行使提出议案权

一、把握人大代表议案的特点

在本级人民代表大会会议期间,符合法定的代表人数提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案,是代表的权利,也是代表执行代表职务的方式之一。宪法和法律对代表议案作出了明确的规定。

宪法规定,全国人民代表大会代表,有权依照法律规定的程序提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案。全国人大组织法规定,一个代表团或者三十名以上的代表,可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案。地方组织法规定,地方各级人民代表大会举行会议的时候,县级以上的地方各级人大代表十人以上联名,乡、民族乡、镇的人大代表五人以上联名,可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案。

根据以上法律规定,人大代表议案是指具有法定人数的各级人大代表按照法律规定,依照法定程序,向本级人民代表大会提出的属于本级人大及其常委会职权范围内的重大事项,经大会主席团决定是否列入大会会议议程,并经大会审议通过的议事原案。

人大代表议案有以下几个特点:

(一)主体的法定性。提出人大代表议案的主体必须符合法定的资格和法定人数。一是人大代表议案只能是具备议案提出权的各级人大代表才能提出。不是人大代表是无权提出议案的。二是提出议案的代表人数有着一定的要求。不是任何一个代表提出的议案都可以成立。就全国人民代表大会来说,一个代表团或者三十名以上代表联名,才可以提出议案。地方人民代表大会也有不同的要求,县级以上各级人民代表大会,须十名以上人大代表联名、乡级人民代表大会须五名以上人大代表联名,才可以提出议案。从这一点来说,人大代表议案的主体应当是两类:一是符合法定人数的人大代表;二是出席全国人民代表大会会议的一个代表团。

(二)内容的法定性。人大代表提出的议案,其内容不得超出本级人大及其常委会职权范围以外,也就是说,代表议案内容必须是属于本级人大及其常委会职权范围内的事项。宪法、地方组织法分别对全国人民代表大会、县级以上的地方各级人民代表大会的职权作了明确的规定。全国人大代表提出的议案,其内容不得超过宪法第六十二条和第六十七条的规定范围;县级以上的地方各级人大代表和乡级人大代表提出的议案,其内容不得超出地方组织法的规定范围。否则,代表所提出的议案不能成立。那么,人大代表可以提出哪些议案呢?根据有关法律规定,代表有权向人民代表大会提出的议案,可以概括为两大类:一类是一般性议案。在全国人民代表大会,这类议案是指那些法定联名人数为三十人以上的代表或一个代表团所提出的制定、修改或废止法律的议案,决定、决议案等。在县级以上的地方各级人民代表大会,是指法定联名人数为十人以上的代表所提出的决定、决议案和候选人提名案。在有立法权的省、市人民代表大会,还包括代表所提出的制定、修改或废止地方性法规的议案。在乡级人民代表大会,这类议案就是指五人以上代表联名提出的、属于本级人民代表大会职权范围的决定、决议案。另一类是特殊议案。这类议案的法定联名人数高于一般性议案,且议案的审议处理程序也不同。在全国人民代表大会这类议案包括,宪法修正案、罢免案、组织特定问题调查案。提出宪法修正案的法定人数为全体代表的五分之一以上。罢免案、组织特定问题调查案的法定人数为全体代表的十分之一以上或三个代表团以上。在县级以上的地方各级人民代表大会,特殊议案包括罢免案、组织特定问题调查案两种,其法定人数均为十分之一以上的代表联名。在乡级的人民代表大会,特殊性议案是指罢免案,提出此案的法定人数为全体代表的五分之一以上。

宪法和人民代表大会组织法规定,议案的内容必须是属于人民代表大会职权范围之内的事项。超出人民代表大会范围内的议案,不会被接受。不能作为代表议案提出的有以下几个方面:(1)属于国务院或地方人民政府管理职权范围内的事项;(2)上级人大代表提出的问题应当由下级人民代表大会和人民政府处理的事务;(3)人民法院和人民检察院审判权、检察权范围内的事项;(4)政党、社会团体、企业事业组织和个人的事务;(5)其他不属于人民代表大会职权范围的事项,如对党群部门和军队的意见、建议;属于与党和国家现行法律、法令、政策规定不符的问题;属于议案提出者所在单位、地区处理的问题或单位之间相互协商解决的纠纷问题;属于司法机关办理的具体案件和纯属个人要求解决的实际问题;党和国家秘密;土地、房屋、财产、个人隐私和内容空泛的意见等,均不能作为议案提出。

