做法是：
（一）健全法规机制，全力保障水源安全和提升供水水质
上海市饮用水水源均为地表水，主要来自长江水源和黄浦江水源。早在1985年本市就通过地方立法严格黄浦江上游饮用水水源的保护，2009年在长江青草沙水库建成投运之际，又出台《上海市饮用水水源保护条例》，对全市水源地进行全面保护。法规实施以来，市政府有关部门一方面加快水源地建设，重点推进长江口青草沙、陈行、崇明东风西沙、黄浦江上游四大水源地建设和郊区供水集约化。截至2014年底，全市原水供水能力达到1800万立方米／日，其中长江原水占70%，黄浦江上游原水占30%，“两江并举，多源互补”的水源地格局基本形成。2015年3月，黄浦江上游水源地原水（金泽水库）工程全面开工，待水库建成后，本市四大集中饮用水源地将全部实现水库供水，饮用水安全将得到更有效的保障。2015年底，全市中小水源地将全面取消，村镇级水厂全面关停，确保原水水质达到国家要求。另外，加强水源区的环境管理，在市政府确定的一级饮用水水源保护区内，完成污染企业的清拆整治，对水源水质实行实时监测，建立水源地跨区域污染预警和应急处置机制，强化风险防范和环境监管。同时，建立生态补偿机制，市政府印发了《关于上海市建立健全生态补偿机制的若干意见》以及《生态补偿转移支付办法》，对水源区实行“严格保护与生态补偿并重”，对水源地所涉9个区县予以生态补偿，取得了较好的环境保护效益，也保障了水源保护区所在地的经济社会发展。
（二）加强污水厂网和污泥处理设施建设，严格落实污染物总量控制制度
上海按照“点面结合、治污为本、截污为先、标本兼治”的污水治理要求，在中心城区建设集中处理系统，郊区城镇化地区建设相对集中的区域性处理系统，农村自然村落建设分散的污水处理工程。2000年至今新建各类污水收集管道4000余公里，中心城建成区基本实现了污水收集管网全覆盖，郊区基本实现镇镇有污水处理厂网覆盖。截至2014年，全市共建有污水处理厂53座，污水处理能力786.55万吨／天，城镇污水集中处理率达到89.8%。同年又启动截污纳管攻坚战，预计2015年底实现建成区直排污染源全部纳管。在农村地区，累计完成生活污水的收集处理38万户。同时，市政府相关部门按照泥水同步治理的要求，编制了污泥处理处置规划，启动污水厂污泥处理处置工作。目前已完成11项污泥处理工程，全市“分片组团、泥水同步”的污水治理格局基本形成。
在污染防治工作中，上海严格落实污染物总量控制制度，通过减排激励政策推进污水厂进一步优化运行。根据环保部核定结果，2014年全市化学需氧量（COD）和水（废水）中氨氮含量（NH3－N）的排放量分别为22.4万吨和4.46万吨，较2010年削减15.5%和14.5%，提前一年完成国家下达给本市的“十二五”减排目标（10.0%、12.9%）。
（三）以提高工业污染防控水平和强化监管为核心，加强工业企业污染防治
上海从调整优化工业布局、淘汰落后工艺设备、禁止新建严重污染水环境的生产项目等方面入手，着力推进工业污染防治。坚持中心城区“退二进三”和郊区“三个集中”，加快工业企业向园区集中，并推进工业区污水集中收集处理。到2014年底，上海工业集中区已开发地块污水收集管网实现全覆盖，污染源全部截污纳管，并在上海化工区等区域探索实施园区污水第三方治理机制。产业结构调整力度不断加大，以吴淞、吴泾等重点工业区整治为突破口，带动传统产业结构升级和企业技术改造，2000年以来累计完成6000余项结构调整。严格实施“批项目、核总量”制度，同时对工业企业加强日常监管和环境执法，严厉打击各类环境违法行为，强化对工业污染的防治。
（四）以国控污染源和污水厂为重点，建立排污许可证管理框架体系
按照水污染防治法要求，上海积极推进实施排污许可制度。2012年12月，上海市环保局发布了《主要污染物排放许可证管理办法》，对重点污染源实行排污许可管理，规范排污行为。2014年9月，根据新修订的环境保护法和上海市大气污染防治条例等法律法规的要求，市环保部门又对该办法及核发与管理指南、总量核定办法等系列规范性文件进行了修订，进一步规范排污许可证核发工作。同时，市环保部门建立了排污许可证核发和证后监管系统的信息化平台，规范和加强对持证单位的环境监管。2012—2014年，全市共核发106家许可证，包括45家污水处理厂和20家国控水污染源。根据国家《水污染防治行动计划》的要求，2015年本市将完成所有国控污染源排污许可证的核发工作。
（五）以生态农业和循环农业为目标，持续深入推进农业面源污染治理
