行使特定问题调查权

一、把握特定问题调查的特点

特定问题调查委员会是指人民代表大会按照宪法、组织法的规定,对本行政区域内重大违宪违法事件或其他重要事件或就有关国家机关重大、复杂、疑难的事宜进行专门调查而决定成立的具有法律效力的监督组织,是国家权力机关实施监督的重要法定形式。

特定问题调查委员会这种监督组织在主体成立、监督程序、监督效力等方面具有以下几个特点。

(一)特定问题调查对象的特定性。监督法第三十九条规定:“各级人民代表大会常务委员会对属于其职权范围内的事项,需要作出决议、决定,但有关重大事实不清的,可以组织关于特定问题的调查委员会。”虽然这是对人大常委会组织关于特定问题的调查委员会说的,但同样也适用于人民代表大会。由此可见,特定问题调查只有在人民代表大会认为“必要的时候”对于“特定问题”才可以开展。实施调查的主体是人民代表大会的特定问题调查委员会,被调查的主体是本级的人民政府及其工作部门和“两院”,调查的内容是特定的重大问题,即某些严重违宪违法事件,地方国家机关工作人员的严重渎职行为和本地人民群众反映强烈的重大问题。

(二)特定问题调查委员会的临时性。特定问题调查委员会不是人大常设性监督组织,而是因对某一特定重大事件进行监督而需要依法成立的临时性监督组织。监督任务完成后即应解散,非经法定程序,不能对其他另外的重大事件继续实施监督权。因此,具有时间上的临时性、任务上的单一性、职权上的专门性等特征。

(三)特定问题调查委员会设立的程序性。不同级别的人大应当依照相关法律的规定条件依法设立。

1.提起设立特定问题调查委员会的主体法定。如地方各级人大会议期间,一个代表团或者十分之一以上代表联名,可以提起设立特定问题调查委员会议案。

2.决定成立的主体法定,在人民代表大会会议期间,有权决定是否成立特定问题调查委员会的主体只能是人民代表大会,且需过半数代表赞成方能设立。

3.特定问题调查委员会组成人员具有法定性。代表大会决定设立特定问题调查委员会的,特定问题调查委员会组成人员必须是本级人大代表,也可以特邀有关专家参加调查工作。

(四)特定问题调查工作的法定性。由人民代表大会决定设立的特定问题调查委员会,要向人民代表大会负责并报告调查结果。此外,代表大会也可以授权它的常委会在大会闭会期间听取代表大会决定设立的特定问题调查委员会报告调查结果,常委会有权作出相关决议、决定。人民代表大会依据特定问题调查委员会报告作出的决议、决定具有相应级别的法律效力。

(五)特定问题调查的权威性。宪法及其他相关法律规定,在调查工作中,调查委员会有权向一切与调查的问题有关的国家机关、社会团体和公民个人进行调查,被调查者要承担如实提供必要材料的义务,不得拒绝,不得伪造、篡改、毁灭应提供的证据材料,并对提供的材料负相应的责任。

二、确立人大代表在特定问题调查中的法律地位

宪法第七十一条规定,全国人民代表大会认为必要的时候,可以组织关于特定问题的调查委员会,并且根据调查委员会的报告,作出相应的决议。

全国人大议事规则第四十六条第一款规定,全国人民代表大会组织特定问题调查委员会,必须由主席团,三个以上的代表团,或者十分之一以上的人大代表联名提议,由大会主席团提请全体会议决定。

全国人大议事规则第四十六条第二款规定,调查委员会由主任委员、副主任委员若干人和委员若干人组成,由主席团在代表中提名,提请大会全体会议通过。

地方组织法第三十一条规定,县级以上的地方各级人民代表大会可以组织关于特定问题的调查委员会。主席团或者十分之一以上代表书面联名,可以向本级人民代表大会提议组织关于特定问题的调查委员会,由主席团提请全体会议决定。调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成,由主席团在代表中提名,提请全体会议通过。