(三)条件的法定性。代表提出的议案必须符合法定人数。全国人大代表提出议案,可以分为两种形式:一是代表联名提出,二是代表团提出。全国人大组织法第十条规定,一个代表团或者三十名以上的代表,可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围的议案。也就是说,如果是代表联名提出议案,至少应有三十名代表联名。如果是代表团提出议案,应当由代表团全体代表的过半数通过,并由代表团团长签署。地方组织法第十八条规定,县级以上的地方各级人民代表大会代表十人以上联名,乡、民族乡、镇的人民代表大会代表五人以上联名,可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围的议案。对修改宪法或提出罢免案的法定人数要求更为严格。如宪法第六十四条规定,宪法的修改,由全国人大常委会或者五分之一以上的全国人大代表提议,并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过;宪法第六十一条规定,如果全国人民代表大会常务委员会认为必要,或者有五分之一以上的全国人大代表提议,可以临时召集全国人民代表大会会议。全国人大组织法第十五条规定,全国人民代表大会会议期间,三个以上代表团或者十分之一以上的代表可以提出罢免案。地方组织法第二十六条规定,县级以上地方各级人民代表大会举行会议的时候,主席团、常委会或十分之一以上代表联名,乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候,五分之一以上代表联名可以提出罢免案。否则,人大代表提出的议案不能成立。

代表提出的议案必须以书面形式提出,且必须使用会议印发的议案专用纸,一事一案。议案的书写要字迹清楚,并写明详细通信地址和邮政编码,便于承办部门同代表联系。

代表议案必须具备的要件:

1.案由,即提出一件议案要有简要的、较为具体明确的理由。案由的主要内容包括所提议案的必要性、重要性和紧迫性。

2.案据,即提出议案的基本依据。议案的依据应在占有大量客观事实材料的基础上提出,才具有说服力,使人信服。案据可以是对问题的分析,对事实的阐述,也可以是对主、客观条件的概括,内容必须具体。

3.方案,如法律法规草案、决议和决定的草案。如果是建议案,在有了案由、案据之后,还应有对所提问题的答案,即解决问题的基本思路、观点和切实可行的方法。只有既提出了题目(案由),又提出了问题(案据),同时又提出了解决问题的办法,才可以成为一个合乎要求的、完整的议案。

(四)时间的法定性。人大代表议案一般是在各级人民代表大会会议期间向本级人民代表大会提出。人大代表在会议期间提出的议案,应当在人民代表大会主席团通过的代表提出议案的截止时间前提出。议案制成后必须按照法定程序在各级人民代表大会主席团决定的议案截止时间内送交人民代表大会会议秘书处,否则不会被列为议案。因此,一旦延误了时间,就错过了如期审议的机会,超过期限提交的议案,不能作为议案处理,一般改作“建议”处理,或移交下次人民代表大会会议处理。

为保证代表有充裕的时间酝酿、提出议案,对符合议案基本条件、准备成熟的代表议案,也可以在人代会闭会期间提出。

(五)程序的法定性。代表在人民代表大会会议期间提出的议案,由各代表团在大会主席团通过的代表提出议案的截止时间前送交大会秘书处。大会秘书处设置专门的代表议案处理机构,并在代表驻地安排工作人员接收代表提出的议案。由大会秘书处报大会主席团决定是否列入大会会议议程,或者先交有关专门委员会审议,提出是否列入大会议程的意见,再由大会主席团决定是否列入人民代表大会会议议程。列入会议议程的议案,应提交代表大会全体代表审议,由全体代表的过半数通过,通过后即具有法律效力。全国人民代表大会闭会期间代表提出的议案,由省、自治区、直辖市人大常委会办事机构送交全国人大常委会办事机构。对符合议案要求的法律案,可以依照立法法的规定先向全国人大常委会提出;其他议案在代表大会会议举行时送交大会秘书处,与会议期间提出的议案一并处理。

这里需要说明的是,大会对人大代表提出议案的截止时间作出的规定,是指代表在规定的时限内送交大会秘书处或本代表团。不能理解为在规定的最后时间提出即可。如大会秘书处规定人大代表必须在某日的中午12点为代表提出议案的截止时间,那么,人大代表应当在12点以前,把议案送到大会秘书处,而不是12点才交给本代表团工作人员,那样,由于各代表团驻地可能不在一个地方,甚至某个代表团住在大会会场以外的地方,这样,如果12点代表才将议案交给本代表团工作人员,势必耽误工作人员再送到大会秘书处的时间,由此出现代表提出的议案因为没有在规定的时间之前提出而改作建议处理。

(六)处理的法定性。不是人大代表在人民代表大会会议期间提出的议案都可以作为议案处理。代表提出的议案,由主席团决定是否列入大会议程,或者先交有关的专门委员会审议,提出是否列入会议议程的意见,再决定是否列入会议议程。经大会确认的议案有法定的地位和作用。代表向代表大会提出的议案,经人民代表大会主席团会议决定提交人民代表大会审议的议案,就代表了集体的意志,就有了较高的法定权威,要交指定部门审议列入大会议程,付诸讨论、表决或办理。而主席团会议决定不作为正式议案提交大会审议的,则改作“建议、批评和意见”处理。议案的这种二次认定性,在所有的机关公文中是独一无二的。

二、认识人大代表议案的作用

各级人大代表按照法律规定,依照法定程序,向本级人民代表大会提出的属于本级国家权力机关职权范围内的议案,是法律赋予人大代表的职权,是人民当家作主,参加管理国家、管理社会事务,履行职责的具体体现。因此,人大代表议案具有重大的意义和积极的作用。

