对人大讨论决定重大事项的再思考

宪法和地方组织法分别规定了地方各级人大常委会“讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”和“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、文化卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。同一项职权，宪法规定是原则和授权，地方组织法规定是细化和明确，规定表述清楚，内容涵盖各级国家机关政治经济和社会生活的主要事项，与中国由上至下各级国家权力机关的形态一致，也如“纲举目张”，引申出地方无数工作重大事项。这种重大事项的规定性、方向性，被称作人民赋予人大讨论决定重大事项的法律来源，是支撑权力机关履职的“四权”之一，很重要、很关键。多年来，各级人大面对纷繁复杂的地方经济政治和社会文化等事务，在实践中探索、创新和完善。对哪些是重大事项等，因为法律规定的原则性，无标准，难界定，认识差异大。本文结合法律法规规定和具体工作实践，再作进一步的探讨。

一、多方面认识人大决定重大事项

（一）从贯彻法律规定来看，必须正确认识和理解人大讨论决定重大事项。对这一规定的认识，应把握四个方面：一是它是人大及其常委会的法定职权。宪法法律授予了各级人大讨论决定本行政区域内重大事项权力，既包括全国人大，也包括地方各级人大，要充分认识这项权力的重要性，切实负起法律责任，依法正确行使。二是它明确规定了各级人大常委会是认定、提出讨论决定重大事项的主体。“一府两院”可以提出要求或建议人大讨论决定重大事项的议题，但哪些是重大事项，哪些可以列入常委会会议议题，人大及其常委会经过审议后说了算，讨论决定的主动权在人大，贯彻落实的责任在人大。三是内容广泛复杂，应审慎行使。规定包括了辖区内政治、经济、教育、文化卫生、生态环境和民族民政等各项工作，每一方面都涉及多个行业和部门，且重点事项又互相关联，客观上规定了人大必须从大局、从改革发展稳定、从重点难点及人民群众所关注出发，有选择地进行讨论决定。四是严格法定程序讨论决定重大事项。人大常委会是集体行使职权，履行职责应坚持法定程序，由会议审议讨论后，再根据多数人的意见决定，严肃认真，高度负责，既要做好“议而不决”的一般讨论决定事项，又要做好“议而必决”的重大事项。

（二）从各地人大法规规定的重大事项来看，人大行使重大事项决定权严肃认真，不缺位。我国有立法权的地方人大，为贯彻落实好宪法法律的这一规定，都出台了细化人大讨论决定重大事项的地方性法规。经过对十个省级人大讨论决定重大事项规定分析，有关对重大事项提出提交和审议讨论决定程序的规定基本相同，有关讨论决定重大事项的内容、做法均以统一和规范为主，体现了人大工作的经验性和上下级人大做法的一致性。

现以《甘肃省人大常委会讨论决定重大事项的规定》中有关讨论决定重大事项内容的条款为例来分析。该规定从三个方面明确了提请常委会审议的重大事项，一是经审议后直接作出决定，二是审议后认为有必要再作出决定，三是应当向常委会报告事项。有关审议后可以直接作出决定的有十个方面的内容，即保证宪法法律遵照执行所采取的措施、人代会交常委会审议决定事项、民主法制建设重大事项、计划预算调整变更、组织特定问题调查、检察长在重大问题上与检委会决定不一致事项、对代表的刑拘、撤销下一级人大和省政府不适当的决定命令、设区的市人大代表和县级人大常委会组成人员名额、法律规定的其他事项。这十个方面的重大事项，前三项范围大，与其相关的汇报报告和可以作决议决定的不多；第四、七、九项是法定程序要求，须经审议后作决定；第五、六、八项属特殊情况，实际中基本没有。上述多数事项常有常出现，少见的几项，是法规对可能的情况作出的规定，人大对此每年都进行审议和作出决议决定。

有关审议后认为有必要再作决定，也有十个方面的内容，即执行法律法规和人大决议情况、办理议案建议情况、实施西部大开发和改善投资环境情况、计生人口控制情况、重大项目工程建设和扶贫攻坚情况、预算外收支和审计情况、社保医保教育基金等资金管理使用情况、生态环境文物古迹保护情况、重特大事故和自然灾害处理情况、法律规定或人大认为需要报告的事项。这十个方面的重大事项，内容涉及人大和“一府两院”工作的方方面面，除个别人大事项外，凡“一府两院”的都是重大事项、重要权力、重点工作，将其列入审议后再视情况作决定的立法目的正确。但实践中伸缩性比较大，如近些年几乎全部的人大执法检查报告，无论法律执行情况如何、检查出问题大小多少，都是以审议意见形式交“一府两院”办理处理的。又如对扶贫攻坚、生态环境保护、拆迁安置、文物保护等工作汇报报告的审议等，许多都可以在审议后依法作出相关决议决定，促进问题的解决，很可惜，绝大多数没有依法作出决议决定。据对十年来甘肃人大及其常委会列入会议议题的173项听取审议工作报告、执法检查报告、专项工作报告的统计，除省人代会、常委会法定程序性作出决议决定的议题外，审议后可以作出决议决定的工作报告86项，实际作出的有普法教育、兰州大气污染治理、地震监测防御、加强抗震救灾等5项，占总数的6%，数量比较少，多数只审议不作决定。分析其原因，主要在于要决定的重大事项本身情况复杂，每件都涉及多领域、多方面，仅凭汇报报告事项，人大难定。这说明了两个问题，一是对重大事项做到了有把握再作，二是在重大事项上体现了尽力而为。时下人们对人大决定重大事项权讨论时往往认为，这应当由人大决定，那应当由人大说了算，甚至说人大决定权行使不好，履职不到位，否定人大在这方面的工作，这是不客观、不现实的。

