水污染防治法的实施

根据全国人大常委会办公厅《关于委托检查水污染防治法贯彻实施情况的通知》（常办秘字〔2015〕60号）要求，自治区人大常委会组成以常委会副主任多吉为组长的执法检查组，于2015年5月17日至28日赴拉萨市、山南地区，对《中华人民共和国水污染防治法》实施情况进行了执法检查。其间，检查组听取了自治区环保厅、发改委、工信厅、财政厅、国土厅、住建厅、水利厅、农牧厅等部门情况汇报，实地检查了拉萨河、雅砻河等流域的水质情况和拉萨、山南等地市城市污水处理设施、饮用水源地保护、企业水污染治理情况，深入25个企业、排污单位、排污口，查阅治污设施运行记录，广泛听取干部群众的意见建议。同时，委托日喀则、昌都、林芝市人大常委会，自治区人大常委会那曲、阿里地区工作委员会开展自查，并报送了自查报告。现将执法检查情况报告如下。

一、贯彻实施《水污染防治法》的主要情况及成效

自《水污染防治法》颁布实施以来，我区各级政府及相关部门认真贯彻中央第五次西藏工作座谈会关于把西藏建设成为“国家重要生态安全屏障”的战略定位，始终坚守生态环保这条红线，把水环境保护工作作为事关国家生态安全的大事来抓，严格限制高耗能、高污染企业在我区发展，不断加大监督力度和治污投入，依法严厉打击水环境违法行为，水污染防治工作卓有成效，全区水环境质量总体良好，饮用水水源总体安全，为国家水生态安全战略实施及西藏国家生态安全屏障建设作出了重要贡献。从2006年至2014年，全区主要江河、湖泊水质状况一直保持良好，达到国家规定相应水域的环境质量标准，未发生水污染事故。雅鲁藏布江、怒江、澜沧江等主要江河干流水质达到《地表水环境质量标准》Ⅱ类水域标准；拉萨河、年楚河、尼洋河等流经重要城镇的河流水质达到《地表水环境质量标准》Ⅲ类水域标准；发源于珠穆朗玛峰的绒布河水质达到《地表水环境质量标准》Ⅰ类水域标准；羊卓雍错、纳木错等湖泊水质总体达到《地表水环境质量标准》Ⅰ类水域标准。其主要做法是：

（一）采取多种形式学习、宣传、贯彻《水污染防治法》及有关环保法律法规，广大干部群众水环境保护意识明显提高。《水污染防治法》颁布实施以来，全区各地市高度重视水污染防治法的学习宣传，通过举办学习班、培训班等手段，充分运用广播、电视、报刊等媒体，结合“六·五”世界环境日、“3·22”世界水日、中国水周、环保世纪行等工作，采取开设专题专栏、张贴标语、制作永久性标语牌、发放环保宣传资料，创建“绿色学校”等活动，在广大干部群众中进行广泛宣传，增强了广大干部群众的环保观念和依法保护水资源环境的意识。林芝市编印了包括水污染防治法在内的环保法律法规汇编，散发各类宣传资料2000多册。昌都市将《水污染防治法》等环保法律法规汇编成册，发至市县四大班子领导干部学习，提高了干部和企业法人的环保意识。山南地区累计举办各类培训班12期，发放各类资料1200多册，切实提高社会各界水污染防治的意识。

（二）切实加强对水污染防治工作的领导，科学谋划水污染防治工作。各级政府把水污染防治工作列入重要议事日程，提高思想认识、加强组织领导，实行环境保护目标责任制。自治区相继出台《西藏自治区实行最严格水资源管理制度考核办法》和《西藏自治区重要江河湖泊水功能区纳污能力核定和分阶段限制排污总量控制方案》，将用水总量、用水效率、水功能区限制纳污“三条红线”控制指标层层分解到全区7个地（市）和74个县（区），进一步强化了地方主要领导对区域内河流治理的责任。拉萨市出台《拉萨市水资源条例》，就水资源开发、利用及保护管理等方面作出了详细规定，使水资源管理工作步入了法制化、规范化轨道。昌都市成立了以分管领导为组长的水污染防治工作领导小组，并把水污染防治工作纳入各级政府“一把手”环境保护责任目标考核中，形成了一级抓一级，层层抓落实的工作格局。阿里地区建立了以水利、卫生、环保等部门监测联动、信息共享机制，确保水污染防治工作领导有力、科学有序。