(一)人大代表议案是人大代表行使国家权力的具体体现。人大代表依法提出议案是执行代表职务,代表人民的利益和意志参加行使国家权力和参加管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的重要工作,是行使代表职权、履行代表职责、发挥代表作用的重要途径。代表享有提议案权,是由代表本身所应具有的职能所要求和决定的。

在我国,人民是国家权力的主人,人民通过自己选出的代表组成的各级人民代表大会行使国家权力。人民代表大会的工作方式是召开会议,对国家和社会生活的各个方面的问题进行讨论审议,最后按多数人的意愿作出决定。代表在法律上享有向本级人民代表大会提出议案的权利,其行使这一权利的意义和作用在于,广大人民群众所关心的或社会生活有关方面所亟待解决的问题,能够向人民代表大会提出,使国家权力机关与广大人民群众的联系渠道畅通,使国家权力机关在行使权力对有关问题和事项作出决定时,能够体现绝大多数人民群众的意见和要求,符合绝大多数人民群众的意志和利益。人民代表大会所议之事以广大人民群众所关心、所盼望解决的问题和事项为基础和内容,所决之事以人民群众的意志为转移,是人民代表大会制度的本质要求。因此,代表的提议案权,是人民行使国家权力的中间环节,是代表职能的一个组成部分。代表要依照法律的有关规定,从实际出发,认真负责地提出议案;有关机关或者机构、组织,要以对代表、对人民高度负责的责任感,认真处理代表提出的议案,改进有关工作。

近年来,各级人大代表在人民代表大会会议期间提出议案的热情日益高涨、数量不断增多。代表提出的议案,内容十分广泛,见解多种多样,贴近实际,贴近群众,反映民意,集中民智,具有很强的针对性、广泛性。代表议案为有关机关提出议案或者作出决策提供了大量参考意见,促进了有关机关的工作。因而,代表提出议案具有重要的、积极的意义,在现实生活中的作用越来越大。

(二)人大代表议案有利于充分发挥人大代表依法履职的作用和发挥广大人民群众的聪明才智。中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。各级人大代表作为人民通过选举产生的各级国家权力机关的组成人员,是人民意志和利益的代言人,是国家大政方针决策的直接参与者。人大代表在行使人民赋予的权力时,就议案方面来说,一是有提出议案的权利。代表法规定,代表有权依照法律规定的程序向本级人民代表大会提出属于人民代表大会职权范围内的议案。二是在人民代表大会会议期间,代表对列入本次会议议程的议案有进行审查和讨论并发表意见、表明态度,提出建议、批评和意见的权利。人大代表在人民代表大会会议期间提出的议案以及对各项议案的审议意见,都来源于人民群众,反映了人民群众的意志、利益、思想和情绪。通过人民代表大会对议案的审议权的行使,按照民主集中制的原则作出正确的决策,体现了人民对国家事务、社会事务的管理,是人民群众通过选出自己的代表履行职权的最佳途径。

(三)人大代表议案是坚持和完善人民代表大会制度的具体体现。

在人民代表大会制度下,提议案权具有以下特点:

1.行使权利的主体资格单一。除了法律规定的特定的国家机关机构组织有权提出议案以外(在全国人民代表大会会议期间,国务院可以向大会提出议案;在地方各级人民代表大会会议期间,地方各级人民政府可以向本级人民代表大会提出议案),任何政党、社会团体组织以及公民个人均不享有提出议案的权利,只有人大代表才能以代表本人的资格向代表大会提出议案。只有人大代表享有提议案权,其他公民没有这一权利,并不是削弱了公民的参政权,而恰恰是公民实现参政权的一种途径。公民可以向人大代表反映意见要求,由代表集中其选民或选区的意见向代表大会提出。当然,公民同样有权向人民代表大会提出建议,但这与代表的提议案权是不同的。公民个人的建议只有得到一定数量的代表的赞同并以代表的名义以议案的形式提交大会后,才能得到大会的审议处理。

2.代表的提出议案权需要一定人数的代表集体行使。按照不同类型的议案,法律规定了不同的提出议案的联名人数的最低限。联名的代表人数只有达到了法定人数以上时,才能提出议案。

3.议案内容涉及的范围广泛。在原则上,凡是属于本级人民代表大会职权范围以内的有关问题和事项,均可以议案的形式且只能以议案的形式向大会提出。

4.代表行使提议案权的行为受到法律的保护。一方面,代表按法定条件和程序一经提出议案,该议案即进入处理审议程序,任何人都不得干扰、阻挠代表提出议案和大会对议案的处理及审议工作;另一方面,无论议案的内容如何,提出议案的代表不受法律追究。

(四)人大代表议案有利于加强民主法制建设,推动依法治国的步伐。代表议案的作用还在于它能代表国家和最广大人民群众的利益,就一些重要事宜提出比较系统、比较成熟的方案,经过本级人民代表大会的审议批准,为法律法规的制定和决议、决定的作出提供依据,由此推动我国社会主义物质文明、精神文明和政治文明的不断发展和完善。

三、划分人大代表议案的种类

人大代表议案主要包括以下类型:

(一)立法案。请求修改宪法、制定有关法律法规的议案,包括对有关法律法规的修正案、废止案。修改宪法案由全国人大常委会或者五分之一以上的全国人大代表提议。其他立法案由一个代表团或三十名以上全国人大代表联名即可提出。省、自治区、直辖市和较大的市,以及设区的市、自治州、自治县的地方人大代表十人以上联名可以提出地方性法规(或自治条例、单行条例)的立法案。

(二)选举案。向人民代表大会提交的关于选举事项的议案。地方组织法第二十一条规定,省、自治区、直辖市的人大代表三十人以上书面联名,设区的市和自治州的人大代表二十人以上书面联名,县级的人大代表十人以上书面联名,可以提出本级人大常委会组成人员,人民政府领导人员,人民法院院长,人民检察院检察长的候选人。乡、民族乡、镇的人大代表十人以上书面联名,可以提出本级人民代表大会主席、副主席,人民政府领导人员的候选人。不同选区或者选举单位选出的代表可以酝酿、联合提出候选人。

(三)罢免案。请求罢免由本级人民代表大会选举、决定的国家公职人员公职的议案。全国人大组织法第十五条规定,全国人民代表大会三个以上的代表团或者十分之一以上的代表,可以提出对于全国人大常委会的组成人员,中华人民共和国主席、副主席,国务院和中央军事委员会的组成人员,最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的罢免案,由主席团提请大会审议。地方组织法第二十六条规定,县级以上的地方各级人民代表大会举行会议的时候,主席团、常务委员会或者十分之一以上代表联名,可以提出对本级人大常委会组成人员、人民政府组成人员、人民法院院长、人民检察院检察长的罢免案,由主席团提请大会审议。乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候,主席团或者五分之一以上代表联名,可以提出对人民代表大会主席、副主席,乡长、副乡长,镇长、副镇长的罢免案,由主席团提请大会审议。

(四)特定问题调查案。请求人民代表大会就特定问题组织有关人员进行调查的议案。地方组织法第三十一条规定,县级以上的地方各级人民代表大会可以组织关于特定问题的调查委员会。大会主席团或者十分之一以上代表书面联名,可以向本级人民代表大会提议组织关于特定问题的调查委员会,由主席团提请全体会议决定。

(五)对重大事项的决定、决议案。请求人民代表大会就某个重大事项进行审议和作出决定、决议的议案。重大事项一般是本行政区域内属于本级人民代表大会职权范围的涉及国计民生的重大问题。在全国人民代表大会,根据宪法的有关规定,这类议案的内容范围包括:国民经济和社会发展计划方面的意见;国家的预算建议;省、自治区和直辖市的建置;特别行政区的建立及其制度;战争和和平问题;其他应当由最高国家权力机关决定的事项。提出这类议案的法定人数为三十人以上代表或一个代表团。在县级以上的地方各级人民代表大会,决定、决议案的内容包括本行政区域内国民经济和社会发展计划、预算方面的问题,以及本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、民政、民族工作方面的重大事项。提出这类议案的法定人数是十人以上代表。在乡级人民代表大会,决定、决议案的内容有:本行政区域内的经济、文化事业、公共事业的建设计划;财政预算的问题;民政工作的实施计划;其他属于本级人民代表大会行使职权作出决议的问题和事项。提出这类议案的法定人数为五人以上代表。

四、人大代表议案与政协委员提案的区别

人大代表的议案和政协委员的提案原来并无实质性区别。在我国,1983年以前,议案、提案名称混用。1983年以后,各级人民代表大会在实际工作中改用“议案”这一名称。在五届全国人大五次会议上,当时的全国人大常委会副委员长习仲勋在《关于四个法律草案的说明》中说,规定人大代表团和代表以及全国人大常委会委员提出议案须经一定程序,是因为全国人大和它的常委会审议通过的议案,都是具有一定的约束力的,有的就是法律。这和过去每次全国人大会议上代表们提出的大量提案是不同的。那些提案主要是对各方面工作提出的建议、批评和意见,涉及的问题很多并不属于全国人大的职权范围,大会不好通过实质性的决议,只能转交有关方面研究处理。现在,代表向全国人大或者它的常委会提出的对各方面工作的建议、批评和意见,都由人大常委会的办事机构交由有关机关和组织研究处理并负责答复,不再采取大会提案的形式。这样比较符合实际,既简化了工作程序,又可以使代表提出的建议、批评和意见同样能够得到适当的处理和答复。采用议案,不用提案,是为了将过去那种提案同现在规定的需要提请人民代表大会审议通过的具有约束力的议案加以区别。

不少人把人大代表的议案和政协委员的提案看成是一回事。有的人大代表同时还是政协委员,召开人民代表大会会议时,就把参加政协会议时的提案拿过来,经过改头换面就变成了代表议案。其实,人大代表的议案与政协委员的提案二者之间是有区别的。

