江苏省人大常委会关于检查《中华人民共和国水污染防治法》实施情况的报告

根据全国人大常办秘字〔2015〕60号通知精神，6月上旬，我省人大常委会开展了水污染防治法实施情况的检查。省人大常委会建立了执法检查小组，听取了我省经信委、环保厅、水利厅等8个部门执法工作情况的汇报，赴无锡、常州等地听取了各地政府执法工作情况的汇报，并进行了实地检查。这次执法检查坚持问题导向，积极回应社会关切，广泛听取人大代表、群众的意见和建议，以法律法规为依据，以流域水环境保护为重点，现场查看了工业园区、饮用水源地、主要河道、港口、城乡污水和畜禽粪便集中处理设施等建设情况。同时，结合近年来我省人大常委会开展的长江流域水污染防治执法检查情况，比较全面地反映我省水污染防治法实施状况。现报告如下：

一、主要工作与成效

江苏地处长江、淮河、太湖三大流域下游，水资源、水环境是江苏的生命之源、发展之本。在推进工业化、城镇化过程中，水资源、水环境保护面临着严峻的挑战和巨大的压力。多年来，我省坚持“依法治污、科学治水、铁腕治太”的方针，积极推进节能减排，控源截污，生态修复等重要措施，取得了一定成效。据近30年来水环境监测数据表明：我省水环境质量呈现先下降后好转的趋势。地表水国控断面水质优于三类断面比例从30%左右提高到45.8%，劣五类水质比例从高于20%下降到1.2%；2014年淮河流域、长江流域、南水北调输水干线断面水质基本达标，县级以上集中式饮用水源地水质全部达标，优于二类标准的近岸海域测点达到58.3%，全省主要水污染物COD、氨氮排放总量较上年同期分别削减4.25%、3.32%，水环境恶化势头基本得到遏制。

（一）坚持“依法治污”方针，促进水污染防治法的全面实施。2007年太湖蓝藻污染饮用水水源事件发生后，引起各级党委、政府的高度重视，采取各项应对措施。省人大常委会及时修订了江苏省太湖水污染防治条例，成为全国最为严厉的流域水环境保护地方性法规。还制定了一批以流域为重点的水污染防治地方性法规，主要有《江苏省长江水污染防治条例》《江苏省通榆河水污染防治条例》《内河水域船舶污染防治条例》《湖泊保护条例》《加强饮用水源地保护的决定》等法规。每届省人大常委会将水污染防治执法监督放在突出位置，采取重点检查与委托检查、明查与暗访、法律监督与舆论监督相结合的方式，既查找同级政府执法工作中存在的问题，又查找企业单位违法排污的行为。对检查中发现的问题，依法督促政府进行整改落实；对整改不到位的问题，进行跟踪问效。如在开展全省“三大流域”水污染防治法执法检查中，针对我省小化工生产企业污染严重的问题，向省政府提出全面整治小化工生产企业的建议。省政府高度重视，成立了小化工生产企业整治办公室，连续三年关闭5600多家小化工生产企业。在开展的长江水污染防治条例执法检查中，建议省政府要制定长江水污染防治规划，加快沿江产业转型升级步伐，打造沿江绿色经济走廊，并呼吁保护长江母亲河。61名江苏籍全国人大代表联名建议全国人大常委会尽快制定长江水污染防治法的议案，被列为全国人代会大会3号议案，同时还建议国务院尽快组织建立长江流域水污染联防联治机制，组织协调和统筹解决日益突出的流域水污染防治问题。这些建议不仅推进了我省水污染防治各项法规的实施，也促进了水污染防治法的深入贯彻实施。

（二）强化组织领导，落实水环境保护目标责任制。多年来，我省把改善水环境质量作为实现“两个率先”的硬指标，把水环境保护作为生态文明建设的重中之重。省政府与各市政府签订水环境保护目标责任书，落实国家和省下达的水污染物总量控制指标。省政府出台了《排污许可证管理办法》，将直接和间接排放工业废水和医疗废水的企事业单位以及城镇污水处理设施运营单位列入管理范围，并建立了全省排污许可证管理信息系统。实行水资源、水环境管理制度考核工作联席会议，对国家考核断面全部建立“河长”“断面长”制度，定期通报断面水质状况，对进度迟缓地区采取现场办公，不达标的实施“约谈”等措施，确保任务到位、资金到位、责任到位。省财政多渠道筹集资金，不断加大环境保护资金的投入，2014年省级一般公共预算节能环保支出96.1亿元，其中直接用于水污染防治资金37.3亿元。通过污水管网建设补助、太湖水污染治理专项补助、农业面源污染防治、内河船型标准化多方位解决水环境保护资金缺口。2007年以来每年预算安排省级太湖水污染治理专项资金20亿元，2014年安排15亿元用于全省生态红线补偿。积极探索污水处理、区域补偿和排污权有偿使用交易制度改革，引导地方政府和社会不断加大防治水污染投入，保障水环境保护目标的实现。省政府制定了水环境区域补偿办法，在太湖、通榆河流域推行上下游双向补偿，2014年底太湖流域各市缴纳补偿资金4.05亿元。2008年，我省太湖流域在全国率先试行排污权有偿使用和交易试点以来，我省逐步扩大交易指标，建立交易平台，截至2014年，全省已累计缴纳有偿使用费5.51亿元，排污权交易额达2.24亿元，有效调动了各地水环境保护的积极性和创造性。

