全国人大常委会关于水污染防治法实施情况的专题调研报告

全国人民代表大会环境与资源保护委员会

（2016年5月31日）

按照全国人大常委会2016年监督工作计划，今年4月至5月，全国人大常委会组织开展水污染防治法实施情况专题调研，由全国人大环资委负责组织和实施。这是去年水污染防治法执法检查的后续跟踪调研，目的是督促国务院及其有关部门认真落实全国人大常委会水污染防治法执法检查报告、专题询问及审议意见提出的意见和建议。为了配合做好这项工作，全国人大环资委组成由陆浩主任委员，黄小晶、黄献中副主任委员，杨庚宇、赵忠新委员和高广生代表参加的调研组，分别于4月下旬至5月下旬对安徽、江西、福建等省进行了跟踪调研，同时委托辽宁省、吉林省、浙江省、山东省、广东省、云南省人大常委会对本行政区域内水污染防治法的贯彻实施情况进行专题调研，以全面了解和掌握各地贯彻实施水污染防治法的情况。调研期间，调研组听取了有关省市政府工作情况汇报，召开座谈会与有关部门和企业人员等深入交流，重点就地方政府和企业水污染防治工作责任的落实情况，饮用水安全保障、城镇污水处理设施建设与运行、农业和农村水污染防治面临的主要问题，流域管理机制体制、生态补偿制度建设和落实情况等进行了实地调研。

现将调研有关情况报告如下：

一、水污染防治工作的进展情况

按照新环境保护法的要求和国务院水污染防治行动计划的统一部署，国务院有关部门和各级政府高度重视水污染防治工作，对照去年全国人大常委会水污染防治法执法检查报告、专题询问及审议提出的意见和建议，认真进行整改，水污染防治工作取得积极进展。

（一）强化落实水污染防治工作责任

党中央、国务院强化了党政领导干部生态环境和资源保护职责，印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《环境保护督察方案（试行）》等文件，对各省（区、市）党委政府及其有关部门开展环保督察。《水污染防治行动计划》水环境质量目标已全部分解落实到各省（区、市）各类水体的考核断面（站点）上，多地印发本地区水污染防治工作方案，细化地方政府水环境质量目标。广东、江西等地制定环境保护“一岗双责”有关规定，明确要求各级党委、政府对本地区环境保护负总责，党政主要领导对环境保护工作负全面领导责任，逐级传导环保压力。企业水污染防治主体责任进一步强化，环保部门加强对重点企业总量减排任务的监督检查，督促企业加强内部管理，建立健全环保相关工作制度，加大排污费征收力度，加大对违法行为的打击力度。环境保护部印发了《环境保护公众参与办法》，进一步明确了公众参与和监督环境保护的权利、责任和义务，拓宽了公众参与途径，各地开展环境公益诉讼试点，全民参与环境保护的氛围日渐浓厚。

（二）加大重点领域水污染防治工作力度

一是大力保障饮用水安全。全面落实《全国城市饮用水源地环境保护规划》，制定《全国农村饮水安全工程“十二五”规划》，组织开展全国城市和农村饮用水水源及地下水环境状况评估工作，督促指导各地加快饮用水水源保护区划分与调整工作。福建将集中式饮用水源地保护红线纳入陆域九大生态红线，严格审批涉及水源地项目环评，从严审核现有水源保护区调整事宜。浙江全面实施饮用水水源区一级保护区隔离工程，全省90个县级以上饮用水水源保护区全部建成手机短信提示系统，自动发送短信宣传提醒进入保护区范围的人员。吉林优先保护饮用水水源，将饮用水水源水质达标率纳入政府环保目标责任制，组织开展全省乡（镇）农村饮用水水源保护区划工作。江西立足源头保水质，全省饮用水源地一、二级保护区内的所有排污口已全部取缔。二是强化农业和农村水污染防治。制定发布了《农业环境突出问题治理总体规划（2014—2018年）》，印发了《关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》，实施化肥农药零增长行动，开展化肥减量增效试点，普及测土配方施肥技术，加快推进农村环境综合整治。福建全力推进禁养区生猪养殖场关闭拆除、可养区生猪养殖场标准化建设、生猪生态环保养殖模式推广、养殖废弃物综合利用、病死猪无害化处理、落实监管责任等六方面工作，全面整治畜禽养殖污染。云南洱海地区在百村村落污水和垃圾收集处理中，推行“户清扫、组保洁、村收集、乡清运、县处理”五级联动长效机制，城乡环境卫生得到明显改善。三是推进城镇污水处理设施建设和运行。中央加大资金投入力度，支持城镇污水垃圾处理设施及污水管网工程建设。浙江省在县县建成污水处理厂的基础上，2015年又率先实现镇级污水处理设施和县以上污泥集中处理设施全覆盖。福建按照“集中与分散”和“多样化、低成本、可持续”原则，分类指导各地推进乡镇污水处理设施建设，计划将全部完成省级试点镇、“六江两溪”1公里和土楼保护区内所有乡镇的污水处理设施建设。辽宁狠抓乡镇污水处理设施建设和运行，将乡镇污水处理设施运行列入省政府绩效考核指标并上网公示、接受社会监督。