首先,提出的主体不同,政协委员的提案是政协委员向政协全体会议和常务委员会会议提出的,并经提案委员会审查立案交付有关单位办理的书面意见和建议。可以几个人联合提出,也可以一个人提出。而人大代表的议案是有法定人数要求的人大代表向本级人民代表大会提出的。

其次,内容的范围不同。政协委员提案的内容非常广泛,可以涉及社会政治、经济生活的各个方面、各个领域,大至党和国家的大政方针,小至群众生活密切相关的切身问题,甚至本单位政治、经济生活等各个方面的有关事项,政协委员都可以通过提案提出意见、建议。而人大代表议案的内容则必须是本级人民代表大会或人民代表大会常务委员会职权范围内的事项。

再次,结果效力不同。人民代表大会是国家权力机关,代表的议案通过后具有法律约束力。政协是统一战线组织,政协的提案没有法律上的约束力,它只是一种民主监督。

五、写好人大代表议案的方法

人大代表议案是在人民代表大会会议期间提交的,因此,人大代表议案是表格式议案,并且必须使用人民代表大会印发的代表议案专用纸。从公文写作的角度看人大代表议案,应当包括八个部分的内容。

(一)议案文头。包括标注、题签、案由、议案领衔人、领衔人代表团、领衔人联系电话等。

1.标注。在标有“××人民代表大会代表议案纸”之上右上角是标注,有三项内容:(1)序号。表明议案在人民代表大会会议期间收到的代表议案的顺序号;(2)处理方式。交某一个专门委员会审议,提出是否列入大会议程的意见;(3)类别。即议案属于哪一种类。

2.题签。××省(市、自治区)、市(县、市、区)、乡(镇)人民代表大会议案纸。

3.议案案由。用极为简练的文字,提出议案的理由,包括所提议案的必要性、重要性和紧迫性。

4.议案领衔人,即联名提出议案的牵头人。领衔人所在代表团,一般以地区为单位,如广东省代表团、衡水市代表团、农安县代表团等。领衔人的单位、住宅电话都应标出,以便于承办部门与之联系。

(二)议案标题。一般用公文式标题,如“关于制定监督法的议案”。

(三)正文。正文是议案的主体,一般包括以下内容。

1.案由。即议案缘由,主要阐明提出议案的原因、依据和目的。即提出要解决的问题,包括解决问题的重要性和解决问题的迫切性。要写得有理有据,简明扼要。

2.案据。即议案的内容,是指所提出的审议事项。包括法律的、政策的、事实的根据。要写得明确、具体、全面,有可操作性。写作议案的内容应务求事实准确、案由合理、建议具体。具体地说,议案的内容包括以下几个方面:关于本级人民代表大会职权范围内保证宪法、法律、法规、政策贯彻执行的问题;关于本级人民代表大会职权范围内政治、经济、文化、教育、卫生、民政、民族、统战工作的重大事项;关于本级人民代表大会职权范围内保证国民经济计划和财政预决算的问题;关于制定和修订与本级人民代表大会职权范围相应的法规的建议;关于加强本级人民代表大会及其常务委员会、人民政府、人民法院、人民检察院等国家机关建设的重要建议;人民群众迫切需要解决的重大问题等。

3.方案。即解决问题的具体方案。代表提出对某一或某些问题的意见还不够,更重要的是还要提出解决问题的具体方案,使提出的问题可以尽快得到解决。方案应当写得明确、具体,可操作性强,便于提出的问题尽快得到解决,也便于有关部门解决问题时有的放矢。如果是法律案,最好附有法律文本和说明。

(四)审议要求。审议要求是请人民代表大会审议的惯用语“请予审议”。

(五)处理意见。法律明确规定,人大代表议案由大会主席团决定是否列入大会议程,或者先交由有关专门委员会审议,提出是否列入大会议程的意见。从实践上看,代表议案能够列入人民代表大会会议议程的是极少的,绝大多数是先交由有关专门委员会审议,由专门委员会提出是否列入大会议程的意见。所以在正文之后,列入专门委员会意见这一内容,并要求写出具体时间。如“由×××领衔提出的《关于在清华路口设立交通红绿灯的议案》,经内务司法委员会全体会议审议之后认为,议案所提的内容,不属于省人大及其常委会的职权范围,应属于政府工作范围。因此,建议对该议案作出不列入省人民代表大会会议议程,改作建议处理。”

(六)附注。议案专用纸特别提醒人大代表,请用钢笔写,字迹要清楚。最下面左下角是收到议案的时间。提交议案时间必须在大会主席团规定截止日期前提出。

(七)附页。提交议案的同时要附上提请讨论的草案,作为议案的附件。

(八)提议案人。这里首先要填写提议案领衔人的姓名、通信地址、邮政编码。然后在其后逐一列出联名代表姓名、通信地址、邮政编码。

六、明确人大代表议案的要求

议案是同国家的法律、法规,国家和地方的国民经济、社会发展计划等重大事项有关的建议和方案,一经大会通过,就具有一定的强制约束力,有关方面和人民群众必须遵守和执行。因此,议案的提出是一件十分严肃的事情,人大代表提出议案一定要认真、慎重。提高人大代表撰写议案的质量,应从以下方面着手。

