地方立法征求意见工作研究

在地方立法过程中，无论是法规草案的立项准备、起草环节，还是审查、审议阶段，按照民主立法、科学立法的要求，通常都要将立法计划（规划）草案、法规草案通过一定的方式，面向有关方面征求意见，以倾听民意、汇集民智，体现执政为民、立法为民的思想。可以说，征求意见工作贯穿于立法过程的各个环节，对立法质量具有较大的影响，是立法工作必须重视和研究的一个理论与现实问题。本文拟就地方立法征求意见工作的主体与方式、对象与范围、困境与思考等方面，以甘肃省地方立法实践为例，从工作的角度作一些梳理和探讨。

一、征求意见工作的法理和实践基础

征求意见工作的内涵十分丰富，目前尚未见到一个科学、规范的定义。它的意义不仅是征求到几条甚至几十条意见，对于人民群众充分反映自己的意见和愿望，对于集思广益、凝聚共识、做好立法工作，对于宣传普及法律常识、增强全社会法律意识，对于国家行政机关、司法机关等更好地贯彻实施法律法规都具有重要意义。这项工作不是可有可无，而是不可或缺，它的必要性、重要性体现在以下三个方面：

一是从理论上看，征求意见工作是对法定主体直接立法的一种有益补充。我国的人民代表大会制度属于代议制民主，由人民选出的代表行使管理国家的各项权力，其中立法权也由人大代表直接行使。在这种代议制民主下，全体人民很难都有机会直接参与立法，绝大多数人在立法环节只能间接当家作主。为了弥补代议制民主的缺陷，许多国家设计了全民投票、全民公决、民主复议、立法评议、立法听证等制度，以在代议制下最大限度地实现民主立法。根据我国的法律规定，法定的立法主体是人大代表、人大专门委员会组成人员、人大常委会组成人员，但人数是非常有限的，如甘肃省2600多万人，第十二届省人大代表只有509名、省人大各专门委员会组成人员55名、省人大常委会组成人员63名。除此之外的绝大多数人民群众，只能间接参与立法、影响立法。虽然法定立法主体的构成具有广泛性和代表性，但因人大代表“兼职制”等人民代表大会制度设计的某些不完善，层层选出来的立法机关组成人员与选民之间的联系还不够紧密，代表们是否代表以及怎样代表人民，都需要有了解和监督的渠道。加之有些人大代表的自身责任感与能力素质还不足以完成为选民代言的任务，在行使立法权的过程中，难免会存在反映民意不真实、表达意见不充分等问题，与民意之间往往容易产生差距，必然导致立法产品出现缺陷或者瑕疵。而弥补这些不足、矫正某些偏差的力量就是体制外的公众参与，救济的途径就是开门立法，即广泛征求社会各方面对法规草案的意见建议，让广大公众参与立法、监督立法，确保立法能够直接地反映和代表人民意愿。

二是从法律规定上看，征求意见工作已成为法定的立法必经程序。宪法第二条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”立法法第五条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动”；第三十四条规定：“列入常务委员会审议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。”《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规定》第五条规定：“起草法规草案，应当进行深入调查研究，广泛听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会、书面征询等形式”；第三十一条规定：“列入常务委员会会议议程的法规案，法制委员会、有关的专门委员会和工作委员会应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会、书面征询等形式。”

三是从立法实践上看，征求意见工作始终伴随着立法全过程。新中国成立以来，面向社会公众征求立法意见的历史，可以追溯到1954年。当年为了广泛征求各方面对宪法草案初稿的意见，以毛泽东为首的宪法起草委员会，在北京和全国各大城市组织了各民主党派、人民团体和各方面代表人物共8000多人，用了两个月的时间对宪法草案初稿进行了认真的讨论，共提出近6000多条修改意见。经宪法起草委员会进一步修改后，1954年6月由中央人民政府委员会第十三次会议通过公布，全国有1.5亿多人次参加了历时两个多月的讨论，这为今后公众参与立法活动，面向社会征求立法意见，开了一个好头，树立了典范。1979年地方组织法赋予省级人大及其常委会制定地方性法规权以来，法规草案起草单位、法规制定机关，都积极探索，勇于实践，采取不同方式方法，广泛征求社会各方面的意见。目前征求意见工作已经制度化、常态化，是经常要做、必须要做的一项基础性工作，并成为地方立法的基本调查研究方法。这对非立法主体之外的人民群众来说，它的法律意义在于，社会公众表达的意见不仅在一定程度上具有矫正、补充、完善立法的作用，而且能够有效行使知情、参与和监督立法的民主权利。