（三）认真实施国家防治规划，着力削减结构性污染。我省各级政府认真实施国家关于长江、淮河流域水污染防治规划和太湖水环境综合治理总体方案，并制定相应的防治规划，促进国家水污染防治规划的有效实施。一是严守生态红线。省政府制定了《江苏省生态红线区域保护规划》，将占全省国土面积22.23%的生态红线区域作为限制和禁止开发的区域，实行严格的保护和管理。二是开展规划环评。省沿江发展总体规划、宁通苏等市港口规划，沿江八市83家省级以上开发区和37家化工园区等已经累计完成130多项规划环评。三是淘汰落后产能。对化工项目实行“三个不批”，“十二五”以来，仅沿江地区共劝退500多个投资项目。去年有86个项目实施清洁生产、循环经济改造，项目建成后COD、氨氮等水污染物平均削减20%，节约新鲜水1652万吨，淘汰落后钢铁产能377万吨、水泥产能153万吨等，全省先进制造业占工业的比重到达39.5%。四是优化产业布局。统筹陆海开发，积极开展近岸海域污染防治工作，按照“江海联动、区外合作、产业转移”思路优化全省产业布局，加快推动长三角一体化、沿海开发、苏南现代化等国家战略实施。

（四）严格保护饮用水水源，实施水环境综合整治。省政府有关部门组织编制城市水源地保护规划，全面开展集中式饮用水源地安全隐患专项检查，其中县级以上水源地全面完成环境状况调查评估，建立饮用水源地核准、保护区划分和备用水源地建设制度。落实《水质较好湖泊生态环境保护总体规划》，编制了列入规划的14个湖泊保护方案，白马湖成功列入全国重点支持名录。牢牢守住南水北调东线、通榆河、引江济太等重要“清水走廊”，开展调水引流、蓝藻打捞、生态清淤等工作，太湖水质稳中趋好，已连续7年实现“两个确保”。严格饮用水水源保护区管理，积极开展集中式饮用水源地达标建设，目前全省60%以上的城市水源地已经完成达标建设。截至2014年底，全省城乡统筹区域供水乡镇覆盖率达88%，城市（县城）污水处理率达92%，建制镇污水处理率达83%。推进城乡河道水环境整治，全省727条河道、1212个河段绝大多数实现了组织、机构、人员、经费的“四落实”。加大全省内河船舶污染防治，全面完成挂桨机船拆改和京杭运河分阶段禁航任务，共拆改钢质挂桨机船2.3万艘、88.1万总吨，强化船型标准化和现场监管工作，稳步推进运输船舶生活污水防污改造和调水期间危化品禁航工作，积极建设绿色水运、低碳水运。开展畜禽粪便综合利用，农药农肥品种结构持续优化，2014年全省化学农药用量减少2.05%，绿色防控示范区病虫防效达90%左右，全年秸秆综合利用率达88%，农村生态治理和土壤重金属污染全面启动，农业面源污染治理得以有效控制。

（五）强化执法监督，提高水环境监控能力。省政府有关部门出台了《重点环境违法问题挂牌督办和责任追究办法》，坚持开展环保专项整治活动，持续加大水环境执法力度。不断增强环境监控能力建设，全省建立水质自动监测站260多个，所有国控、省控重点污染源均实现在线监控联网。建成全省应急处置系统和四级环境应急预案管理体系，协调签订了《沪苏浙边界区域市级环境纠纷处置和应急联动工作方案》。新环保法实施以来，司法机关配合环保执法，打击环境违法犯罪行为，省法院设立环境资源审判庭，省检察院建立环保刑事案件“绿色通道”，省公安厅成立食品药品和环境犯罪侦查总队，逐步形成执法司法合力。今年1—5月，全省法院共受理环境类案件152件，审结99件，其中民事、刑事和行政案件分别为43件、73件和36件，有力地打击了环境违法犯罪行为。

