探索规范乡镇人大主席团工作的几个具体问题

十二届全国人大常委会高度重视乡镇人大工作。2014年，把乡镇人大工作作为重点进行了集中调研，特别是2014年5月，张德江委员长在浙江省调研乡镇人大工作时发表了重要讲话，对福建省上杭县才溪镇人大在闭会期间探索乡镇人大主席团常设的“1479”工作法给予了充分肯定；同时，还明确要求，要注重发挥好乡镇人大主席团和主席、副主席的作用，对法律规定比较原则，但现实工作需要的，可以积极探索；另外，在2015年8月召开的十二届全国人大常委会第十六次会议上，修改了地方组织法、选举法、代表法三部法律，对乡镇人大主席团闭会期间的工作，根据实际情况作出了一些规定。这些，既为加强乡镇人大工作指明了探索方向，也为做好乡镇人大工作注入了不竭动力。在目前全国上下奋力推进全面依法治国、普遍关注基层民主政治建设的大背景下，如何围绕加强和改进乡镇人大工作，推进人民代表大会制度在基层一线实现实践创新和完善发展，是各级人大及其常委会、各级人大代表和人大工作者必须破解的一项重大历史课题。笔者认为，在基层推进人民代表大会制度理论与时俱进和创新发展，首先应当在探索规范乡镇人大主席团工作上下功夫，逐步实现乡镇人大主席团闭会期间履职常态化和规范化，从而有效促进乡镇人大充分履行法定职权，带动基层人大代表依法执行代表职务，在基层民主政治建设中发挥好应有的作用。在具体的探索实践中，应当重点明确五个方面的问题。

一、明确乡镇人大主席团“为啥要探索规范”的问题

乡镇人民代表大会作为我国最基层的地方国家权力机关，和县级人大一样，都是由群众直接选举产生的人大代表组成，处在落实“四个全面”战略布局的第一线，具有来源于人民、植根于群众的组织优势，具有最接地气、最聚民情的履职特点，其作用能不能得到充分发挥，其职权能不能得到有效履行，直接关系到党在农村各项路线方针政策的全面贯彻落实，直接关系到农村基层民主政治建设的有效顺利推进，直接关系到党在基层干部群众中的权威和形象，地位相当重要、作用十分关键。

按照宪法和相关法律法规的规定，乡镇人民代表大会在闭会期间不设置常设机构，只设立人大主席和1名至2名人大副主席，其主要职责是联系本级人大代表，组织代表开展活动，反映代表和群众对乡镇人民政府工作的建议、批评和意见。为了进一步优化乡镇人大工作的顶层设计，新修改的地方组织法、选举法、代表法对乡镇人大工作，和以前相比作了更加明确具体的规定，特别对乡镇人大主席团闭会期间的职责作了明确，为持续提升乡镇人大工作水平提供了法律保证。但从目前乡镇人大工作的具体实践来看，由于我国乡镇数量众多、情况千差万别，所以关于乡镇人大主席团的好多规定都是原则性的，在实际工作实践中执行起来缺乏统一的标准，从而造成乡镇人大主席团工作不规范的问题比较突出，导致宪法和法律赋予乡镇人大的一些职权，在实际操作中难以得到有效充分的发挥，特别在对乡镇人民政府工作的日常监督上，往往容易出现“缺位”或“错位”的现象。这一现象，不但不利于乡镇人大依法履职、代表人民行使当家作主的权利，而且直接影响了乡镇人大作为地方国家权力机关在基层人民群众中的权威和形象，既不符合新时期中央关于国家治理体系和治理能力现代化的要求，也不适应新形势下基层民主政治建设的现实需要，同时更不利于乡镇人大职能作用的充分发挥。

综上所述，乡镇人大主席团工作不规范的问题，已经成为制约乡镇人大依法有效履职的重要因素。笔者认为，应当在日常工作实践中，积极探索规范乡镇人大主席团的工作，从而保证乡镇人大依法有效履行职权，在乡镇政权建设中发挥好其独特的基础性作用，让基层群众更加深刻地感受到人民代表大会制度的优越性。

二、明确乡镇人大主席团“由多少人组成”的问题

乡镇人大主席团组成人员数额的多少，直接关系到履职的方法、程序和质量。目前，宪法和相关法律还没有这方面的具体规定，一些省级人大常委会根据乡镇人大工作的实际，通过地方法规的形式，对乡镇人大主席团组成人员的数额作出了具体规定，比如，《甘肃省乡镇人民代表大会工作条例》规定：乡镇人民代表大会举行会议的时候，选举主席团，由5人至11人组成。笔者认为，这一规定，既考虑了乡镇人大代表人数比较少的情况，又体现了在具体工作实践中便于操作的实际，符合乡镇人大工作实际，针对性、操作性都比较强，具有非常现实的指导意义。乡镇人大在日常工作实践中，可以参考这一规定，来确定乡镇人大主席团组成人员的具体数额。