按照“源头减量、过程拦截、末端治理”的原则，全面推进农业和农村水污染防治。推广使用有机肥、绿肥种植和绿色防控技术，着力推进化肥、农药减量。对畜禽养殖实施分区管理，关停郊区农村不规范中小畜禽养殖场，大力推进规模化畜禽养殖场污染减排，通过联合执法，共关闭搬迁了1160多家畜禽养殖场。近期，还将出台畜禽养殖布局规划，减少畜禽养殖规模，优化调整布局，从源头上控制畜禽污染。通过美丽乡村建设推进农村环境整治，累计实施930个村庄改造和38万户农村生活污水治理，减少农村生活污水排放和污染。
上海按照“沟通水系、调活水体、改善水质、恢复生态”的总体要求，结合城市基本生态网络和内航集疏运体系建设，统筹防汛排涝、内河航运、景观旅游等综合功能，开展河湖水系综合治理。从1998年苏州河环境综合整治工作开始，先后实施了中心城区中小河道整治、郊区黑臭河道治理、郊区万河整治、郊区骨干河道整治等“四大战役”，通过截污治污、两岸整治、底泥疏浚、综合调水和建立长效管理机制等措施，共整治河道约20000公里，城乡水环境面貌和水质明显改善。2011年起，本市试点开展河道生态治理，在取得良好效果的基础上，出台了河道生态治理设计指南和河道水生生物管理维护手册等文件，并加快推广。通过不断深化河湖水系综合治理，到2014年底，全市主要水体的水质指标明显提升，河道蓄水、调水、自净能力得到明显提高。以黄浦江、苏州河为例，水体水质总体好转了30%左右，主要水质指标基本提升一个类别。
二、存在的主要问题
水环境治理和改善是一个长期、复杂、艰巨的过程。当前，上海水污染防治工作取得了一定进展，市内河道水体基本消除了感官黑臭现象，但是与水环境功能区达标的要求相比仍差距较大。除河口河网地区受潮汐影响水流慢、回荡多、不利自净的自然原因外，主要还有三方面原因：
一是环境基础设施建设有待进一步加强。近年来，上海大力投入污水厂网建设和截污纳管，在节约用水方面也取得了一定进展，但随着城市扩张和人口持续增长，环境基础设施建设仍赶不上污水处理的现实需求，特别是城郊结合部人口快速集聚区污水收集处理设施配套不足、中心城区泵站放江等问题尤为突出。
二是城市和农业面源污染尚未得到全面控制。城市建设中，大量地面硬化加大了地表径流负担；农业生产中，畜禽养殖总量超过了环境承载能力，布局较为散乱，局部地区污染较为严重。在流域来水水质和本地雨水泵站放江、雨污混接、禽畜污染、分散企业和面源污染等各种因素综合影响下，水体水质仍不理想。
三是上游来水水质不稳定、长江口咸潮倒灌和流域性污染等多重因素对本市水源地安全和水体水质改善带来持续影响。近年来，长三角城市群快速发展，区域流域的环境压力增大，上下游水质的相互影响更为明显。从长期监控看，长江水质有下降趋势，部分微量有机物检出种类和检出率增加；黄浦江上游来水虽有好转，但氨氮和总磷问题仍然突出。长江口咸潮倒灌现象较以前更加突出，2014年2月上海发生了史上持续时间最长的咸潮入侵，200万人的饮用水受到影响。同时，长江、黄浦江都是主要的通航河道，船舶水上交通事故及排污都可能对沿江饮用水水源造成威胁。2010年以来，因船舶事故，青草沙水源地采取预防性关闸措施3次，威胁到黄浦江水源地8次。由于受上游来水、江口咸潮入侵和近岸污染源排放等多重因素影响，长江口水源地安全和水质改善受到严重制约，亟待上下游联动治理。近年来，在国家有关部委的支持下，长三角环保合作、太湖流域水环境综合治理等机制先后建立，在协同治水、共同治污上初显成效，但省际边界水质仍不稳定，功能区达标率较低。
三、下一步主要对策措施
下阶段，上海将继续深入贯彻实施环境保护法和水污染防治法，按照生态文明建设和《水污染防治行动计划》的要求，进一步加大水污染防治工作力度，加快实施上海市第六轮环保三年行动计划，编制落实好上海的清洁水行动计划，继续以确保饮用水水源安全和持续改善水环境质量为核心，坚持转方式、调结构和大力治污并重，治本为先、城乡一体、建管并举，持续深入做好水污染防治工作。将着重在以下几个方面进一步加大工作力度：
（一）在保障饮用水安全上突出建设和预警
一是加快完成黄浦江上游金泽水源湖等重点工程，全面实现供水集约化；积极推进太浦河后续工程，加大太浦河“清水走廊”建设与保护力度，严格限制太浦河两岸的污染排放，强化船舶流动污染源监管，保障太湖入太浦河的流量和太浦河金泽断面水质；研究长江口太仓浏河水库—宝钢水库—陈行水库联动，深化研究并启动青草沙—陈行连通工程，全面提升本市原水供应安全保障能力。二是建立健全水源地等主要水体的在线监测预警体系，提高监测监管、应急处置和防控风险的能力，切实保障广大市民的饮用水安全。
（二）在改善水环境质量上突出截污治本