二、存在的主要问题

多年来，尽管我省水资源、水环境保护取得了一定的成效，但对照法律的规定、国家的要求、人民的期盼，仍存在差距，且形势严峻，任务艰巨。一是客水影响大。江苏入境水量占地表水资源量的87%，长江上游来水水质总体呈下降趋势，入境断面总磷浓度由二类下降到三类。淮河流域是上游主要尾水受纳区域，水质波动大。二是结构性矛盾依然突出。受长江经济带战略、沿海开发和城镇化加速影响，工业和生活水污染物排放量继续加大，苏中苏北地区处于加速发展阶段，本地废水排放与外来客水污染叠加，改善难度大。三是水源地风险隐患依然存在。沿江危险化学品生产储运企业众多，园区、码头与饮用水源地交错分布，危化品生产、运输事故引发环境污染事件的风险短期内难以消除。四是环保执法监管仍需加强。环保执法受地方保护主义的影响仍然存在，环保自身建设仍显薄弱，环境执法人员数量、装备水平、专业能力，与污染企业数量、监控任务和执法要求相比，仍然是块短板。一些地区的排污企业单位偷排、超排问题仍然比较突出。五是跨行政区域的流域水污染防治矛盾突出。现行法律规定由地方政府对本行政区域水环境质量负责，而大河流域水资源保护、水污染防治需要解决全流域防治整体性、协同性的问题。

三、关于现行《水污染防治法》的修改建议

新的《环境保护法》已正式实施，国家水污染防治行动计划也已出台，现行《水污染防治法》迫切需要进行修订。结合我省实际，提出以下修改建议：

（一）将《水污染防治法》更名为《水环境保护法》。原有名称不利于动员全民参与水环境保护，一般认为，水污染防治是专门部门和专业人员的事，与公众关系不大。水环境保护尤其是流域性水环境的保护，仅靠强化点源治理、末端治理很难取得效果，需要实行水环境容量控制、截污导流、划定红线、生态修复等多措并举。在防治原则上，体现“保护优先、科学防治、公众参与、损害担责、流域共治”的要求。

（二）增设重点流域水环境保护专章。当前我国的水环境已由过去的城乡河道污染为主转变为流域污染为主，防治的重点应转移到流域水环境保护上来。按照新环保法要求，对国家重点流域、湖泊的治理，应实行“统一规划、统一标准、统一监测、统一防治措施”。一是要建立全流域信息互通、资源共享、技术合作、产业优化、应急联动、纠纷会商的制度和机制，重大开发、建设项目须征求下游省份意见，跨区域重大突发事件联动处置，重大案件联动执法。二是建立上下游水质交接责任制与补偿制度。三是建设流域环境监测预警系统，实时监控流域环境状况，及时消除环境风险隐患。

（三）理顺各执法监管部门的职责。水资源、水环境监管涉及多部门，水环境保护法要把地方政府主体责任、排污单位直接责任、行业部门管理责任、环保部门统一监管责任、司法机关制裁责任等界定清楚，真正形成齐抓共管的格局。避免职能交叉、监管缺失，对行政不作为或乱作为的要进行问责，没有履行应尽职责致使辖区内发生重大环境违法行为的，对主要行政责任人及主管领导，应约谈问责、引咎辞职。

（四）强化信息公开与公众参与。一是要进一步规范政府、企事业排污单位环境公开水环境信息的内容和要求。二是建立向人大及其常委会报告环境状况的制度，同时，环境保护部门要向人大常委会工作机构定期报送水环境动态工作信息，以便各级人大依法进行监督。三是要支持并鼓励环境公益诉讼，明确有关国家机关可以代表国家提起环境公益诉讼。四是正确引导媒体和群众参与监督水污染防治工作。

（五）加大执法处罚力度。加大对偷排、超排、无证排放等违法行为的处罚力度。对无法实施限产停产、停业关闭、查封扣押的，且又是超标排放的污水处理厂等企业单位作出针对性规定；对造成水污染严重后果的单位，增加恢复水环境功能的责任，增大侵权人的违法成本；加强行政执法与司法联动，完善查扣、罚款、停产、按日计罚等手段；地方政府已做出的责令停业、关闭或者停产整治决定的，可以申请人民法院强制执行，而被执行人拒不执行的，人民法院可以向被执行人的水、电、热、气等供应单位发出协助执行通知书，采取停止供水、供电、供热、供气等措施。