代表法规定,县级以上的各级人民代表大会代表有权依法提议组织关于特定问题的调查委员会。

以上规定说明,人大代表与特定问题调查委员会的关系有两个:一是全国人民代表大会代表和县级以上地方各级人民代表大会代表有权参加本级人民代表大会组织的关于特定问题的调查委员会;如果人大代表由大会主席团提名,并提请全体会议通过,以特定问题调查委员会的主任委员、副主任委员和委员的身份,参加特定问题调查委员会,那么代表的行为就是参加本级人民代表大会组织的特定问题调查委员会。二是全国人民代表大会代表和县级以上地方各级人民代表大会代表有权联名提议组织关于特定问题的调查委员会。二者的权力是不同的,前者是作为参加者的身份参加特定问题调查委员会的活动,后者是具有提议组织关于特定问题调查委员会的主体资格的身份。其法律地位是不同的。

三、明确人大代表参加特定问题调查委员会的缘由

根据法律规定,特定问题调查委员会必须在人民代表大会举行会议时产生,因此,人大代表参加本级人民代表大会组织的特定问题调查委员会的活动,以及人大代表联名提议组织特定问题调查委员会,必须在人民代表大会会议期间进行;人大代表不能在人民代表大会闭会期间联名提议组织特定问题调查委员会。

什么问题可以引起特定问题调查,法律上没有明确规定,这需要人大代表根据社会生活中人民群众关心的重大社会问题作出判断。特定问题调查可以是受人大监督的政府、法院、检察院的某项工作问题,也可以是受人大监督的国家机关领导人员的问题,一般是出现了比较严重的、影响较大的工作失误、渎职、违法等问题时,才启动特定问题调查。我国是专门委员会与特定问题调查委员会两者并用。一般性问题,原则上由专门委员会进行调查,有些还可以由常委会工作机构进行调查,向人大或常委会提出调查报告。需要组织特定问题调查委员会进行调查的问题,一般应当是特别重大,有关专门委员会或者常委会工作机构承担不了的问题。比如,关于罢免案、撤职案中提出的有关罢免理由、撤职理由,由专门委员会或者常委会工作机构进行调查,不太合适,也难以完成,在这种情况下,可以组织特定问题调查委员会进行调查。

四、了解特定问题调查工作程序

(一)组织特定问题调查委员会的提议

提议组织特定问题调查委员会是一种动议,不是一般意义上的议案。提议组织特定问题调查委员会,同一般议案相比较,有不同的要求,只能是比照议案的形式提出。

1.在县级以上地方各级人民代表大会会议期间,十分之一以上人大代表书面联名,可以向本级人民代表大会提议组织关于特定问题调查委员会,由主席团提请全体会议决定。

2.代表联名组织关于特定调查委员会的提议交由大会议案审查委员会审查。议案审查委员会在收到代表联名组织关于特定问题调查委员会的提议,在提交主席团会议研究决定前,可以先与提议的代表进行沟通,提出审查报告,交由主席团会议审查;或者大会主席团交有关专门委员会审议,提出意见,再由大会主席团决定。

3.代表提出组织关于特定问题调查委员会就特定的问题进行调查的提议,应以书面的形式提出,做到一事一案,写明领衔人、提议调查的问题及其理由。参与提议的人大代表应书面签名。根据有关法律规定,议案要求有案由、案据和方案。但提议组织特定问题调查委员会,只要求有理由和根据,不要求提出调查委员会组成方案。

4.代表提出组织关于特定问题调查委员会必须达到法定人数,即实有代表人数的十分之一以上,达不到法定人数的作为代表建议、批评和意见处理。

5.对于提出组织关于特定问题调查委员会的理由。法律没有明确规定这方面的内容,实践中,代表对属于本级人大及其常委会职权范围、需要人大及其常委会作出决定、事实不清楚的问题,可以提议组织调查委员会进行调查:(1)罢免案、撤销职务案中涉及的事实问题;(2)人民政府及其部门、人民法院和人民检察院违法行使职权、失职渎职等事实问题;(3)需要人大及其常委会讨论决定的重大事项涉及的事实问题;(4)人大及其常委会行使职权中其他需要调查的事实问题。