一是加快污水厂增能提标。除了已开工建设的污水厂继续实施一级B标准外，其他所有污水处理厂都要按照国家新要求，升级改造至一级A标准，并同步实现污泥有效处理处置。二是全力推进截污纳管，在2015年完成攻坚战的基础上，全面推进城郊结合部、城中村、“195”等重点区域截污纳管。三是加快推进泵站截污改造，结合防汛防涝改造实施初期雨水治理。四是加快中小河道治理，因地制宜实施生态修复。五是突出城市污染源头预防，加快推进产业结构调整，结合海绵城市建设，推进可渗透地面、生态屋顶等城市地表径流源头控制措施。六是发展种养结合生态循环农业，持续推进化肥农药减量，实施畜禽养殖规模布局规划，推进规模化养殖场减排治理和不规范中小养殖场（户）关停调整。七是全面贯彻落实环境保护法和《水污染防治行动计划》要求，修订《上海市环境保护条例》，出台更严格的地方排放标准，以水污染防治为重点加大环境监管执法力度。
四、对水污染防治法的修改建议
结合本次执法检查，对水污染防治法的修改完善提出以下建议：
（一）建立更加有效的流域环境管理体制
借鉴国外流域综合管理的成功经验，结合我国现有的管理体制和流域的特性，建立流域管理委员会加流域管理局的管理体制，并在法律中明确职责。
首先，由国务院成立流域管理委员会，由国家发改委、环保部、水利部及相关省市人民政府组成，委员会主任由国务院副总理或者国务委员担任。流域管理委员会负责制定政策，对流域管理的重大事项和政策作出决议和决定。
其次，以水利部下属的各流域管理机构为基础，成立新的流域管理局。该局作为流域管理委员会的执行机构，执行流域管理委员会所制定的政策和作出的决定，负责流域管理相关事务的指导、协调和监督，业务上受国家环保部和水利部的双重领导。辖区内具体管理事务和环境质量仍由地方人民政府负责。
最后，通过立法建立流域间协同合作长效机制。目前流域上下游之间的合作稳定性不强，迫切需要通过国家立法建立流域间的协同合作长效机制，推进流域间合作的不断深入和规划、标准的协调统一。
（二）加强与新环保法和国家“水十条”的对接
1.将新环保法中规定的相关执法手段和“水十条”工作要求，在水污染防治法中予以明确。增加对环境违法行为的纠正手段，如“按日计罚”、“实施治安拘留”、“双罚制”以及对正在进行中的违法排污行为实施查封、扣押等规定；调整对超标、超总量排污行为的罚款额度的计罚方式，加大对违法行为的处罚力度。落实“水十条”中跨界生态补偿制度、“黄牌”“红牌”企业的监管措施、区域限批、加强基层环保执法力量、领导干部终身追究责任、加强社会监督等相关要求。
2.尽快出台排污许可证有关的管理制度。水污染防治法明确排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定。建议尽快颁布施行与排污许可证有关的管理制度，以推进总量控制、排污权交易等一系列有关制度的全面实施，真正实现以排污许可证制度为抓手，依法查处违法排污行为。
3.确立公众参与环境保护的权利，增设“环境公益诉讼”相关条款。如在建设项目等环评中明确公众参与，涉及公民、法人或其他组织的环境权益时，应给予利害关系人发表意见的机会。增设“环境公益诉讼”相关条款，允许社会团体、环保公益组织对污染者和不履行法律职责的行政机关提起公益诉讼，赋予有可能遭受水污染损害的当事人起诉权利。
（三）其他具体建议
1.设定最低罚款限额。现行的水污染防治法根据排污费计算处罚金额比较复杂、计征标准也偏低，难以发挥震慑作用。如仍以排污费倍数计算罚款，建议设定最低罚款金额。
2.新增两方面内容。一是现行《水污染防治法》第三十六条仅对有毒污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物作出规定，建议增加对利用无防渗漏措施沟渠、坑塘等存储含一般污染物污水、单一田块等过度使用有机质肥料、沼液、禽畜粪便等一般污染物污染地下水的处罚条款。二是鉴于水污染物处理设施运行的规范性对处理效果影响较大，建议增加废水处理设施运行台账、操作规程管理方面的内容。
3.明确三方面内容。一是明确不可抗力的免责标准。建议应同时满足两个条件才可以免责：完全属于不可抗力造成的损害和行为人已经及时采取合理措施，否则行为人仍要对损害以及扩大的损害进行赔偿。二是明确雨水口排污行为的认定。在执法实践中，对于雨水口排污行为违法性的认定，争议较大，建议予以明确，或通过实施细则予以界定。三是明确“酸液”“碱液”“渗井、渗坑、裂隙”等用语的含义。
此外，从长远角度考虑，建议结合政府体制改革和大部制新要求，借鉴发达国家先进经验，提前开展“清洁水法”立法研究，以推进水资源和水环境一体化管理。
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