(一)在调查研究、认真准备的基础上提出议案

向人民代表大会提出议案是国家和地区重大决策的开始,意义十分重大。人大代表提出议案,应当本着对党、对国家、对人民高度负责的精神,站在全局的高度,慎重对待。要深入实际,深入基层,深入群众,倾听群众意见,了解真实情况,经常地多渠道地征求和倾听人民群众的呼声,了解和反映人民群众的意愿。收集民情,了解民意,倾听民声,反映民愿,这是人大代表的法定职责。重点围绕党和国家的中心工作、改革和发展稳定的重大问题和人民群众关注的热点、难点问题,在认真酝酿并充分准备的基础上,依法提出有针对性、可行性的议案。不能简单地把其他人起草的材料直接作为议案提出。现实中,许多人大代表深入群众、深入实际、深入基层,写出了不少好的议案。但是,也有不少议案缺乏民意,只从本单位、本部门或者自身的利益出发,这是需要避免的。

(二)要掌握各级人民代表大会的职权范围

掌握提出议案的内容范围,这是代表提出议案的首要条件。要根据各级人大及其常委会的职权提出议案。因为只有符合各级人大及其常委会职权范围的议案,才有可能列入本级人民代表大会会议议程。宪法和地方组织法规定了全国人民代表大会、县级以上地方各级人民代表大会和乡镇人民代表大会的职权范围,各级人民代表大会的职权范围是不同的。如果作为一名人大代表,不知道本级人民代表大会的职权范围,那么,他所提出的议案就有很大的盲目性,就会缺乏针对性。如果人大代表提出的议案内容超出了法律规定的职权范围,那么,所提出的议案就不能成立。所以,了解和掌握自己所担当的本级人民代表大会的职权范围是非常重要的。这是作为人大代表的基本要求。因此,各级人大常委会应该承担起对本级人大代表履行职权的培训任务,采取一系列有效措施,提高人大代表的履职能力,从而使人大代表能够切实履行宪法和地方组织法赋予的提出议案的权利,发挥人大代表的作用。

(三)要积极参加本级人大常委会组织的代表视察和专题调研活动

代表应当将提出议案与闭会期间的代表活动结合起来,特别是把参加代表视察和专题调研的过程作为酝酿、起草议案的过程。代表的视察和调研,要突出重点,抓住关键,有目的、有准备地进行,增强视察和调研的实效性。代表视察和专题调研是代表法明确规定的代表在闭会期间的活动的基本方式,是执行代表职务的重要方式。代表视察和专题调研的目的,都是为了加强同人民群众的联系,了解有关情况,了解人民群众的意见和要求,研究问题等,也是为出席代表大会酝酿、准备、起草代表议案或者建议、批评和意见的过程。

(四)要在保证质量的前提下提出议案

根据代表法的有关规定,代表提出的议案应当有案由、案据和方案。

从内容上说,无论是领衔提出议案,或是参加联名提出议案,对于所提议案应符合以下要求。

1.充分、深入地了解和掌握有关情况和资料。

2.经过科学的分析、研究和论证,避免片面性。

3.正确地处理局部与全局、近期与长远的利益关系,所持结论为较佳选择。

4.避免空洞、不着边际的议论,尽量具体化、方案化。

5.保持议案内容的完整性,写明立案理由和议案事项,不能有所遗漏。

6.一事一案,不能把内容不同的两件以上的建议、意见写进同一份议案,以便处理。

7.议案事项必须限定在本级人民代表大会的职权范围内。根据立法法的规定,如果代表提出的是法律法规案,还应当附有法律法规草案文本及其说明。

议案事项应该都是关系到国家改革发展稳定的重大问题,与人民群众切身利益密切相关,应当成为人大代表提议案的热点。近年来,有的代表提出议案时存在重数量、轻质量的倾向,有的议案只有案由、案据,没有明确具体的方案;有的代表提出立法议案时,没有按照法律规定提交法律草案文本及其说明;等等。这样的议案既不可能列入会议议程,也难以进行研究处理。因此,人大代表提出议案的案由应当明确清楚,案据应当充分合理,方案应当具体可行。代表提出法律法规案,一定要同时提出法律法规草案文本及其说明,并提供必要的相关材料。

(五)要对提出的议案共同负责

代表联名提出议案,不是简单的共同签名,而应当经代表团全体会议充分讨论,过半数通过。领衔代表应当采取适当方式,使参加联名的代表了解议案内容,以表达其真实意愿。如领衔代表可以向参加联名附议的代表分别提供议案文本,经附议人认真审阅同意后,再签名附议;有条件集体讨论的,应经集体讨论,取得一致意见后,再签名提出。应当杜绝或者避免提出议案过程中代表转圈签名、参加联名的代表不了解议案具体内容等现象,真正体现代表对提出的议案内容共同负责。