有关只是向人大报告事项的规定不再讨论。

（三）从地方人大讨论决定重大事项的实践来看，人大面对复杂事项，认真负责，不轻率。一方面，“一府两院”对于法律法规明确要求地方人大作出决议决定的重大事项，如审查批准预决算、规划计划调整、“两院”的司法事项等，都能够做到依法提请，人大按照法律法规规定审议后分别作出了决定。而对法律原则性规定、实践中难以区分或者不好界定的重大事项，以及人大认为没有必要作决定的，都做到了只审议提出意见建议，而不随意作决定，说明地方人大履职实践中对贯彻法律法规把握很好。另一方面，从每年省级政府对人代会批准的工作报告所进行的目标任务分解情况来看，重点工作多数与建设项目资金相关，动辄几十亿上百亿，跨年度、跨行业，并与上级政府计划安排紧密相联；专业部门负责管理的事项，资金项目也是几亿几十亿。还有一部分或多或少涉及重大事项、重要问题、敏感事件，甚至涉及领导同志或上级部门，人大讨论了但难决定，原因众所周知，是客观存在。“两院”的重点工作，既涉及司法问题，又涉及案件，专业性很强，等等。这些是“一府两院”的大事和重要权力，其中有的是经党委讨论审定的，人大做到了客观看待、正确认识。做法和体会，一是正确理解法律法规规定。法律授权人大讨论决定重大事项的原意是发扬民主，通过讨论，取得广泛民意和国家权力机关认可，绝不是多大事、多少钱由谁决定，与“一府两院”“分权”，多数地方吃透了法律法规的精髓要意。不该人大决定的决定了，必然与法律、与根本政治制度相悖，不利于国家权力执行机关工作，这是认识重大事项决定权首先应清楚的。二是从人大实际出发，明确行权定位。现行体制机制安排，人大既没力量和条件对决定事项展开细致调研了解，也难以找到代替机构代为工作，尤其是提交的材料有限、数据不多，实地考察和深入讨论不够，充分的分析论证缺乏，自身明白随意决定重大事项的危害。三是决定重大事项充分体现了人大行权的大胆审慎。坚持人大是国家权力和人民当家作主的主体，认真负责履行职责，做到了严守决策科学和人大地位的权威性，准确行权履职，使具体权力行使不偏离，不走样。四是严格决定重大事项请示汇报和沟通。与人大法定程序不同，凡人大决定的重大事项，事先人大党组都要向同级党委汇报，同意后还要与“一府两院”及其相关部门进行协商，达成共识，以此实现党的领导与人民当家作主的统一，促进决议决定的贯彻落实。

基于上述情况分析和体会认识，地方各级人大在具体履职工作中，做到了严格法律规定，把握授权限度，认真对待重大事项，从实际出发，不以简单方式行使重大事项决定权，反映了人大讨论决定重大事项的高度负责精神。

（四）从人代会和人大常委会会议的决议决定内容来看，决定重大事项与监督权一致，不能隔开。一是人大决定重大事项与履行监督权交织。在人民代表大会会议上听取和审议“一府两院”工作报告、批准规划计划和财政预算，在人大常委会会议上审查批准财政决算、规划计划变更调整及债券发行等事项，对它们审议后，分别作出相关决议决定，审议的具体意见转交“一府两院”办理并反馈。这是人大多年的做法和惯例，体现了权力执行机关向人民报告工作，接受人民监督的根本要求。这在监督法、人民代表大会和人大常委会议事规则中分别作了规定，并列入了人大开展工作监督的范围，是行使人大的监督权。但从内容上看，件件都是本辖区内事关政治经济社会和改革发展稳定的重大事项，人代会审议后，要一一作出相应决议决定，表明人大的态度，提出工作要求，应当划归讨论决定重大事项范畴。二是各项决议决定内容具有重大事项的性质。决议决定一般包含工作评价、批准与否、工作要求等，表态、裁决、允许的特点明显，应当属于人大决定权的范围。决议决定虽然很短，但却是权力机关对“一府两院”年度或某专项工作同意批准的法定文书，以及它们安排工作和会后落实的法律保障。从这方面看，上述报告就是人大讨论决定辖区内的重大事项，是依法行使人大决定权。三是相近的权力行使方式规定了二者不能截然分开。无论是监督权，还是重大事项决定权，都事先经会议听取审议汇报报告，或提请单位要求作出决议决定，或审议中视情况作出决议决定，程序乃至效能一样，只是习惯上对两项权力的划分方式不同。长期以来，人们在总结研究、统计人大决定重大事项权行使时，往往将这些经常性、程序性审议决定的工作报告，列入工作监督的范围，忽略审议决定的一面，值得深入研究。