笔者认为，在确定乡镇人大主席团组成人员的数额时，可以根据不同乡镇的实际情况，以人口规模和代表人数作为主要依据，采取分类指导的方式来合理确定。在具体工作中，应当遵循好三个基本原则。一是合理占比的原则。根据选举法有关规定，乡镇人大代表的基本基数为40名，每1500人可以增加1名代表，代表总额最多不超过160名。以甘肃省的实际情况为例来看，绝大多数乡镇的人口规模在5万人以下，总人口在10万人以上的乡镇特别少。根据以上法律规定和乡镇人口规模来推算，乡镇人大代表的名额一般应当在50名至110名。据此，笔者认为，将乡镇人大主席团组成人员的数额，确定为代表数额的10%左右，也就是5名至11名，这样既能保证代表性，又便于组织召开主席团会议，是比较符合乡镇人大工作实际的。二是便于表决的原则。在探索乡镇人大主席团常设过程中，不论是乡镇人民代表大会期间，还是在闭会期间，召开乡镇人大主席团会议时，都会涉及相关的表决事项，按照各级人大及其常委会履行职权的民主集中制要求，各项表决都必须采用少数服从多数的原则进行，为了便于依法表决各类重大事项，笔者认为，乡镇人大主席团组成人员数额应当以单数为宜，即根据乡镇代表数额的多少，分别由5名、7名、9名或11名组成。三是分类确定的原则。由于受自然、社会、历史、地理等多个方面因素的影响，乡镇之间人口规模差异一般比较大，这直接决定了人大代表的数量差别也比较大，统一规定乡镇人大主席团组成人员的具体名额，不一定符合不同乡镇的具体实际，笔者认为，应当根据乡镇人口规模的大小（人口规模决定了代表数额），将乡镇划分为不同的类别来确定。

根据以上原则，笔者认为，可以按照人口规模将乡镇分为四个类别，来确定乡镇人大主席团组成人员的具体名额：（1）人口在1.5万人（不含1.5万人）以下的乡镇，人大代表数额在40名至50名之间，乡镇人大主席团由5人组成为宜；（2）人口在1.5万至3万人（不含3万人）的乡镇，人大代表数额在51名至60名之间，乡镇人大主席团由7人组成为宜；（3）人口在3万至6万人（不含6万人）的乡镇，人大代表数额在61名至80名之间，乡镇人大主席团由9人组成为宜；（4）人口在6万人以上的乡镇，人大代表数额在81名以上，乡镇人大主席团由11人组成为宜。

三、明确乡镇人大主席团“由那些人组成”的问题

乡镇人大主席团组成人员的具体构成，宪法和相关法律也没有作出具体规定。近年来，一些省级人大常委会对照有关法律，结合乡镇人大工作实际，进行积极的探索，比如，《甘肃省乡镇人民代表大会工作条例》规定，乡镇人大主席、副主席应当为主席团成员，这些，都为乡镇人大开展主席团常设探索提供了有力的指导和必要的依据。但由于对其他组成人员都没有作出明确规定，以致乡镇人大在具体操作中，往往存在一些不太规范的地方，有的还把作为监督对象的乡镇长、副乡镇长选举为主席团成员，这既不符合人大监督工作的要求，也在一定程度上影响了乡镇人大主席团工作的有效推进。

笔者认为，明确乡镇人大主席团组成人员的具体构成，是促进乡镇人民代表大会和主席团工作规范化的根本所在。在具体工作中，可以考虑按照以下四条基本要求来进行。一是合乎法律规定。就是提名选举的乡镇人大主席团组成人员，必须符合宪法相关法律法规的规定，具体做到“两个不能提名”，即：不是乡镇人大代表的，不能提名为乡镇人大主席团组成人员；乡镇长、副乡镇作为乡镇人大的监督对象，不能提名为乡镇人大主席团组成人员。二是广泛代表民意。就是提名选举的乡镇人大主席团组成人员，在坚持党的领导这一核心的同时，应该突出广泛性和代表性，包括各个方面的乡镇人大代表，具体做到“五个应当有”，即：应当有乡镇党委书记，应当有乡镇人大主席和副主席，应当有乡镇直属或垂直管理站所负责人，应当有村组干部，应当有致富能手或产业带头人。三是明确主体责任。为了便于召集会议和开展工作，应当细化落实乡镇人大主席、副主席的主体责任，具体做到“三个明确”，即：明确乡镇人民代表大会期间乡镇人大主席的主席团会议召集人地位，明确闭会期间由乡镇人大主席担任主席团常务主席，明确乡镇人大主席分管乡镇人大办公室的职责。四是兼顾乡镇实际。乡镇人大数量众多、情况千差万别，应当充分考虑乡镇的具体实际，具体做到“两个应当”，即：在近年来的乡镇人大工作实践中，一般由乡镇党委专职副书记担任选举委员会主任，不能提名选举为乡镇人大代表，应当不提名进入主席团；乡镇纪委书记一般担任乡镇人大代表资格审查委员会主任委员，应当提名选举为主席团成员。