(六)要符合代表议案的格式要求

为便于代表议案的处理和审议,在实践中还要求。

1.向大会提出的议案,必须使用大会秘书处统一印发的代表议案专用纸,一事一案。题目要求明确醒目,理由要准确,内容符合实际。一般议案,必须有案由、案据和方案。

2.代表应当按照代表议案专用纸上所列项目和要求填写,并亲笔签名。写明详细通信地址和邮政编码,便于承办部门同代表联系。

3.填写议案时,必须用钢笔书写,字迹要清楚,不能潦草和写不规范的字。若字迹不清的要请代表团工作人员代为誊清。

4.议案一般由代表本人填写,书写有困难的,可由大会工作人员代写后,经代表签名认可。

5.少数民族代表用本民族文字书写的议案应译成汉文附送。由于代表大会期间信息化办公水平的提高,许多地方召开人民代表大会会议时,都要求把议案用电脑打印出来并同时提供电子文本。

6.写好议案后,必须在人民代表大会主席团规定的截止日期前提出,并送交会议议案办理机构。

(七)要符合人大代表议案提出程序

人大代表提出议案的法定程序包括:

1.根据有关法律规定,确定所提议案属于哪一种类型,再按法定人数、法定程序要求提出。如全国人大代表在全国人民代表大会会议期间提出的罢免案,必须是十分之一以上的代表联名;县级以上地方各级人民代表大会代表在本级人民代表大会举行会议的时候,提出的罢免案,必须是十分之一以上代表联名,而乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候,五分之一以上代表联名可以提出罢免案。

2.议案要在人民代表大会主席团通过的议案截止时间前提出,如果超过时间,所提议案作为建议、批评和意见处理。

3.在人民代表大会会议期间,代表提出的议案,先交大会秘书处议案组,由大会秘书处议案组负责接收并对议案进行分类、编号,登记,核对领衔人及附议代表的法定人数、姓名等,然后由大会秘书处报大会主席团决定是否列入大会议程。如果大会主席团决定先交有关专门委员会审议,提出是否列入大会议程的意见,再由主席团决定是否列入大会议程,那么就由大会秘书处将议案交有关的专门委员会进行审议,专门委员会对该议案审议后提出列为议案或者不列为议案而是作为建议、批评和意见处理的意见,由大会秘书处负责人向大会主席团报告关于本次人民代表大会会议期间代表提出议案的处理意见,经大会主席团审议,决定是否列入大会议程。议案一经大会审议通过即转入办理程序,有关专门委员会或人大机关有关的办事部门同政府有关部门联系、协商交办意见,并责成有关部门办理。有关部门办理后先交有关专门委员会审议,有关专门委员会将审议结果向人大常委会会议报告,经常委会会议审议通过后,在下一次人民代表大会会议上将该议案办理和审议结果书面向全体代表报告。

七、人大代表提出议案应当注意的问题

依法提出议案是人大代表在人民代表大会会议期间的一项重要工作,是人大代表参与管理国家事务的重要途径,也是人大代表依法履行职责的基本权力。近年来,在各级人民代表大会会议上,议案工作越来越受到人大代表的重视,代表提出的议案数量逐年增加,质量逐步提高。但是,由于代表的履职能力不同,代表议案的质量有很大的差异。有的代表把一些本应以代表建议、批评和意见的形式提出的问题,却与其他代表联名以议案的形式向大会提出;还有的人大代表同时还是政协委员,他们把在政协会议上的提案,原封不动地拿到人民代表大会会议上,以议案的形式向大会提出。这不仅不符合议案的要求,同时也增加了议案办理工作的难度,增加了有关部门的工作量,也影响了议案的质量和办理议案的质量。因此,要重视解决人大代表议案提出方面存在的问题,并认真加以解决。之所以出现这种情况,主要是某些代表对议案还存在一些不正确的认识。一是有的代表认为,对需要解决的问题,以议案的形式提出会更受重视。事实上,无论是议案还是建议,其重要性是由事情本身的性质决定的,并不在于以什么形式提出,一些不符合议案条件的问题,即使以议案的形式提出,最终还是要作为建议处理。二是有的代表认为,以议案的形式提出后,即使不作为议案处理,也会转为重要建议。这种认识同样是不正确的。代表提出的建议和作为建议处理的议案,其法律地位是平等的,不存在哪个重要哪个不重要的问题,至于哪些建议会受到特别的关注,主要是看那些建议涉及的问题的重要性,以及建议本身的周密性、严谨性和可操作性。三是有的代表对建议和议案的办理程序缺乏了解。议案提出后,必须经过一定的法定程序才能确定是否成为议案。所以,任何一件议案能否成为议案,不仅关系到代表本人,还牵涉到许多机关和部门、许多环节。而代表建议的办理则相对比较灵活。会议期间能够办理的,可以在会议期间办理;会议期间不能办理的,则会后交有关部门办理。如果把一些局部的甚至没有代表性的问题作为议案提出,在一定程度上加大了会议期间的工作量,不利于会议期间集中时间和精力审议和决定重大事项。四是有的人大代表同时还是政协委员,他们把人大代表议案与政协委员的提案混为一谈,不了解二者之间的区别,以为人大代表议案和政协委员的提案是一回事,只是在不同的会议提出罢了。这同样是错误的。