（三）严格执法监管，严肃查处违法行为

一是完善监管方式，形成监管合力。按照《生态文明体制改革总体方案》要求，环保管理体制创新试点方案和环境治理监管职能整合方案正在研究制定，将进一步推动理顺部门权责关系。各地全面推行环境监管网格化管理，对重点区域、重点企业“网格覆盖、责任到人”。多地加强环保行政执法与司法协调联动，建立了环保部门与公检法机关联席会议制度，组建了省、市、县三级环保警察队伍，省、市两级环保审判庭。广东等地探索“互联网＋环保执法”等新模式，充分利用大数据、移动互联网等技术手段，提高环境监管能力和水平。山东启动“晒企业治污、晒环保监管”的“山东双晒”活动，开展污染“随手拍”活动，健全公众投诉、信访、舆情和环保执法联动机制，初步形成社会各界广泛参与、良性互动的工作格局。二是严格执纪问责，严查违法行为。去年执法检查以来，4个地市因重点流域“十二五”水污染防治规划实施情况较差被国家实施区域环评限批，多名地方政府负责人被公开约谈。公安部部署开展为期一年“清水蓝天”行动，截至目前，全国已侦破污染水体环境类刑事案件1600余起，抓获犯罪嫌疑人3300余名。各地认真落实国务院关于加强环境监管执法通知精神，组织开展了环境保护大检查，坚持出重拳、用重典，零容忍、全覆盖，铁腕执法，对环境违法持续保持严管重罚高压态势，严厉查处了一大批未批先建、违法排污、超标排污以及监测监控数据造假等各类环境违法案件。执法手段进一步刚性化，按照新环保法规定采取按日连续处罚、查封扣押、限产停产、行政拘留和环境污染犯罪惩处的案件都有大幅度上升，有效震慑了环境违法犯罪分子。

（四）建立健全水污染防治长效机制

一是建立流域区域联合治污协作机制。建立全国水污染防治工作协调机制，以及京津冀、长三角、珠三角等区域水污染防治联动协作机制。广东与江西、福建、湖南、广西四省（区）环境保护厅签署了跨界河流水污染联防联控协作框架协议，打破区域限制，强化联防联治和应急联动，逐步建立了上下游联合治污、同步治污机制。二是探索建立地区间横向水环境生态补偿机制。出台了《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》，浙江对全省八大水系源头地区45个市、县（市）实施生态环保财力转移支付政策，率先实施省内全流域生态补偿。辽宁建立了跨市断面水质超标生态补偿机制，对超标处罚直接由省财政扣缴，并给予下游城市生态补偿。广东与福建、广西政府分别签订了汀江—韩江、九洲江流域上下游横向生态补偿协议。浙江与安徽联合开展的新安江水环境生态补偿试点工作稳步推进，新安江流域总体水质持续保持为优。三是完善市场治污机制。关于推进环境污染治理第三方治理、水污染防治领域政府和社会资本合作、制定和调整水处理收费标准等文件相继出台，积极引导社会资本参与水污染防治基础设施建设。安徽在环巢湖综合治理工程中创新水污染防治投融资模式，一方面建立统一贷款平台，利用政府信用获取低成本、长期限贷款；另一方面设立专项“资金池”，将各渠道零散资金聚集起来，解决了总投资近400亿元的环巢湖治理项目建设的资本金配套融资和还款来源两大核心问题。浙江积极探索排污权交易，截至2015年底，全省已累计收取排污权有偿使用费37.88亿元，排污权交易额12.77亿元，另有555家排污单位通过排污权抵押累计获得银行贷款145.07亿元。广东在全省开展环境污染责任保险试点工作，近700家企业参与投保。