（三）强化各项措施，推进水环境综合整治工程。一是不断推进畜禽养殖业污染综合治理。按照“边发展、边规范”原则，逐步优化畜禽养殖业布局，加快畜禽养殖治污设施建设，先后争取大中型沼气国家项目17个，养殖小区和联户沼气10个，有效减少了畜禽粪便对土壤及水环境的污染。山南地区完成了雅江定点屠宰场、乃东县贡桑、百荣畜禽养殖废水综合治理等重点工程。二是积极推进以工业污染源为重点的综合治理。认真执行环境影响评价制度、“三同时”制度，绝不以牺牲环境为代价，严格落实污染物排放总量控制制度，防止新污染源产生，大力推进超标污染源治理。“十一五”期间，我区共争取中央环保专项资金950万元，用于5家企事业单位开展水污染治理。截至2014年底，全区已完成淘汰落后产能20.4万吨，2015年拟淘汰落后产能30万吨，对10家工业企业实施了废水治理工程，12家矿产资源开发企业建设了污水处理系统，对7家重金属污染治理的选矿企业补助专项资金2205万元。山南地区加强了对13家规模以上工业企业水污染监管，鼓励企业投入资金建立或改造污水处理设施，实现达标排放。昌都市仅2014年就关闭选矿、采石、采砂场43家，关闭尾矿库1家。三是着力推进城乡环保基础设施建设。“十二五”期间，我区计划争取投资10亿元，专项用于18个污水处理及收集系统项目建设。截至目前，累计到位国家投资8.94亿元，共开工建设12个污水处理项目，完成投资达89.4%。已建成污水处理厂3座，其余9座主体工程已基本建成或可研待审阶段。四是积极防范农业面源污染。大力推广平衡施肥技术，严控高毒、高残留农药使用，推进农村“一池三改”工作（即：建沼气池、改厕、改圈、改厨）。2014年，全区农药、化肥使用量分别达978.3吨、5.8万吨，与2013年基本持平。山南地区2015年全年农药购置较2014年减少了1.74吨。

（四）加强水源保护，保证城乡居民饮用水安全。自2010年至2014年底，全区共投入资金1.33亿，实施了101个水源地环境保护工程，涵盖了全区74个县（区）中的70个，涵盖率达95%，受益人口达到105.69万人。逐步推进农村饮用水水源环境保护工作，下达专项资金3000万元，在20个县300个农村饮用水源地进行试点。全面加强城镇饮用水源地环境监管工作，对拉萨市4个集中式饮用水水源水质每月监测一次，并发布水质监测月报，对其他6地（市）所在地城镇集中式饮用水水源水质每年开展一次监测，发现问题及时督促整改。拉萨市“十二五”期间编制完成了《拉萨市饮用水水源水质污染事故应急预案》《拉萨市主要集中式饮用水源地应急监测方案》等，投资1.73亿元完善全市乡镇给水设施，重点解决了20.93万人的饮用水安全问题。林芝市实施了56处农村饮用水源地保护试点工程，全面完成了修建护栏、界桩、双边丝网围栏、警示牌、宣传栏等保护措施。

二、存在的主要问题

从这次执法检查的情况看，我区贯彻执行《水污染防治法》总体情况比较理想，取得了一定成效，但也存在一些问题和不足：

（一）对水污染防治法的宣传广度和深度有待加强。一些地方政府和企业部分领导干部学习法律法规不够，对水污染防治认识不足，依法行政、依法治污的意识淡薄。如国务院《水污染防治行动计划》（“水十条”）已经颁布实施数月，但仍有一些领导干部不了解、不知情或满足于一知半解；由于缺乏有效载体，农牧民群众对水污染防治法的法律内容知晓率较低，用法律维护自身合法权益的意识有待进一步提高。