代表对不属于人大及其常委会职权范围、不能直接处理的具体事项,不能提议组织关于特定问题调查委员会进行调查的事项包括:(1)属于应当由司法机关侦查的事项;(2)属于公民、法人和其他组织之间民事纠纷的事项;(3)属于行政机关、审判机关、检察机关正在调查、审理的事项;(4)其他不属于县级以上人大及其常委会职权范围的事项。

6.代表联名组织关于特定问题调查委员会的提议,必须在大会通过的议案截止时间前送达,在截止时间后送达的作为代表建议、批评和意见处理。

7.对于代表依法组织关于特定问题调查委员会的提议,主席团应在大会闭会前召开会议研究,并且提交全体会议表决,作出有关决定。主席团可以将代表的提议交由全体代表讨论后,再进行表决。主席团无权决定不将代表提议交付全体会议审议表决。主席团没有充分理由,不得否决人大代表依法联名提出的组织关于特定问题调查委员会的议案。

对于代表的提议,可按照如下步骤处理:(1)大会秘书处根据代表的提议和讨论意见,拟定组织关于特定问题调查委员会的决定草案,由主席团将决定草案交付全体会议审议表决。(2)决议草案应当明确所要调查的问题、调查职权、完成调查时间,以及是否授权常委会听取和审议关于特定调查委员会的报告。(3)确定调查委员会在本次大会结束前或者在下一次大会结束调查工作,提出调查报告。(4)授权常委会听取和审议特定问题调查委员会的调查报告的,调查委员会应当在一年中完成调查情况并向常委会报告。常委会应向下次代表大会报告听取和审议调查委员会的情况及作出的决议等内容。(5)如果多数代表对提议的问题认为没有必要组织关于特定问题调查委员会进行调查,可依法用其他方式进行监督。

(二)组成特定问题调查委员会

1.特定问题的调查委员会是在必要时成立的临时机构,不是常设机构。因此,在需要组织特定问题调查委员会时,必须临时提出人选,全国人大议事规则和地方组织法规定,调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成,由主席团在代表中提名,提请全体会议通过。根据这一规定,特定问题调查委员会的成员,必须是本级人大代表,其他人员不能被提名为特定问题调查委员会的成员。因此,向代表大会提议组织关于特定问题调查委员会获得通过后,由主席团在代表中提名调查委员会组成人员人选,提请全体会议通过。如果主席团提名的人选,其他代表有不同意见,可以提出建议人选,由主席团决定是否更换。但代表不能自行提出调查委员会组成人员人选。关于调查委员会的人数,法律没有规定,由于调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成,因此,调查委员会的人数至少应为三人。关于调查委员会的人数是否应为单数,法律没有规定。由于调查委员会报告的形成,不必采用表决的方式,因此,调查委员会的人数既可以是单数,也可以是双数。

2.根据调查工作的需要,调查委员会可以聘请有关专家(如法律、财会、工程技术等方面的专家)或指定相关工作委员会或者专门委员会派员参加调查工作,但他们不是调查委员会的组成人员。调查委员会的组成人员和参加调查的专家,如果与调查的问题存在利害关系,为了保证调查委员会的公信力,应当回避,退出调查委员会。

3.调查委员会在大会期间受主席团领导,在闭会期间受人大常委会领导。

(三)特定问题调查委员会的权力和工作

特定问题调查委员会的工作是国家权力机关工作的组成部分。为了保证特定问题调查委员会顺利完成调查任务,确保国家权力机关正确行使职权,必须赋予调查委员会必要的权力。但法律对调查委员会的权力和工作没有详细的规定。