根据主席团组成人员名额和上述要求，笔者认为，乡镇人大主席团可以考虑分别由下列人员具体组成：（1）人口在1.5万人（不含1.5万人）以下的乡镇由5人组成，具体是乡镇党委书记、人大主席、纪委书记、站所负责人或村组干部、致富能手或产业带头人各1人；（2）人口在1.5万至3万人（不含3万人）的乡镇由7人组成，具体是乡镇党委书记、人大主席、纪委书记、站所负责人、村组干部、致富能手、产业带头人各1人；（3）人口在3万至6万人（不含6万人）的乡镇由9人组成，具体是乡镇党委书记、人大主席、人大副主席、纪委书记、武装部长、站所负责人、村组干部、致富能手、产业带头人各1人；（4）人口在6万人以上的乡镇由11人组成，具体是乡镇党委书记、人大主席、人大副主席、纪委书记、武装部长、站所负责人、村组干部各1人，致富能手、产业带头人各2人。

需要说明的是，在探索规范乡镇人大主席团工作的过程中，其作用在会议期间相当于县级以上人民代表大会的主席团，在闭会期间相当于县级以上人大的常设机构，与县级以上人民代表大会主席团的作用和地位是不一样的。加之乡镇人大主席团组成人员的数额较少，所以，笔者没有把各代表团团长明确作为主席团成员进行探讨。对于这一问题，笔者认为，可以考虑在召开乡镇人民代表大会期间，通过安排各代表团团长列席主席团会议的方式加以解决。

四、明确乡镇人大主席团“怎么依法产生”的问题

乡镇人大主席团能否依法依规产生，直接决定着履职的合法性和有效性。在这方面，虽然没有明确的法律规定，但近年来各地在工作实践中，探索了不少好的经验和做法，很有借鉴和推广的价值。笔者经过收集、梳理后认为，可以借鉴县级以上人大的做法，通过把好“三个关口”，确保乡镇人大主席团依法依规产生。

一是把好提名推荐关。虽然乡镇人大主席团组成人员不全是党员领导干部，但由于事关基层民主政治建设的探索实践，笔者认为，在提名推荐方面，仍然应当坚持和贯彻党的干部原则，由乡镇党委在综合各方面意见建议的基础上，通盘考虑、慎重研究后提名推荐。在具体实践中，除乡镇党委书记、人大主席、纪委书记等必进人选外，拟提名推荐的乡镇站所负责人、村组干部、致富能手和产业带头人代表，应当充分听取人大代表和干部群众的意见建议，确保提名推荐人选在符合党的干部原则的同时，具有与乡镇人大主席团组成人员相适应的政治素养和履职能力。

二是把好酝酿讨论关。乡镇党委提名推荐的乡镇人大主席团组成人员人选，应当在提交乡镇人民代表大会预备会议正式选举之前，在各代表团预备会议上，进行深入充分的酝酿讨论，对于有10名以上人大代表提出异议的人选，乡镇党委应当根据代表提出的意见和建议，重新进行提名推荐，并再次提交各代表团预备会议酝酿讨论，直到绝大多数代表没有不同意见为止，确保提名推荐的乡镇人大主席团组成人员人选得到代表的普遍认可。

三是把好会议选举关。将经过各代表团预备会议酝酿讨论后的乡镇人大主席团组成人员人选，提交乡镇人民代表大会预备会议，采取举手表决的方式进行选举，经全体代表过半数同意后始得当选。需要特别注意的是，根据现行法律法规的规定，乡镇人大主席团组成人员的任期，自当选之日起到下次人代会预备会议结束为止，为了保证工作的连续性，如果在届内没有调离本乡镇或因其他特殊原因辞去代表职务的，上次会议选举的乡镇人大主席团成员，应当继续提名推荐为下次会议主席团组成人员人选。

