广东省关于水污染防治法实施情况的专题调研报告

根据全国人大环资委《关于委托开展水污染防治法实施情况专题调研的函》（人环委办〔2016〕47号）的要求，4月中下旬，省人大常委会组成由常委会副主任陈小川任组长的《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称水污染防治法）实施情况专题调研组，对省贯彻实施水污染防治法的情况开展专题调研。专题调研组听取了省政府及省环境保护厅、省财政厅、省国土资源厅省住房城乡建设厅、省农业厅、省水利厅等有关部门的情况汇报，并赴广州、深圳、珠海、汕头、佛山、惠州、东莞、中山、江门、湛江、茂名、肇庆、揭阳、云浮14市进行了实地调研，察看了西江流域、九洲江流域（包括粤桂交界）及淡水河、石马河、广佛跨界河、茅洲河、练江、小东江等省内重点跨市域河流水污染防治工作情况。同时，委托梅州市对粤闽交界水污染防治工作情况进行调研并提交书面报告。现将省贯彻实施水污染防治法的有关情况报告如下：

一、实施水污染防治法的基本情况

2008年修订的《中华人民共和国水污染防治法》颁布实施以来，省认真贯彻落实水污染防治法，不断深化水污染防治工作，坚持以改善水环境质量为目标，以保护饮用水水源为重点，强化跨市域河流综合整治，在社会经济持续快速发展的同时，全省的水环境质量总体保持良好。一是城市饮用水水源水质稳定达标。2010年9月广州市西江引水工程投入运行以来，全省城市饮用水水源水质达标率稳定在100%。二是水环境质量持续改善。东江、西江、北江、韩江、漠阳江、鉴江等大江河干流和珠江三角洲主要干流水道水质保持优良。2015年省控断面水质82.3%达水环境功能区划目标要求，省控断面水质优良率77.4%。全省主要水库水质总体较好，33个省控水库水质优良。三是跨市河流水质有所好转。2015年，全省跨市河流交接断面水质达标率为81.5%。主要工作情况如下：

（一）水污染防治责任得到强化和落实

省高度重视水污染防治工作，把水环境保护作为环保工作的重中之重摆上重要议事日程。2008年以来，时任广东省委书记汪洋曾多次过问涉及香港供水安全的淡水河、石马河的水质整治工作。现任省委书记胡春华高度重视跨界河流治理工作，2013年8月赴湛江市和广西壮族自治区调研时提出：“找一个小流域以广东帮扶广西的形式破解流域补偿难题。”推动了广东、广西两省（区）达成协议，双方各出资3亿元成立合作资金，联合整治九洲江；赴练江调研并作出重要指示，将广佛跨界河、茅洲河、练江、小东江等跨市域河流治理纳入本届省委和政府工作重点。省人大常委会通过听取和审议政府专项工作报告、组织人大代表视察、开展专题询问、组织明察暗访、开展第三方评估、提前介入省级财政预算等多种形式，加强了对重点跨市域河流污染整治工作的监督和促办。省政府每年召开东江水质保护工作会议，多次召开重点流域水污染综合整治现场会，并主动与流域上游省份沟通。去年，朱小丹省长两次到练江流域现场调研并召开工作会议；与江西省长进行会晤，明确了共同保护好东江源生态环境等工作要求。分管副省长多次现场专题调研重点流域整治，并召开重点流域整治专题会议，分流域精细化部署落实整治工作；专程赴广西、福建、江西等省（区）商谈跨界水环境保护工作。2016年将练江、广佛跨界河流等跨市域河流污染整治列为省政府督查重点任务。根据党中央全面深化改革领导小组审议通过的《环境保护督察方案》关于全面落实党委、政府环境保护“党政同责”“一岗双责”的主体责任的要求省今年出台了《广东省环境保护督察方案（试行）》和《广东省党政领导干部生态环境损害责任追究办法实施细则》，切实强化环境保护责任落实。