二、征求意见工作的主体和方式

（一）征求意见工作的主体主要是法规草案起草单位、法规草案审查单位、法规草案审议单位。在法规草案起草阶段，征求意见工作的主体有：（1）有权起草法规案的政府及其部门；（2）授权或者委托起草法规案的人民团体，如共青团、妇联、工会、残联、科协组织，如《甘肃省无障碍条例》《甘肃省科学技术协会条例》就是省残联、省科协负责起草的；（3）有权起草法规案的人大常委会、人大专门委员会、人大常委会工作机构；（4）委托或者通过招投标竞标起草法规案的单位，如科研院所、社会组织。在法规草案审查阶段，征求意见工作的主体有两种情况：属于政府及其部门起草并由政府提出议案的，由政府法制机构负责征求意见；属于人大方面起草并提出议案的，一般由主任会议进行审查，并委托人大有关专门委员会或者常委会工作机构负责征求意见。在法规案审议阶段，征求意见工作的主体就是人大有关专门委员会或者人大常委会工作机构。

（二）征求意见工作的方式已呈多元化趋势，有局部的和选择性的方式，也有全面公开的方式。目前主要有：（1）召开立法座谈会。根据法规草案内容，邀请相关单位人员参加，听取他们的意见和建议。这是立法过程中最常用、最主要的一种征求意见方式。（2）召开专家论证会。请相关领域有研究专长的专家和人大常委会、政府机关聘请的立法顾问参加，征求他们对法规草案的意见。这也是目前经常采用的一种方式，基本上成为地方立法的一个必经程序。（3）举行立法听证会。根据立法听证规则，通过公开信息，选择利益相关方和第三方，就某些重点、难点问题进行讨论、辩论，发表意见。由于举行听证会成本较高，效果一般，目前采用较少。甘肃省人大常委会自2002年以来，只举行过两次。（4）书面征求意见。通过发函、电传、电子邮件等方式征求有关单位和个人的意见。这是目前运用最广泛、最频繁的一种方式。（5）通过报刊、广播、电视、网络等载体公布法规草案，征求全社会的意见。这种方式在征求意见范围上基本实现了全覆盖，特别是网上征求意见的方式，已经成为中央立法和地方立法的常态化做法。（6）实地调研，直接听取意见。这种方式是“走出去”，到实地、到基层掌握第一手资料，了解真实情况，可以避免“想当然”“拍脑袋”的单边主义，比“请进来”的方式更容易听到中肯、公正的意见。（7）向上级机关请示汇报，听取指导性意见。对一些重大原则问题或者较大分歧意见，通过书面请示询问或者当面汇报的方式，听取上级机关的意见和建议。就省级立法层面来讲，属于政府职权范围的问题一般向国务院法制办公室或者其他业务部门请示汇报，属于人大常委会职权范围的问题一般向全国人大有关专门委员会或者全国人大常委会法工委请示汇报。（8）其他征求意见的方式，如电话咨询、个别访谈、立法评估等。我们有理由相信，随着立法事业的不断发展，征求意见的方式一定会越来越多。