（五）完善相关法律法规政策标准

水污染防治法的修改工作已经启动，预计今年内将正式报送全国人大常委会审议。各地积极完善地方性法规、规章制度。辽宁先后修订出台辽河流域水污染防治条例、辽河保护区条例和大伙房饮用水水源保护条例等地方性法规，基本健全了辽河流域环境保护法律法规。云南在滇池、抚仙湖、洱海、泸沽湖等九大高原湖泊实现了“一湖一条例”，在全省重点集中式饮用水水源区积极推行“一库一法”。广东、安徽、福建等地出台排污许可证管理办法，推进排污许可证制度改革，解决“立法滞后于实践”的局面。山东充分发挥环境标准的倒逼作用，发布了四大流域加严排放标准的修改单，先后在流域标准中增加了全盐量、总磷和总氮指标等，有力引导企业攻克一批具有全局性、带动性的污染治理关键共性技术，有力推动了重点污染行业和企业转型升级。

二、存在的主要问题

（一）水环境保护压力较大

许多地方水环境保护历史欠账多，结构性污染突出，重污染河流整治难度大，重金属、持久性有机污染物长期积累，潜在的环境问题不断显现。部分地区经济社会发展水平相对滞后，经济社会发展压力大，经济发展和环境保护的矛盾突出。部分地方环保行政执法受地方保护主义影响较大，一些污染环境和破坏生态的违法行为仍难以得到彻底追究，环保责任不落实的情况还较严重。有些城市建成区河流沟渠污染较严重，黑臭水体比例居高不下，人民群众反映强烈。有些地方水资源开发强度大，地下水超采严重，流域水资源短缺，河道生态水不足，河流生态系统比较薄弱，流域生态修复和保护任重道远。

（二）饮用水安全保障存在薄弱环节

饮用水源地抗风险能力较差。许多地方饮用水水源属河流型，易受周边环境及上游来水影响，特别是石油、化工等高风险污染行业沿江（河）布局，给水源地安全带来较大隐患。有些地方水源地上游或周边存在着工业项目，部分水源地受面源污染影响较大。许多城市未完成应急水源建设，城市风险及应急管理能力亟待加强。农村饮水问题仍然突出，部分农村人口以浅层地下水为饮用水，水质安全难以保证；部分地区超采地下水，出现区域性地下水位下降、地下水质劣化的问题。饮用水卫生监测工作相对滞后，不少地方尚未对饮用水开展全项目监测，部分地方监测能力有限，达不到项目检测指标要求。饮水安全状况信息公开落实不到位，按照“水十条”要求，饮水安全状况信息应定期向社会公开，但不少地方未定期公开信息或信息公开不全面。

（三）农业和农村水污染问题未得到有效遏制

农业和农村面源污染已成为水污染防治工作的突出短板，农村水环境改善仍不尽如人意。大多数乡镇没有生活污水处理设施，生活垃圾随意排放倾倒；化肥、农药不合理过量施用未得到有效遏制，农膜残留和秸秆等废弃物循环利用仍是工作难点；畜禽养殖规模化、集约化程度不高，禁养区、限养区、可养区“三区”规划落实不到位，污染防治配套设施不完善、不到位、不运行等现象比较普遍，违法建设投产和超排直排等问题比较突出。农业和农村水污染防治工作未摆上应有位置，环保基础设施建设未有大的改观，监管体系滞后、监管能力不足、监管不到位问题较为突出，违法查处力度不足较为普遍。