（二）水污染防治法配套法规及规划不断完善

为加强水环境保护工作，省先后颁布实施了《广东省东江水系水质保护条例》《广东省韩江流域水质保护条例》《广东省珠江三角洲水质保护条例》《广东省跨行政区域河流交接断面水质保护管理条例》《广东省饮用水水源水质保护条例》等地方性法规。新修订的《广东省环境保护条例》已于2015年7月1日正式实施，成为新环保法实施后全国首个配套的省级地方性环保法规。科学编制并实施我省主要流域水质保护规划，对全省主要地表水体进行环境功能分区，印发实施了《广东省地表水环境功能区划》。为省有针对性地开展流域区域水环境管理提供了有效的法律保障和规划指导。2013年，在巩固珠江综合整治工作成效的基础上，经省政府常务会议审议通过，颁布实施了《南粤水更清行动计划（2013—2020年）》，全面启动新一轮水污染防治行动。各项重点工程正在按计划推进，生态红线控制、联防联治、激励考核、信息公开、第三方评估等多项水污染防治机制体制和保障措施正在逐步建立健全。2015年4月，国务院颁布实施《水污染防治行动计划》（以下简称“水十条”），省政府认真落实“水十条”，印发实施了《广东省水污染防治行动计划实施方案》（以下简称粤“水十条”）。

（三）重点跨界河流水污染防治不断深化

持续推进省内重点跨界河流污染治理。2008年以来，省人大常委会继对淡水河、石马河（“两河”）污染整治进行重点督办之后，又将广佛跨界河、茅洲河、练江、小东江（“四河”）纳入了重点督办范围，并就加强“两河”和“四河”污染整治作出了决议。省政府加大资金投入力度，积极支持重点跨市域污染河流整治工作。2014—2015年各级财政安排“四河”污染整治相关资金共101.98亿元，其中中央财政安排15.1亿元，省级财政安排51.71亿元。印发实施练江、小东江水环境综合整治方案，每年分解下达“四河”整治目标任务，并联合省监察厅对练江、小东江流域污染整治实施挂牌督办。流域各市加快推进河涌综合整治，目前广佛跨界区域58条河涌500个整治项目中，已完工383项；深圳市基本完成茅洲河中上游干流综合整治工程；练江流域全面落实市、区、镇、村四级河长制，对干流和部分支流开展清淤清障和疏浚；茂名市小东江茂南段河道整治及鉴江水资源调节工程已动工建设；湛江吴川市梅江（小东江）综合整治工程已完工。“四河”流域2015年建成生活污水处理设施4座、开工建设14座，新增污水配套管网约210公里。加大重污染企业淘汰和整治力度，广州市淘汰不符合功能区划和产业布局要求的污染企业112家；佛山市完成首批104个“一村一策”村级工业区环境整治提升工作；深圳市淘汰38家重污染企业；东莞市完成长安环保专业基地A区整治工作；练江流域共关停各类违法印染企业341家，并对拟保留入园的255家印染企业污水处理设施实施升级改造；茂名市高州市定点园区外含鞣革工艺的皮革企业全部停产，关停涉油化工企业121家。与此同时，“四河”流域共关闭零散养殖场6000多家、整顿规模化养殖场约200家。与2014年相比，“四河”部分河段水质有所改善，茅洲河干流综合污染指数同比下降19.5%，练江青洋山桥断面氨氮浓度同比下降10.8%，小东江水质总体恢复到地表水V类水平。

加快污水处理厂及配套管网建设，深入推进水污染减排工作。在县县建成污水处理厂的基础上，因地制宜推进镇级污水处理设施规划建设。2015年，全省新增生活污水日处理能力99.4万吨，总量达2353.2万吨，配套管网约1.7万公里，连续多年位居全国第一。同时，强化农业面源污染减排力度，完成规模化畜禽养殖场治理工程4000多家。2015年省化学需氧量、氨氮排放量分别比2014年下降3.82%、4.08%，完成“十二五”减排任务的141%、113%，均超额完成国家下达给省的2015年度及“十二五”减排目标。

（四）饮用水水源水质保护得到加强

省严格执行饮用水水源保护区制度，规范划定饮用水水源保护区。城市、县城饮用水水源保护区划得到进一步加强和优化，2015年，省政府批复了635个乡镇集中式饮用水水源保护区划分方案。全省共划分保护区约800个，保护区面积约9000平方公里，约占全省国土总面积的5%。我省不断加强饮用水水源保护区建设，大部分市、县饮用水水源保护区树立了界碑，省财政计划下达8000万元专项资金用于乡镇水源保护区建设。并在区域的范围内依法强化环境管理，近年全省共关闭保护区内排污口76个，清拆违章建筑面积约4.24万平方米。