三、征求意见工作的范围、对象和环节

（一）征求意见工作的范围。法律法规对地方立法征求意见的范围没有明确规定。从现实做法来看，法规草案征求意见的范围非常广泛。根据征求意见的主体和方式、法规草案内容和公布法规草案载体的不同，各个地方的做法也存在差异，但概括起来可以归纳为两种：一种是小范围，即向特定区域和相关单位与个人征求意见，如在制定《甘肃白水江国家级自然保护区条例》时，我们只向自然保护区所在的陇南市和省有关部门，如省环保厅、省财政厅、省林业厅等征求其意见，其他关联性不强的地区和单位未征求其意见。另一种是大范围，即面向全社会，没有限定范围。在向全省各市县甚至乡镇村社征求意见的同时，还向政府相关部门、专家学者征求意见，并通过报刊、网络媒体公布法规草案，面向全省甚至面向全国征求意见。如《甘肃省消费者权益保护条例（草案）》《甘肃省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法（草案）》，就是通过《甘肃日报》全文公布，面向全社会征求意见的。目前多数法规草案征求意见采取的是小范围与大范围相结合的方式。

（二）征求意见工作的对象。地方立法过程中，哪些对象必须征求意见，哪些对象可以征求也可以不征求意见，哪些对象不需要征求意见，目前尚无明文规定，主要取决于法规草案内容和征求意见工作主体的意愿，在选择上存在较大的随意性、盲目性。根据立法主体的不同，征求意见的对象有直接立法主体和间接立法主体，直接立法主体主要指人大代表、人大专门委员会成员、人大常委会组成人员等法定主体，间接立法主体是指法定立法主体以外的法人、公民和其他组织。实践中经常性征求意见的对象有：基层人大常委会及其法制工作机构，各级政府法制、发展与改革、财政、工商行政管理、质量技术监督等综合部门，以及管理者、被管理者、人大代表、专家学者。有的地方还有特别规定，如山东省规定每一部法规草案必须征求30名省人大代表的意见，安徽省要求重要的立法决策应当征求政协的意见。不同的立法阶段，征求意见的对象也不尽相同。在法规草案起草阶段，征求意见的对象主要是起草部门系统内的单位和个人；在法规草案审查阶段，侧重法规草案涉及的政府相关部门与行政执法人员，以及社会公众；在法规草案审议阶段，重点是基层人大常委会、司法机关和专家学者。

（三）征求意见工作的阶段和环节。虽然征求意见工作量大面宽，加之每件法规草案的情况也不一样，但征求意见工作的基本过程是一样的，一般分为准备、实施和总结三个阶段，具体环节可以细分为六个方面：（1）制订征求意见工作计划。一般根据法规草案内容，由征求意见工作主体研究拟订。（2）确定征求意见的范围和对象。（3）向征求意见对象印送或者公布法规草案。（4）通过多种方式听取和征询各方面对法规草案的意见。（5）归纳梳理、分析研究收集到的全部意见，提出采纳与否的建议和理由。（6）反馈意见，即对征求意见对象反馈其意见是否采纳的情况。

四、征求意见工作的困境与分析

征求意见工作伴随着地方立法进程，已经走过了30多年的历程，积累了丰富的经验和做法，为提高立法质量发挥了重要作用。但在新的形势下，面临的困难和问题也不少。

（一）征求意见工作弹性较大、刚性较差。法律法规虽然对听取公众意见的方式作了规定，但很原则缺乏可操作性。征求意见工作的范围和对象如何确定，广泛性和代表性如何衡量，各方面的意见如何采纳，采纳和不采纳的理由分别是什么，都没有判断的具体标准和要求，基本上凭实践经验、习惯做法和主观臆断进行取舍，符合立法者意见的就采纳了，不符合立法者意见的就不用了，缺乏深入的分析研究。如召开立法座谈会是立法过程中的主要工作方式之一，但立法座谈会在什么时间召开，由谁来组织召开，主题和内容是什么，对象和范围如何确定，座谈会的结果如何处理等都有很大的随意性。

（二）征求意见工作存在重形式轻实效的现象。征求意见工作属于组织活动和集体行为，其实质是走群众路线、做社会工作。但在实际工作中不同程度地存在着调查研究走过场、座谈讨论不深入等现象。以开会形式征求意见而言，一般是宽泛性会议多、专业性会议少；有关管理部门参加的人多、管理相对人参加的少，这样的会议，表面上貌似民主，实际上有走过场的嫌疑。从立法实地调研来看，习惯于到大中城市、管理机关调研的多，真正到乡镇、农村和社区调研的少；听取领导者、管理者、执法者意见多，听取管理相对人、普通民众、社会组织、弱势群体意见少。