（四）城镇污水处理设施建设运营仍比较困难

城镇污水管网建设滞后，污水收集率有待提高。部分老城区截污管网覆盖率不高，雨污分流设施建设和改造不到位，造成污水处理厂进水浓度过低，运行负荷率不高，部分设施能力闲置。城镇污水处理厂在建设上缺少系统设计，存在“重建设轻运行”“重水厂轻管网”“重水轻泥”“厂管不配套”“雨污不分流”的现象。多数城市污泥填埋处理或露天堆放，资源利用率低。污水处理厂中水利用率低，中水利用缺乏统一规划、协调和管理机制。治污资金来源有限，多数地方治污资金主要依靠中央和省级财政投入。部分地方污水处理费标准较低或收集率低、市场化融资困难，污水处理厂及配套设施运营投入不足。

（五）水污染防治长效机制有待进一步完善

一是环保监管机制尚需进一步理顺。地方政府对本地区环境质量负责、领导干部环境审计及责任追究机制尚不完善。环保部门统一监管与各部门分工管理之间的职责划分还不够明确，环保部门“统一监管”易变成全部监管，分部门管理变成选择性执法，难以形成监管合力。环保执法监管任务日益繁重，但环保部门执法力量呈现越往下执法力量越薄弱的倒“金字塔”状，尤其是乡镇缺乏执法力量，难以满足执法监管工作实际需要。环境行政司法协作有待进一步加强。环境行政执法与司法衔接程序方面的规定较原则，案件移送衔接程序较复杂；环境诉讼中立案难、取证难、胜诉难、执行难的问题较为突出。二是流域管理和区域监管的制度建设与协作机制滞后。统筹协调水资源、水环境和水生态保护的流域管理体制尚未建立，上下游间水环境保护责任和权益不对称，跨区域、流域治污整体性和协调性不足。三是生态补偿机制有待进一步健全。地方对生态补偿的呼吁非常强烈。但当前生态补偿机制建设仍比较缓慢，关于初始环境权、生态效益及损益评估、补偿标准等基础性问题尚不够明确。横向补偿比较薄弱，特别是跨省界横向补偿推进缓慢，补偿投入力度不足，补偿渠道有待拓宽。

三、几点建议

（一）继续高度重视水污染防治工作

今年是进入全面建成小康社会决胜阶段的开局之年，也是全面实施“十三五”规划纲要的第一年。党的十八届五中全会提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，我们要坚决贯彻落实绿色发展理念，推进生态文明建设，进一步增强贯彻实施水污染防治法的主动性、自觉性，不断提高水污染防治工作的责任感、紧迫感和使命感。要强化党政同责、一岗双责的要求，落实环境保护属地责任，推行奖惩并举的工作目标责任制；不断加大生态环境保护督察力度，建立并严格执行生态环境损害责任终身追究制。要落实企业治污主体责任，提高公众水污染防治责任意识和参与度，营造防治水污染人人有责的良好氛围。要主动适应经济发展新常态，全力推进供给侧结构性改革，推动完成“三去一降一补”五大任务，降低工业结构性污染。要以提高水环境质量为核心，以解决水生态环境领域突出问题为重点，把保障人民健康和改善环境质量作为更具约束性的硬指标、硬任务，埋头苦干，努力实现水环境保护工作再上新台阶，为顺利完成“十三五”规划纲要目标任务奠定良好基础。

（二）全力保障饮用水安全

一是严格执行饮用水水源保护区管理制度。组织开展饮用水水源状况评估，督促指导各地加快饮用水水源保护区划分与调整工作，对保护区内存在的排污口等违法设施坚决取缔。要加快推进城市备用水源建设，完善应急供水系统和风险掌控能力。二是强化饮用水安全全过程监管。完善从水源到水龙头全过程监管机制，加强对地方各级政府及供水单位定期监测、检测和评估本行政区域内饮用水水源、供水厂出水和用户水龙头水质等饮水安全状况的监督检查，督促地方各级政府按照“水十条”要求定期、全面向社会公开饮水安全状况信息。三是加强农村饮水安全保障。加强农村分散水源地的监测与管理，严防水源污染；在有条件的地方要推进城镇供水管网向农村延伸。