（五）水环境执法监管和监测能力建设不断提高

一是狠抓环保执法监管。推行环境监管网格化管理，对重点区域、重点企业“网格覆盖、责任到人”。2015年，省厅、监察厅对练江、小东江等7个省级重点环境问题进行挂牌督办，推动一批热点难点环境问题的解决。省厅组织开展全省环境保护大检查，累计检查企业35.4万家次，立案1.5万宗，限期整改企业1.1万家，关停企业1845家，有力打击了环境违法犯罪行为。二是强化“两法衔接”。健全环境违法案件移送、联合查处和信息共享机制，会同省公安厅制定了《关于办理涉嫌环境污染犯罪案件的若干规定》。全省环保部门实施按日连续处罚案件29宗、查封扣押案件623宗、限产停产案件262宗、移送适用行政拘留案件121宗、移送涉嫌环境污染犯罪案件254宗，有效震慑了环境违法犯罪分子。三是不断加强水环境管理能力建设。全省共建立水质自动监测站87个，基本形成了覆盖全省主要江河水体和交界断面的水质自动监测网络。加强重点污染源在线监控系统建设，建成了全省重点污染源在线监控系统网络平台。环境预警和应急响应体系建设取得积极进展，北江重点流域环境监测预警应急体系建成投运。妥善处置突发环境事件29起，有效保障了环境安全。

（六）水环境管理制度和生态补偿机制创新推进

逐步建立了“河长制”、上下游联防联治、水质信息公开、第三方评估、“以奖促治”等制度机制。不断完善水污染联防联治机制，积极推进珠三角环保一体化，推动区域环境保护合作协议，逐步建立了上下游联合治污、同步治污机制。2015年，省政府按“水十条”要求，组建珠三角区域水污染防治协作小组，深化跨省环保合作，认真贯彻落实中共中央国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》有关在广西广东九洲江、福建广东汀江—韩江开展跨地区生态补偿试点的要求。2013年以来，省环境保护厅分别与江西、福建、湖南、广西四省（区）环境保护厅签署了跨界河流水污染联防联控协作框架协议；2014年，省政府与广西自治区政府签署了《九洲江流域跨界水环境保护合作协议》，打破区域限制，强化联防联治和应急联动；今年3月，在环境保护部和财政部的指导、协调下，省政府与福建、广西政府分别签订了汀江—韩江、九洲江流域上下游横向生态补偿协议，不断加强跨界跨流域水环境保护。深入探索环境经济政策，出台《广东省排污许可证管理办法》及相关配套制度。印发实施《关于推进广东省环境监测服务社会化的指导意见》，深圳、佛山等5市开展试点。在全省开展环境污染责任保险试点，近700家企业参与投保。持续深化行政审批制度改革。省厅审批环评文件的建设项目名录，下放一大批工艺先进、污染防治技术较成熟、环境影响和风险相对可控的建设项目审批权限。

2012年，省政府印发了《广东省生态保护补偿办法》，明确对省国家级、省级重点生态区以及禁止开发区实施激励与补偿相结合的财政转移支付机制。2014年，省政府印发《广东省人民政府办公厅关于修订〈广东省生态保护补偿办法〉的通知》，进一步明确了生态环境保护考核与资金分配细则。2012年至2015年，省财政依据《广东省生态保护补偿办法》共下达生态保护补偿资金60.41亿元，用于市县统筹生态环境保护、保障和改善民生等方面支出。其中，2012年7.75亿元、2013年15.94亿元、2014年16.74亿元、2015年19.98亿元，年均增长37%，积极推进了生态地区的经济发展。

二、实施水污染防治法面临的主要问题

省贯彻水污染防治法目前面临的主要问题有：

一是水环境质量历史欠账多，重污染河流整治难度大。2015年全省仍有17.7%的水质断面不达标，8.1%的断面水质为劣Ⅴ类。纳入国家“水十条”考核的71个断面中有6个劣Ⅴ类。部分城市建成区黑臭水体比例居高不下，离人民群众的要求仍有较大距离。

