用立法思维谋划人大常委会审议工作

审议意见是人大常委会开展监督工作的法定载体和重要环节，其质量状况和落实情况关系国家权力机关发挥职能作用的到位程度和人民群众实现当家作主权利的到位程度。当前，地方人大常委会审议工作尚存许多薄弱环节亟待用新的思维谋划破题。用立法思维谋划人大常委会审议工作，或可为我们破解这一难题提供一个新的思维视角。

用工业思维谋划农业发展，是目前多地推进“四化同步”的一种现实选择。笔者理解，其原因大概有二：一是工业农业发展在动力模式、要素组合等方面有诸多相通之处；二是工业发展的相对优势使其在资源互补、产业对接等方面对弥补农业发展“短板”具有引擎作用。笔者认为，运用“用工业思维谋划农业发展”的思维模式观照人大工作，用立法思维谋划人大常委会审议工作，同样具有重大现实意义，理由大致也有二：一是立法和审议在运作机制和终端效力上多有相通之处，程序上都表现为集体用权机制，结果上都表现为有一定约束力的集体意志；二是立法工作业已成熟的一些理念做法机制经验对克服目前审议工作薄弱环节具有现实借鉴意义和重要移植价值。

用立法思维谋划审议工作，简单地说，就是把立法的科学理念、质量标准、技术措施、程序设计等核心要素有机嫁接到审议工作诸多环节，借以全面改造提升审议工作。

那么，目前人大常委会审议工作中需要改进提升的主要问题有哪些？

一是审议意见质量上的一般性现象比较普遍，问题的针对性和建议的操作性不够强。笔者有意查阅对比了一些地方人大常委会十年前后的相关执法检查报告，发现普遍存在“大而空”的现象，“普世性”过强，“个案性”较弱，“震慑性”不足，法定执法检查报告酷似一般调研报告。比如，执法检查报告一般大都会涉及强化普法宣传、加强队伍建设、加强经费保障、加强机制建设等方面的内容，但除文字表述略有区别外，具体内容并无实质不同。

二是审议意见形成上的简单化倾向客观存在，集体意志的终端形成机制不健全。目前许多地方人大常委会在听取审议有关报告后，没有对常委会组成人员的个人意见进行统一审议并通过会议表决形成集体审议意见，而是由相关工作部门根据相应调研报告对常委会组成人员个人意见进行书面整理后即以“审议意见”的形式转送办理。按照人民代表大会制度的设计原理，人大及其常委会履职行权的基本方式是举行会议、作出决议，没有通过会议审议或没有作出决定决议的事项，都是没有法律约束力的。作为常委会组成人员的个人意见，实践中有可能是合理的，也有可能是不合理的，客观需要通过加载统一审议程序进行有机整合和有效过滤，并通过审议意见或决议决定的终端形式体现具有法律约束力的集体意志。而我们现在缺的正是这方面的机制和程序。

三是审议意见落实上的全程式跟踪严重滞后，监督工作实际只做了一半。跟踪督办力度有限、形式僵化，存在文来文往、有始无终等形式主义现象，这种“重审轻落”“长头短尾”在一定程度上损害了审议意见的权威性和严肃性。

应当看到，目前人大常委会审议工作中存在的突出问题，是审议意见质量不高与审议意见落实不力两个方面互为因果、恶性循环、综合作用的必然结果，因而解决这些问题，也必须坚持提质量与抓落实“两手都要硬”，两轮共驱、双翼齐展，方能收事半功倍之效。

如何用立法思维谋划人大常委会审议工作？笔者认为可从以下三个方面着手：

一是，坚持用精细立法的理念靠实审议质量。逐步树立小切口、深钻探、出精品，立当下、远着眼、能见效的思维方式，不唯“大而空”，笃求“细而实”，“有几条写几条“，对常委会组成人员的各种个人意见建议进行综合分析，去粗取精，使提出的建议更具实践性、针对性和操作性，便于“一府两院”抓好落实，也便于权力机关监督落实。为此，人大常委会机关要用精细立法的功力韧劲，积极尝试书面发言制度，完善重点发言制度，推行填写审议意见卡制度，创造条件让常委会组成人员真正把议题审深议透。人大常委会组成人员也要用立规定制的精细心态，提前介入、提前思考、吃透法律、吃透实情，做到熟悉情况不说外行话，紧扣主题不说题外话，实事求是不说过头话。

二是，坚持用民主立法的机制做实审议细节。用立法调研的方式吃透实情民意，把功夫下在会前，方式上坚持集中调研与个人调研、一般调研与专项调研、明察与暗访结合起来，对象上坚持“好”“中”“差”相结合，尽可能多地接触人大代表和人民群众，咬紧问题，深剖细挖，全面了解掌握真实情况。用立法博弈的机制凝聚社会共识，建立人大常委会审议意见统一再审程序，由人大相关专门委员会或人大常委会主任会议对常委会组成人员发表的个人审议意见进行统一审议，研究提出审议结果的报告草案或决议决定草案，提交人大常委会审议或人大常委会主任会议审定后转送研究办理。用立法公开的惯例增强政治自信，通过媒体适当公开审议意见，扩大公民对人大常委会监督工作的深度参与，借力力促审议意见落地生根。

三是，坚持用执法检查的手段落实审议意见。在进一步完善审议意见落实情况反馈机制和跟踪督办机制的基础上，探索建立审议意见落实情况再报告再审议制度，选择部分重要审议意见，在年底的人大常委会会议上安排听取并审议“一府两院”落实情况的综合或单项报告，票决报告并适当公开票决结果。

（王占红）