五、明确乡镇人大主席团“具体干哪些事”的问题

乡镇人大主席团应当履行什么职责，在乡镇经济社会各项事业发展中应当发挥什么作用，是探索规范乡镇人大主席团工作的落脚点和出发点。目前，相关法律法规的规定中，只明确了乡镇人大主席、副主席在乡镇人民代表大会闭会期间的职责，对乡镇人大主席团在闭会后到下一次预备会议前的规定也比较原则，具有应该履行什么职责、做好什么工作，都需要乡镇人大在具体工作实践中，结合实际进行进一步的探索、实践和规范。笔者认为，可以参考县级以上人大常委会履职的法律规定和做法经验，在法律法规规定的框架内，采取由乡镇人民代表大会作出决议、决定的形式，授予乡镇人大主席团相应的职权，明确乡镇人大主席团应当承担的职责。主要应当是：

1.召开乡镇人民代表大会期间应当行使的职权和承担的职责。具体应当包括会前、会中、会后三个方面的职权和职责。一是会前，也就是会议筹备期间。应当主要包括：（1）向乡镇党委会议汇报关于召开乡镇人民代表大会的有关事项，经乡镇党委会议研究同意；（2）决定乡镇人代会召开的时间、地点、列席范围，并发布相关公告，安排乡镇人大办公室通知相关人员参加会议；（3）抽调人员组建大会筹备组织机构，分配落实各项筹备工作任务；（4）主持起草乡镇人大主席团工作报告，通知乡镇政府报告工作；（5）根据选区划分和代表选举、补选的实际情况，确定代表团的具体编组；（6）安排召开分团预备会议，主持召开大会预备会议。二是会中，也就是会议召开期间。应当主要包括：（1）集体主持乡镇人民代表大会各次全体会议，主席团成员在9人以上的可以考虑分组主持；（2）安排和组织各代表团分团会议，酝酿审议有关事项；（3）提名选举乡镇人民代表大会代表资格审查委员会，讨论代表资格审查报告；（4）讨论乡镇人大主席、副主席、乡镇长、副乡镇长和人大代表的辞职请求；（5）报告主席团闭会期间的工作情况，并根据审议情况对主席团工作报告进行修改；（6）书面报告代表建议办理情况，并在一定范围内公开；（7）讨论提出乡镇人大主席、副主席、乡镇长、副乡镇长候选人建议名单；（8）讨论拟由乡镇人民代表大会表决通过的决定草案和决议草案。三是会后，也就是会议总结期间。应当主要包括：（1）发布乡镇人民代表大会表决通过的决定、决议；（2）公告当选的乡镇人大主席、副主席、乡镇长、副乡镇长；（3）讨论拟转交乡镇政府办理的代表建议，及时召开代表建议交办会；（4）安排乡镇人大办公室做好会议文件资料的收集、整理、归档工作。

2.乡镇人民代表大会闭会期间应当行使的职权和承担的职责。一是依法开展监督工作。应当主要包括：（1）审议通过主席团年度工作要点，并牵头组织实施监督工作；（2）组织开展执法检查，督促宪法和法律及人大决议、决定的正确贯彻实施；（3）向县级人大常委会报请备案规范性文件；（4）组织开展代表视察，督促乡镇政府加强和改进相关工作；（5）组织开展专题调研，为乡镇党委科学决策提供参考和依据；（6）听取和审议乡镇政府专项工作报告，结合实际作出审议意见；（7）组织代表对乡镇直属或垂直管理站所进行工作评议，开展满意度测评；（8）协助县级人大常委会开展监督工作；（9）指导居民委员会、村民委员会换届选举工作。二是主动联系服务人大代表。应当主要包括：（1）收集、整理、反映闭会期间代表和群众的意见、建议，及时转交乡镇政府办理，并适时督查办理落实情况；（2）定期向代表通报人大主席团和乡镇政府工作情况，征求代表的意见、建议；（3）编组代表活动小组，协助代表选举代表小组组长，指导开展活动；（4）组织代表开展学习培训，及时印发各类学习资料，提高代表政治素养和履职能力；（5）督促落实代表执行职务时的各项保障措施，及时为代表闭会期间开展活动提供必要的保障服务；（6）组织代表到选区向选民述职，接受群众的询问、评议和监督；（7）组织代表开展走访联系选民活动，收集群众的意见建议；（8）根据代表意愿联系相关单位，协助代表开展持证视察。三是积极参与乡镇中心工作。应当主要包括：（1）围绕乡镇党委决策部署作出决议、决定，促进党委工作部署和思路要求的全面落实；（2）结合乡镇经济社会发展大局，开展执法检查和视察、调研，协助乡镇党委推行工作；（3）积极宣传党在农村的各项路线方针政策和涉农法律法规，监督惠农政策落实，有效维护群众的合法权益；（4）组织代表带头发展增收致富产业，帮助困难群众脱贫致富；（5）组织代表倾听群众呼声、反映群众意愿，参与信访工作、化解矛盾纠纷，做好群众引导、理顺群众情绪。

（李红录　严建功　尚　星）