二是结构性和格局性污染仍然突出，中高速发展对水环境的压力持续增加。高消耗、高排放、低产出的产业结构未得到根本性改变，结构性与格局性污染仍然突出，社会经济快速发展对水环境的压力持续增加。

三是上游源头地区高速发展，饮用水水源水质安全面临挑战。粤桂珠江—西江经济带发展对西江水质带来的冲击和影响不容忽视，汀江（韩江上游福建入境）、梅潭河、寻乌水（东江上游江西入境）、九洲江（广西入境）和武江（北江上游湖南入境）等省外入境河流均受不同程度的污染，难以稳定达标。如，由于受到来自江西省寻乌县、福建省武平县、永定县等地区的畜禽养殖、生活污染源、稀土矿非法开采和农业污染源等影响，韩江上游的梅江流域和汀江流域水质进一步恶化。

四是跨省区流域上下游水质保护目标不匹配，严重威胁省饮用水水源水质安全。省地处西江、韩江、北江等跨省区河流的中下游，这些河流均为省重要饮用水水源，按照省地表水环境功能区划水质保护目标为Ⅱ类，目前，省这几条大江干流水质均维持在Ⅱ类水质，但按国家现行规定，地处流域上游的相邻省份却执行Ⅲ类水质标准且监测的水质指标不统一水质保护标准的差异，严重危害省的主要饮用水水源安全。

五是水污染防治体制和机制尚不健全，投入仍然不足，环境监管执法力量薄弱，突发环境事件多发频发，潜在的环境问题不断显现，重金属、持久性有机污染物、内分泌干扰物等累积性污染问题日益引发关注，水环境污染问题已成为威胁人民群众身体健康、公共安全和社会稳定的重要隐患。

三、深入贯彻实施水污染防治法的设想和意见

（一）加强考核，全面实施“水十条”。按照“水十条”的要求，督促指导全省各地编制实施水污染防治工作方案。建立省水污染防治考核机制，编制完成各地级以上市《水污染防治目标责任书》和广东省水污染防治考核办法。分解年度目标和任务，强化信息调度、督查督办和考核评估。按照制定水污染防治施工图的原则，融合结合第三方评估结果，修编南粤水更清行动计划，合理设定第三阶段“水更清”目标任务。

（二）加强指导，建立跨省水污染防治协调机制。根据去年9月中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》，主动探索开展广西广东九洲江、福建广东汀江—韩江跨地区生态补偿试点工作。一是建议从国家层面加强省际协调，加快制定西江流域水污染防治规划，通过规划统筹、科学设定跨界水质保护目标。如，西江跨省区上游和下游河段尚未执行统一标准，目前粤桂交界西江广西段、贺江广西段均执行Ⅲ类标准，建议国家根据目前水质情况，统一粤桂省区西江上下游水质保护目标为Ⅱ类标准，并进一步健全跨界断面水质考核指标。二是通过国家立法规范跨省界河流水环境保护工作，为保护东江、北江、西江、韩江等跨省区重要饮用水水源提供法保障。

（三）加强保护，依法保障饮用水水源安全。严格划定生态控制红线，加强江河源头、供水通道和重要水库水质保护，确保饮用水水源水质高标准稳定达标。加快推进重要水库集雨区和主要供水通道两岸敏感区的建制镇污水处理设施建设。严格执行饮用水水源保护制度，在人类活动频繁影响较大的一级水源保护区设置隔离防护设施，推进饮用水水源一级保护区内的土地依法征收工作，加强应急备用水源建设。

（四）加大执法和治理资金投入力度。继续开展环保专项执法检查，加大联合执法力度，按照新环境保护法和“两高”司法解释，加快推进行政执法与刑事司法的有机衔接，增强执法的震慑力。强化水环境监测预警能力建设。继续积极争取国家加大对省水污染防治支持力度。建立多方位投融资制度。通过市场化运作，采取BT、BOT、TOT和PPP等特许经营模式筹集资金，制定多渠道、复合型融资方案，将流域污染整治和沿河土地整备、建设开发利用相结合，沿河两岸的土地开发利用收益作为流域污染整治投融资的资金来源。