（三）公众参与立法的意识比较淡薄，征求到的意见质量不高。主要原因，一是向普通公众征求意见的渠道和机会比较少，公众主动参与的意识比较淡薄，有组织的参与更少，基本属于政府或者人大主导型、动员型、被动式参与，参与的广度和深度有限。二是看起来征求意见的面很广，但实际是参与立法讨论的对象缺乏广泛性和代表性。如书面征询反馈的意见往往是某个人的个人意见，并不是某个组织的集体研究意见，存在应付差事的情况；立法座谈会、论证会、听证会上的发言评功摆好的较多；通过报刊、网络等方式面向社会征求意见时，公众的参与基本处于无序状态，缺乏组织支持，是零星的、随意的，甚至存在许多开门立法无人问津的情况，收集到的意见，多为公民自己的一些感性表述，一般质量都不高。

（四）征求意见工作的能力建设不足。一是缺失制度性规范。除立法法和地方的一些立法程序规则、立法听证规则对征求意见工作有所触及外，没有专门的、系统的规定和要求，致使征求意见工作可深可浅、多做也行少做也行。二是缺乏理论研究和指导。实践中做法很多、感性认识也不少，但总结上升到理性的层面、理论的高度不够。三是缺少财政支持与保障。立法是一个复杂的设计、建设工程，需要消耗资源、花费成本，但对欠发达地区而言，捉襟见肘的经费是制约征求意见工作质量的一个重要因素。如果经费有保障，可以多做些调查研究、多开些咨询会议，能够听取更多人的意见。反之，则简单化应对，给有关单位发函书面征询一下即可。由于经费的不足，还影响人员培训、购置先进设备等软硬件建设。四是对意见建议的处理缺乏科学的评判标准和先进的技术手段。

（五）立法咨询团队的作用未得到充分发挥。各地政府法制机关和人大常委会，普遍聘请了数量不等的立法顾问，有的称作立法专家或者立法咨询员，为立法提供专业支持和技术咨询。但一般都是以个人名义参与立法活动，很少把他们组织起来，以专家委员会集体讨论研究的形式，独立地提出法规草案的意见建议。同时，邀请专家参与立法活动也存在着随意性和某种程度的偏好。从理论上讲，专家是第三方，不存在利益关系，提出的意见应具有公正性、独立性。但问题是选择什么样的专家，征求意见工作组织者却或多或少有一些选择偏好。对那些不太熟悉或者爱提尖锐意见、敢于发表不同观点的专家，往往不在选择邀请之列，导致许多专家的意见评功摆好者居多。

五、改进征求意见工作的思考与建议

向社会广泛征求意见，是推进民主立法的一项重要制度保障。王汉斌同志曾经对此讲过一段精辟的论述，他说“我们研究起草或者修改法律，都要征求各方面、各有关部门的意见。征求意见，赞成的意见固然要听，但更重要的是要听不同的意见；相同的意见没什么需要研究的，重要的是把不同意见研究清楚，尽量吸收好的、有益的内容，不能采纳的意见，也要研究清楚，我们制定的法律就可以比较完善、周到，少出纰漏”（见《王汉斌访谈录》第226页，中国民主法制出版社）。在新的历史条件下，地方立法征求意见工作显得更为重要，需要不断创新和转型发展。为此建议：

（一）研究制定征求意见工作制度和技术规范

针对征求意见工作刚性不足弹性过大的问题，迫切需要研究制定有关制度，规范和约束其行为。（1）有立法权的机关可以出台一些专门的规范性文件或者地方性法规，如《地方立法征求意见工作技术规范》《地方性法规草案征求意见工作条例》等，对征求意见工作的主体、范围、对象、程序、方法等予以明确和细化。（2）建立征求意见工作回避制度。以会议形式征求意见时，应当根据实际情况，分别召开不同类型、不同对象参加的座谈会，原则上不应把管理者与被管理者放在一起讨论发言。直接面向被管理者征求意见时，管理者应当回避，以便让被管理者能够表达真实的想法。（3）建立科学的意见处理与反馈机制。在征求到的大量意见中如何才能淘到真金，怎样才能发现有价值的意见，亟待建立科学的意见采纳标准，如《地方性法规草案意见建议采纳标准》。同时对意见的征集情况、采纳情况、未采纳情况及理由应以适当方式向社会反馈。