二、加强和改进人大讨论决定重大事项的思考

思考之一，贯彻中共中央十八届三中全会精神，摒弃重大事项界定标准讨论，探索决定重大事项新机制。传统观念认为，某事、某工作属辖区内的大事，应当由人大说了算，多大规模、多少资金收支安排应由人大决定，群众反映强烈的司法案件人大要管，要求人大在管理国家事务中发挥更大作用。还有的总想有个统一的标准来认识重大事项，并判定人大是否介入，像批准规划计划、财政预算决算一样，人大决定的规定明确，界限清楚。实际中的重大事项，各地情况不同，内容不同，所涉对象、项目规模、资金额度标准不同，且许多重大事项关系复杂，国家权力机关职能决定了人大不可能划分统一标准，不可能出台界定尺度规定。该怎么办？一是贯彻中共中央十八届三中全会有关“各级政府重大决策出台前向人大报告”的要求，探索重大事项程序先由“一府两院”提出，哪些事重要、哪些应当提交，由它们研究确定，人大依法讨论后视情况再作决定。二是实行“一府两院”与人大办事机构年底的联席会议研究提交人大的重大事项，政府和“两院”可以事先向人大通报拟提交重大事项的情况，交流看法，协商一致后，再明确年度提交人大讨论决定事项。三是坚持不纠缠标准，不在乎事和权的大小，不重揽事定事，重依法推进工作，在切实贯彻法律规定前提下，立足省情实际，凡事涉全局、事涉重大、利于改革发展稳定事业就讨论决定，不拘泥于以人大讨论决定重大事项多少来认识评论人大履职水平。牢固树立人大讨论后认为是重大事项，有必要作决定就作的权力机关理念，把握决定重大事项主动权，切实履行好职责。

思考之二，严格按照宪法、法律、法规规定，做实现有决议决定事项，探索讨论决定重大事项新路子。应当说，无论甘肃省人大常委会决定重大事项的规定，还是其他省人大的有关规定，对认定重大事项、决定重大事项，都是严肃认真的，不随意突破大法，不贸然行事，坚持协调不好不作，吃不透拿不准不作，确保了人大决定重大事项的正确和有效。今后，一是审查批准规划计划、财政预决算等，要在力量上加强、时间和审查方式上调整。要重视发挥集体力量，让更多的内行、热心这方面工作的人大代表、常委会组成人员参与前期审查活动，以及部分专项实行委托第三方代为初审。时间上提前、内容上突出对重点工程项目、重要开支、部门预算决算的审查，方式上注重审查项目安排的可持续、符合实际，资金分配使用的合规定等，努力使人大审查意见优质高效。二是对规划计划预算安排等重要事项实行人大提修正案制度。要完善专门委员会会前审查提出、会中汇集审议意见的做法，将专门机构审查、代表审议的意见，作为对报告、规划计划、预算的修正案内容，增强人大意见建议透明和公开性，促进政府重视人大意见，并认真研究采纳。三是加强人代会对“一府两院”工作报告所作决议内容的改进。要改变现行决议决定的原则性、程序性表述方法，适当增加文字内容，尤其要增加人大代表对重大工作事项、讨论认识一致的意见，使决议决定更多体现人民意愿。可试行人代会前成立人大、“一府两院”工作报告审查评价小组，先行调研、先行阅读各项报告草稿，及时向大会主席团提出对报告的审查意见并印发参阅。四是人代会选择几件优质意见建议依法审议决定。要重视人大自身产生具备综合性、全局性的意见建议，着力突出人大代表主体，选择代表在会议期间提出的重要议案和意见建议，作为重大事项，经全体代表讨论表决后，交“一府两院”落实办理。总之，通过不断探索，做好现有讨论决定重大事项工作，应当是履行决定权的重要内容。

思考之三，围绕党委重大决策部署和重要工作措施，探索由人大对相关重要内容依法作出决定，变党的意图为全体人民的意志。中国共产党的领导是坚强有力和长期永久的，党领导人民实现中国梦的各项方针政策、决策部署和主张，代表了全体人民的意志，把党委的一些重要和较长时间内实施的方针、政策、规定，由人大及其常委会经过法定程序，变成具有法定性决议决定，成为每个公民的意志，促进党的领导与人民意志的密切融合。一是可以将党在一定时期内的有关经济社会文化教育等事业发展政策主张和要求，由人大讨论后作出决定，使其具有广泛性和法定效力，在辖区内人人遵照执行。如每届党委工作报告中有关发展的目标任务、战略举措等。二是对党委的一些阶段性重点工作，如工业强省、基础设施建设、促进民营经济发展、精准扶贫精准脱贫等，权力机关要积极回应。通过听取审议政府工作汇报报告，讨论后以人大决议的形式，对全体公民提出认真贯彻执行、自觉落实的要求，全力推动重点工作落实，不断提升和放大党委决策部署的法定效应，促进党的领导与人民意志的统一。

（明连成）