（二）水污染防治能力建设相对滞后。一是基础设施建设存在较大缺口。由于投入不足、欠账较多，我区城市生活污水处理设施建设滞后，管网铺设尚存空白区域，绝大部分城镇管网尚未实现雨污分流，城市生活污水处理率较低。以拉萨市为例，目前，全市已投入使用的污水处理厂仅1座（在建2座），日最高处理污水5万吨，而全市日排污总量约20万吨，污水处理率仅为25%左右。昌都市已建成投产的污水处理厂日最高污水处理能力仅为0.9万吨，山南地区近期即将投入使用的污水处理厂日最高污水处理能力2.5万吨，尚不能满足排污需求。全区县级污水处理项目还处在可研或在建阶段，进展比较缓慢，生活污水直排现象还没有得到根本性改变。二是检测能力严重不足。目前我区相关检测机构最多仅能对饮用水进行23项指标检测，与“水十条”60多项检测的要求相距甚远。县以下饮用水源地监测和应急处理能力较弱，大部分处于“靠天吃水”的状态。具备相关资质的社会排污检测机构不足，大部分企业排污均没有自检能力，委托检测“排队”现象很突出。三是监督能力仍需提高。水污染防治监督部门专业技术人员和编制严重短缺，设备和手段滞后，监督性检测无法做到全时、全面覆盖，存在盲区和空白点。

（三）城乡水源地规划建设与保护工作仍需加强。以拉萨市为例，水厂周边设施布局不合理，如药王山自来水厂的一级保护区内仍存在公厕等设施，容易造成渗漏，污染地下水源；拉萨西郊自来水厂处于拉萨河下游，不符合相关要求。山南地区贡嘎县备用水源地周边没有按相关要求划出一定的缓冲区，水源地与农田仅一墙之隔。此外，农牧区饮用水安全状况堪忧，大部分村民直接饮用地表水或浅层地下水，未经检测和消毒处理，存在一定的安全隐患。

（四）水污染防治工作体制机制有待进一步健全。水污染防治是一项长期而艰巨的系统工程，涉及环保、住建、国土、农牧、水利、林业、卫生等十几个部门。当前“九龙治水”的机制表面上集中了各种力量，但这些部门由谁来牵头、负有什么样的责任、如何落实责任都不明确，反而在人员、资金等方面造成浪费，特别是在审批和监督方面存在主体不明、权责不清、各自为政的现象。

三、关于我区贯彻实施《水污染防治法》的建议

与全国相比，当前西藏水环境状况总体良好，但形势也不容盲目乐观，我区水环境质量在个别区域、河段呈下降之势。对此，各级领导干部要引起高度重视，从事关国家生态安全、事关中华民族整体利益的高度，进一步重视和抓好水污染防治和水资源保护工作。

（一）加大宣传力度，努力增强全社会水污染防治的法律意识。要加大对《水污染防治法》的学习宣传力度，各级领导要率先带头，真正弄清楚《水污染防治法》所明确的水污染防治工作的重要地位、立法宗旨、防治原则和责任主体，切实把法制宣传贯彻到实际工作之中。要广泛宣传、有效推进宣传活动进机关、进社区、进农牧区、进企业、进厂矿、进学校，让广大人民群众普遍了解这部法律的精神实质，促进全社会加快形成加强水资源保护和水污染防治的共识。

（二）严肃实行依法治水方针，督促各级政府依法履行防污治污职责。《水污染防治法》明确规定：县级以上地方政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本区域水环境质量负责。一要科学规划。将水环境保护工作统筹纳入国民经济和社会发展规划，尽快建立并完善以流域环评、工业园区环评、产业项目特别包括畜禽养殖场环评等环境影响评价体系和机制，真正做到把住源头，预防在前，防治结合。二要突出重点。把饮用水水源保护、工业及城镇生活污水处理、农业面源污染等作为我区水污染防治的重点，从多个重点层面推进生态治理工程建设，预防和减少水环境污染和生态破坏。三要完善责任机制。首先，在规划中明确各部门防污治水的具体职责内容，做到心随责转、人随责走，严肃执法。其次，敢于问责。对违反《水污染防治法》造成重大失误，或干扰执法、执法不力造成严重后果的，监察部门要依法追究有关领导和责任人的行政责任，真正体现有法必依、执法必严、违法必究的法治原则。再次，强化执法效能。加强重点监管部门的人力资源配置，切实提升各级环保部门水环境监管力量。加大投入，建设和完善现代监控网络。