八、写好人大代表立法议案

(一)人大代表立法案的正文写作

人大代表立法议案即人大代表立法案的正文,由案由、案据和方案三部分组成。

1.代表立法案的案由。主要写明提出制定、修改或废止法律法规的简要理由,包括目的、缘由、依据、原因、意义等。如尹继佐等三十名全国人大代表向十届全国人大五次会议提交的《关于制定刑事被害人国家救济法的议案》案由部分中写道:“近年来,我国刑事被害人的数量呈较快的增长速度,但对刑事被害人的权益保护的现状却不容乐观。对刑事被害人权益的保护我国刑法和刑事诉讼法均有规定,但对于刑事被害人提起的附带民事诉讼,法院尽管作出了予以赔偿的判决,但实际上却得不到有效执行。”

2.代表立法案的案据,即写出建议制定、修改或废止法律法规的名称及内容。如“为全面推进我国社会主义和谐社会与小康社会建设,加强对因犯罪侵害而丧失劳动能力的人以及死亡家属的救助,建议尽快制定刑事被害人国家救济法。对因遭受犯罪等严重刑事不法行为侵害而死亡或重伤并丧失劳动能力的人,当其无法从加害人那里获得赔偿或从其他途径获得救济,经济上处于严重困难时,由国家对其实行一定的经济救助。”

3.代表立法案方案,即提出的法律法规草案文本及说明材料等。

代表提出的议案草案,在符合以上三个条件以后,就可以完成其他程序,最后提交代表大会秘书处了。

(二)提高人大代表立法案质量的途径

近年来,代表法律议案质量的大幅提升已经成为不争的事实。许多代表不再追求提交议案的数量,而是更加关注议案的质量和所提交的议案的采纳率。少而精的选题和长期关注某个方面的议题,成为部分代表的选择。如北京的全国人大代表闰傲霜每年选择一个题目认真研究形成议案,选择两到三个问题提出建议。湖南的田儒斌代表则始终将“三农”问题作为自己关注的目标。2007年,江必新等全国人大代表针对社会反映强烈的“申诉难”“执行难”问题,在深入调查研究、广泛听取意见、认真总结经验的基础上,于十届全国人大五次会议期间,提出了修改民事诉讼法的议案及修正案建议稿。由于该议案所提供的内容翔实、数据准确,全国人大常委会法工委在这一议案的基础上,形成了提请常委会第二十八次会议审议的民事诉讼法修正案草案。将代表提交的法律议案作为法律草案,这在全国人大常委会立法工作中还是第一次。代表法律议案数量的增多,法律建议文本草案质量的提高,不仅反映了代表依法履职水平的提高,更推动了社会主义法制体系的完善。

按照有关规定,法律议案不仅要满足议案的案由、案据、方案三个条件,一般还需要附上法律的文本草案。每年人大代表提交的大量立法议案中,由于法律草案文本不符合要求而被改作建议办理的不在少数。法律草案文本的质量,成为制约提高代表法律议案质量的重要原因。因此,代表们加强各种知识的学习,提高履职能力已经成为一种时代的需求。

由于法律的特殊性,法律议案如果要被主席团所采纳,不仅议案的材料要翔实,而且法律草案要具备很强的可操作性。如十届全国人大一次会议上,全国人大代表提出的1050件议案中,有将近三分之二是法律议案,但只有338件符合要求的议案交由有关专门委员会审议。由此,部分代表为了让自己的议案能够更加完善,开始尝试借助新闻媒体,尤其是互联网这一现代技术,广纳民意、创制议案。部分代表设立了代表联系电子信箱,有的还在网上开设博客,将自己准备在代表大会上提交的议案公布在博客中,接受广大选民的评议。2008年,无论是全国人民代表大会还是在地方人大会议期间,在网络上通过个人或者集体博客“晒”议案和建议成为了一种时尚。随着网络的不断普及,部分代表的法律议案就是从网络中收集民意提炼出来的。如2007年四川省最有影响力的代表议案《关于加强水污染防治法执法检查的议案》,便是领衔代表翟峰通过收集网络上的民意,根据实地调研的情况和网友的一些建议形成的。为了让自己的议案更具说服力和可操作性,有的代表还聘请了顾问和智囊团为自己的立法议案出谋划策。全国人大代表朱明德从九届全国人大一次会议以后,便组建了自己的议案信息库,邀请了10位专家为自己的议案提供咨询。在1999年3月的九届全国人大二次会议上,朱明德代表领衔提交的《关于制定〈中华人民共和国卫生法〉的议案》等四件立法议案,都被大会采纳。如今,在越来越多的企业家代表提交的议案背后都可以看到学者的身影。这是一种民意与科学的有益结合。一方面,作为人大代表理应听取社会各界对某一问题的民意和看法;另一方面,采取适当有效的方式,充分利用专家学者等专业人士参与有关法律的建议和起草工作,对提高议案质量,加快立法进程具有重要的作用和意义。