（五）统筹协调，深入推进重点流域综合整治。对未达标水体制定实施达标方案，切实落实整治措施，力争到2020年底珠三角消除丧失使用功能的水体，入海河流基本消除劣Ⅴ类。省政府及相关部门要督促流域各级政府严格贯彻落实“两河”“四河”决议要求，继续重点推进淡水河、石马河、广佛跨界河流、茅洲河、练江、小东江等重污染流域水环境综合治理，继续逐年分解目标任务，督促各地落实重点任务，加大污染治理力度，确保如期完成整治目标。大力推进雨污分流、截污、治污和生态修复，系统推进城镇内河涌和城市建成区黑臭水体整治工作。加强与周边省、区的协调沟通，将省内的水污染问题和外省来水的污染问题切实解决好。

（六）落实责任，健全水污染防治长效机制。在全省重污染流域全面推行“河长制”和“一河一策”，全面落实领导责任，实现对重污染流域的精细化管理。继续推行第三方评估。建立激励惩罚机制，以“四河”为试点，探索建立跨市断面水质目标考核激励制度。完善管理体制，建立珠三角水污染防治协作小组，充分发挥省有关部门的协同作用，全力推进水污染防治工作。不断提高企业的环境意识，依法落实企业治污主体责任，切实把防污治污各项工作措施落到实处。充分发挥市场机制作用，引导社会资本投入，探索第三方治污新模式。加大信息公开力度，接受社会监督，积极推行环境公益诉讼，形成“政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与”的水污染防治工作新格局。

四、对水污染防治法修改的意见和建议

（一）水污染防治法修订要与新修订的环境保护法相衔接。一是提高罚款额度，加大震慑力度，明确可以根据不同情形分别采取不同力度的处罚方式。对有危害后果或者蓄意“节约守法成本”的违法行为，可以采取参照水污染防治设施的建设成本、正常运行费用以及所造成的污染危害和损失，确定罚款数额，不设罚款上限；对具有连续性的违法行为，可以采取按日计罚的方式确定罚款数额。二是对不正常运转水污染防治设施和不稳定达标，屡罚屡犯的恶意违法行为，应加重处罚。三是对逾期不履行行政处罚决定的违法行为，可以依据《行政处罚法》的规定，增加按日加处罚金和移送人民法院强制执行的处罚措施。四是修改水污染防治法中关于限期治理的规定。水污染防治法规定的“限期治理”与《中华人民共和国环境保护法》规定的“限产、停产措施”已不相适应，建议将“限期治理”修改为“限产、停产措施”。五是对因水污染引起的损害赔偿诉讼，规定举证责任倒置的原则，即由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任，加大加害人的责任，方便受害人维护合法权益。六是规定国家鼓励法律服务机构对水污染诉讼中的受害人依法提供法律援助，扶助弱势群体。七是规定环境监测机构应当接受水污染损害赔偿纠纷当事人的委托，并如实提供有关监测数据，为诉讼当事人提供专业技术上的支持。

（二）水污染防治法修订要吸收涉水法律及“两高”有关司法解释的内容。目前，水法和水污染防治法等若干法律之间仍然存在不衔接和职能交叉问题。另外，水利部门和环保部门在水环境监测网络建设上职能有重叠，需从法律层面统筹考虑整合资源，明确职责。充分发挥法律的强制作用，避免责任单位存在罚后无责的心理，预防违法排污事件再次发生。

（三）修改《水污染防治法》第七十四条关于排放水污染物超标的行政处罚罚款的规定。该法对于超标排放水污染物的违法行为，规定处以应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。该计算标准操作较为困难，建议设计更加合理的水污染物超标处罚标准，进行综合分类管理，按照投资规模大小、污染物种类、排水量大小等综合规定罚款金额标准，从而做到行政处罚的实施与违法行为的程度更相适应。

（四）建立快速、合理、有效补偿饮用水源地保护区民众损失的机制。进一步细化水污染防治法中有关饮用水源地保护的法律条文，使其更具有操作性和可执行性。