（三）分类指导，标本兼治，加快水污染防治步伐。一是进一步重视农业面源污染问题。大力倡导无公害农产品生产，推广高效、低毒、低残留农药，实行测土配方、定量科学施肥，提高施肥效率，积极推广使用有机肥，鼓励农牧民多使用传统肥料，提倡物理杀虫与生物技术杀虫，逐步降低农药、化肥的使用量，减轻对农田、渔业水域和农产品的污染。要严格控制畜禽养殖业的污染物直接外排，积极推进农牧区沼气建设步伐。二是依法加强对城镇和农牧区集中式饮用水水源环境保护。禁止在饮用水水源一级保护区内从事可能污染饮用水水体的活动，加快对饮用水源地周边建筑和污染源清理，加快对饮用水源地周边环境的封山育林、退耕还林、植树造林步伐，防治水源污染。三是加强对生活污水、工业污水的治理。对生活污水，采取超常措施，在市区和主要城镇加快遗缺的污水管网铺设，实现雨污分流。要坚持“集中与分散”“大、中、小、微”相结合的原则，因地制宜，加快污水处理厂（装置）建设，力争做到应收尽收。在县城、乡镇一级加快污水处理厂在建进度，力争在短时间内使县乡一级污水直排现象得到有效改观。对工业污水，进一步落实排污许可证制度，坚持“谁污染、谁负责、谁付费”的原则，由企业自行治理或委托专业环保公司来治理，实现达标排放，防治新污染源的产生。对医疗垃圾和医疗污水，严格监控，加强管理，对县以上医疗机构全面实施医疗垃圾和污水无害化预处理，达标后进入城市生活污水系统。

（四）加大投入，加强水污染防治基础设施建设。切实把水环境建设列入城市基础设施建设，加大对城市污水处理设施的建设投入，每年列入预算计划，保证项目和资金的落实。鼓励社会多元化投入，对于城市污水处理设施的运营，逐步摆脱现在事业单位和政府包干的模式，走上产业化、市场化、社会化和专业化的路子，运用价格、收费和税收手段，发挥市场的调节作用。加强政府宏观调控，引导水资源按市场规则进行配置。积极创造条件，全面推行污水和垃圾处理收费政策，合理确定收费标准，逐步达到补偿合理成本略有盈利水平。

四、关于《水污染防治法》的修改建议

（一）全面推行水资源生态效益补偿机制。西藏高原作为中国和亚洲水塔，是我国未来水资源开发、利用的核心地区。西藏水资源安全与否不但对本地区经济社会可持续发展关系重大，而且对周边及下游地区有重大影响。所以，保护好西藏的水资源事关我国国家安全和中华民族的整体利益，是西藏各族人民对全国人民作出的庄严承诺。从某种意义上说，西藏各族人民为保护好西藏的碧水蓝天，付出了发展的代价。因此，建议国家从立法层面明确推行水资源生态效益补偿机制，建立包括湿地生态补偿在内的全面的下游向上游补偿的水生态补偿制度。

（二）进一步健全水污染防治工作体制机制。一是建议进一步明确水污染防治的部门职责和责任主体，理顺当下“九龙治水”的体制机制。二是进一步完善城市污水处理设施稳定运行的经费保障、运营资质和责任等相关内容。

（三）加大对西部欠发达地区水污染防治基础设施投入。包括西藏在内西部欠发达地区大多处于我国大江、大河的上游，地广人稀，经济发展程度较低，大部分江河湖泊处于原始自然状态。由于点多、面广、线长，防污治污的基础设施建设投入欠账较多，防污治污能力不足。建议在《水污染防治法》修订过程中，加入“向偏远和欠发达地区加大水污染防治转移支付力度”等内容，在资金、技术等方面给予偏远地区特别是大江大河源头地区倾斜。