（三）强化农业和农村水污染防治

一是将转变农业发展方式作为防治农业面源污染的根本出路，严格控制农业用水总量，减少化肥和农药使用量，加快农作物秸秆和农膜的资源化、循环化利用，遏制农业面源污染加剧的趋势。二是加强畜禽养殖污染防治。提高畜禽规模化养殖比例；落实畜禽养殖禁养区、限养区、可养区“三区”规划，确保畜禽养殖控制在环境承载力；加强畜禽养殖日常监管，各有关部门要建立联合执法机制，运用新环保法赋予的新手段，依法打击畜禽养殖各类违法行为；推广畜禽养殖、治污和资源综合利用相结合的清洁生产模式，推进科学养殖、有效治污。三是推进农村环境综合整治。因地制宜处理好农村生活污水和垃圾，加快人口集中和环境敏感地区乡镇污水集中处理设施建设，加大农村环境综合整治力度。

（四）推进城镇污水处理设施建设和市场化运行

一是推进城镇污水厂配套管网建设。加大中央资金对污水管网工程的投入力度，推动环境污染第三方治理规范化发展，完善政府和社会资本合作模式，促进多元融资，吸引和引导社会资本投入。二是理顺污水处理价格政策和补贴机制。推进水价改革，逐步提高污水处理费征收标准，强化运营监管和指导，保障运营企业合理收益，让真正为治污作出贡献的企业实实在在得到实惠。三是加大污泥处理处置和中水回用力度。出台污水处理厂污泥处理处置标准，规范污泥处理处置工程建设；加强科技创新，研发和推广先进污泥处理处置技术，提高污泥稳定化、无害化、减量化和资源化水平；积极开展中水回用试点，扩大中水回用范围，提高中水利用率。

（五）加强水污染防治体制机制建设

一是进一步完善环境保护监管体制。按照新环境保护法和有关法律规定着力完善环保部门统一监管、有关部门各负其责的环境保护监管机制，明确环保部门履行统一监管的手段和方式，督促各相关部门与环保部门建立权责匹配的联动机制。强化基层环保监管能力建设，研究增设乡镇环保机构，下沉环保监管力量，实现执法监管全覆盖。加强环境行政司法协作，抓紧修订环保部门移送涉嫌环境犯罪案件的有关规定，制定规范环境违法案件移送衔接程序的管理办法，统一涉嫌环境违法犯罪案件的取证标准，进一步简化案件移交程序；完善环保领域的司法解释，加大法院对环境违法案件的强制执行力度。二是建立流域区域联合治污协作机制。抓紧完善跨区域联防联治法制建设，加强跨区域污染治理协调和会商，形成联合执法机制，推动区域流域综合治理。三是推动建立生态补偿制度。有关部门应加快生态补偿制度的顶层设计，采取横向资金补助、对口援助、产业转移等方式，加快建立健全生态保护补偿机制，逐步扩大补偿试点范围，加大补偿力度。

四、对修改水污染防治法的意见和建议

检查期间，地方政府和有关部门对进一步修改和完善水污染防治法提出了一些意见和建议。主要包括有：

一是加强与新环境保护法的衔接，贯彻新环境保护法的理念。优化总量控制制度，建立以水环境质量为核心的水污染防治目标；将按日连续处罚、查封扣押、限产停产、行政拘留等涉及水污染防治的规定在水污染防治法中予以明确。二是加强与水法的衔接。从法律层面厘清相关部门之间的工作职责，统筹整合资源，促进水资源和水环境一体化管理。三是明确建立生态补偿机制，明确生态补偿相关方的权利义务和奖惩措施。四是进一步明确饮用水水源保护有关内容，强化从水源到水龙头全过程监管要求，增加农村饮用水水源保护内容。五是增加农业和农村面源水污染防治相关规定，明确相应法律责任。六是强化排污许可证制度，为总量控制及排污权交易等相关制度提供有效支撑。七是增加信息公开和公众参与内容。明确信息公开责任主体、内容和方式，规定社会公众及相关人查询、知悉相关信息的相应权利和义务。八是建立区域联防联制机制。九是完善标准体系。十是加大违法行为的处罚力度，提高对环境违法行为的罚款额度。