（二）注重征求意见对象的广泛性与代表性

所谓广泛性就是要尽可能地扩大直接立法主体和间接立法主体参与的数量，从地域上要达到以县为单元的全覆盖。法定立法主体重点要扩大人大代表参与的数量，建议每部法规草案应当征求一定数量的人大代表意见。利用报刊、网络媒体面向全社会公开征求意见，是体现广泛性的一个比较现实有效的选择，今后要着眼于便利化改革，降低公民参与的成本。所谓代表性是指选择征求意见对象时要考虑不同的社会群体，既要征求管理者与被管理者的意见，还要征求第三方即专家学者和社会公众的意见，尤其要扩大向非政府组织征求意见的对象和范围。西方国家实践早已证明，真正富有成效的公众参与不是个人层面上的，而是各种非政府组织的参与。因为他们可以把公众分散的个人意见和利益诉求以集中、有序、理性的方式向立法征求工作主体反馈，这些做法值得我们学习借鉴。

（三）重视市县人大常委会在征求意见中的独特作用

根据立法法规定，除较大的市和民族自治地方的人大外，绝大多数市县两级人大常委会没有立法权，但它们具有贴近实际、贴近问题、贴近群众和承上启下、联系人大代表的优势，容易搭建与公众之间平等对话的沟通平台，是地方立法征求意见工作依靠的重要力量。为了提高征求意见工作质量，必须改变目前发函到市县人大常委会书面征求意见的简单方式。可以探讨以立法授权或者委托等方式，明确把法规草案征求意见工作作为它们间接行使立法权的一项职权，要求市县人大常委会对每部法规草案，通过分别召开各级人大代表、基层普通群众、具体执法人员、管理相对人等不同类型的座谈会，以及实地调研走访等途径，面对面地征求社会各方面意见，然后归纳汇总后提交立法机关，特别对不同观点、分歧意见在汇总时要原汁原味地予以保留。此外，也可以委托有关社会组织来做法规草案的征求意见工作，如行业协会、科研院所等。

（四）充分发挥立法专家团队的集体智慧作用

改进现有对聘请的立法顾问（咨询员）随意邀请参与立法的办法，建议按照人大及其常委会基本划分的财政经济、民族侨务、内务司法、农业与农村、教科文卫、环境资源保护、人大建设等业务类型，成立相对应的若干专家委员会。每个专家委员会由不同专业背景的5—7人组成，委员会主任委员和一名副主任委员由专家组成员推举产生，任期一年。专家委员会实行集体研究讨论机制，每部法规草案交由他们独立地进行论证，提出修改意见，供立法者参考。人大常委会法制工作机构应给每个专家委员会配备1—2名工作人员，负责为他们联系沟通、组织会议、提供服务、记录和汇总专家意见。

（五）利用网络平台建立常态化的征求意见机制

征求意见工作是“众人拾柴火焰高”，参与的人越多越好。据中国互联网信息中心统计，截至2012年底，中国网民规模达5.64亿人，互联网普及率为42.1%。因此，适应网络时代的电子民主化，已成为地方立法特别是征求意见工作的紧迫任务。现有的人大网站、政府法制网站以及政府部门网站，社会影响小、点击率太低，征求意见效果甚微。应当增加财政专项投入，加强与新浪、搜狐、新华、人民网等知名门户网站的合作，采用方便易行、喜闻乐见的形式，在更大范围、更宽领域内征求公众意见。如在公布法规草案的同时，可以将法规草案的主要问题，以问卷形式或者用“赞成”“反对”等简单评判方法，引导更多的公众参与进来。建议成立专门的立法民意网络调查机构，配备专职工作人员，适时发布立法规划、立法计划、法规草案、征求意见公告、公众立法需求、民意调查结果等信息，汇总研究网络立法民意，为立法工作机构和立法者提供查询服务。

（李高协）