1.开展对特定问题的调查。调查委员会进行调查时,有权向一切与所调查问题有关的国家机关、团体和公民进行查证,一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务如实向它提供必要的材料,被调查者不得以任何借口拒绝。这里的“有关国家机关”是指本级“一府两院”和下级人大及其常委会、“一府两院”。

2.特定问题调查委员会在调查过程中,必须采取查封、冻结、扣押等强制手段时,应交由司法机关,由司法机关配合调查。

3.特定问题调查委员会在调查过程中,如果遇到暴力阻碍,可以按照妨碍公务处理。

4.特定问题调查委员会在调查工作中,应当注意保护提供资料的公民的合法权益,如果提供资料的公民要求对资料来源保密的,调查委员会应当采取措施予以保密,包括可以不向人大及其常委会报告资料来源。

5.特定问题调查委员会在调查取证过程中,不可干预司法机关独立办案,不可在司法机关办案前和办案过程中干涉或插手司法机关办理案件。

6.经大会主席团同意,特定问题调查委员会的调查工作可以在大会闭会后进行。

7.特定问题调查委员会的调查工作结束后,应对调查资料进行梳理和初步分析,召开调查委员会会议进行集体讨论,必要时,可以请专家参加讨论,帮助研究分析,采取协商一致或者按照少数服从多数的原则表决通过调查报告。

(四)听取和审议特定问题调查报告的程序

听取和审议特定问题调查报告有以下程序。

1.特定问题调查委员会应当向本级人民代表大会或者常务委员会提出调查报告。人民代表大会可以授权其常务委员会听取调查委员会的调查报告。

2.特定问题调查委员会提交大会的书面报告,应当印发全体代表,作为会议的参阅文件。调查报告一般应包括调查过程、事实情况、分析意见、处理建议等内容。调查报告要完整、准确地反映所调查问题的事实情况。

3.主席团认为必要时,可以将特定问题调查报告送交有关部门,请有关部门提出处理意见,也可以要求有关部门在下次人民代表大会或者常务委员会会议上就调查涉及的问题作专题报告。

4.人民代表大会或者常务委员会会议对调查报告进行审议时,调查委员会成员可就某些方面的问题作进一步说明,介绍有关情况,回答询问。

5.人民代表大会或者常务委员会根据调查委员会的调查报告和代表或组成人员讨论的情况,可以作出相应的决议。人民代表大会或者常务委员会作出的决议一般应公布,印发代表和有关部门。常务委员会作出的决议,应报下次人民代表大会会议备案。

6.调查报告经人民代表大会或者常务委员会审议后需要作出决议的,由大会秘书处或者常委会工作机构拟定决议草案。决议草案应当对调查委员会调查工作情况、调查结论作出评价,对处理意见作出回应。

7.人民代表大会在听取和审议调查委员会的调查报告后,认为不需要作出决议的,可以不作出决议,直接将调查报告及常委会的审议意见送有关部门处理。

8.决议草案经人民代表大会全体会议审议后,由主席团提请全体会议表决,由全体代表或者常委会组成人员过半数通过。

9.根据调查委员会的调查报告作出的决议,需要对被调查对象行使罢免、撤职权的,依照有关法律规定的程序进行。

10.特定问题调查委员会在人民代表大会会议上依法产生,可以在大会期间完成任务,也可以在闭会期间继续进行调查工作。调查工作结束,特定问题调查委员会即宣告撤销,无须专门作出撤销调查委员会的决定。以后在需要组织新的调查委员会时,再按规定的程序重新组织。

11.对人民代表大会或者常务委员会根据调查委员会提出的报告作出的决议,有关机关和组织必须认真办理,并在限期内向大会主席团或人大常委会报告处理结果。

12.对人民代表大会或常务委员会根据调查委员会的调查报告作出的决议,有关机关和组织拒不执行的,由主席团或者人大常委会决定,对有关机关的负责人进行处理。

(五)人大代表参加特定问题调查委员会的工作

经过本级人民代表大会或者本级人大常委会决定而参加关于特定问题调查委员会的人大代表应注意的问题是:

1.必须坚持实事求是的原则,公平、客观地了解情况。

2.必须分清是非、主持公道,绝不徇私舞弊。

3.必须明确表明态度,维护正义,防止冤假错案发生。

五、写好特定问题调查报告的方法

(一)特定问题调查报告的格式

特定问题的调查报告一般由标题,题注,报告人,审议报告的主体、正文、结尾和附件等组成。报告人为人民代表大会特定问题调查委员会负责人。特定问题调查报告的正文一般包括两大部分,即前言和主体。

1.前言。简要介绍组成特定问题调查委员会的原因、法律根据、目的、基本职责等内容。

2.主体。一般应包括以下几项内容。(1)调查事项,即调查委员会要调查什么问题。(2)调查过程及方法,如听取有关机关、社会团体就所调查的特定问题的情况汇报,召开各种类型的座谈会,查看有关材料、记录及案件卷宗材料,传唤证人听取证言,查看现场,进行科学鉴定等。(3)调查结果,包括调查结论、结论依据。(4)处理意见,根据调查结论和有关法律法规,明确提出对所调查问题及有关人员的处理意见。

有的特定问题调查报告后面,有关于特定问题调查的附件,可以标出附件的题目、种类和数目等。

(二)写好特定问题调查报告的基本要求

1.在陈述情况时,既要把情况和问题讲清楚,把事情的经过、原委、结果、性质写明白,又要抓住工作情况中的主要矛盾和问题,不要面面俱到。要有理性地分析、归纳,从中找出规律性的认识。要突出重点,抓住事物本质的、关键性的问题,实事求是地反映情况,不能夸大与缩小。

2.要分析出现问题的原因,问题的危害性以及解决问题的方法和途径。

3.要为解决存在的问题提出相应的措施、建议和意见。

六、探索人大代表行使特定问题调查权的途径

(一)要进一步加强特定问题调查法制建设

宪法和有关法律虽然规定了人大的特定问题调查权,但过于原则、简单。如对什么样的问题必须由特定问题调查委员会进行调查、调查怎样提出、特定问题调查委员会怎样组织和工作、调查委员会拥有哪些强制性权力、特定问题调查可能导致的后果等,都缺乏具体法律规定,这就在一定程度上影响了特定问题调查权的可操作性。为了强化人大特定问题调查的权威,需要对现行有关法律进行修改完善和细化,对调查的动议、调查方案提出、调查委员会的组成、调查委员会的职权范围、调查委员会的工作程序等,都应作出具体明确的规定。

(二)要提高对人大代表行使特定问题调查权的认识

目前,各级人大的监督工作对质询、撤职、罢免、特定问题调查等刚性的法定监督手段很少用。要改变监督工作的软弱状况,必须解放思想,消除顾虑,大胆运用法律赋予的刚性监督手段,这是人大行使监督职权的主要问题,不行使就是失职,或者职权行使不充分。随着民主法制建设的发展,人民群众要求人大加大监督力度的呼声越来越高,期望也越来越大。

(三)要赋予特定问题调查委员会一定的强制力

现行宪法、法律规定,调查委员会进行调查的时候,一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。有些地方如广东、广西、黑龙江、山西、内蒙古等省、自治区在地方性法规中规定,调查委员会可以询问有关人员,组织技术鉴定,调阅各种证据材料,但都没有明确调查委员会是否具有强制权。调查委员会的职权应当有措施保障使其能够查明事实,弄清真相。这些强制措施应当包括,发出传票、拘传、搜查证据、保全措施等。调查委员会的这些职权,可以由全国人大以特别授权的形式赋予,也可以用法律形式固定下来。但必须说明,调查委员会决定采取的强制措施,应当由有关的司法机关根据调查委员会的决定执行,而不是调查委员会本身直接执行。调查委员会可以到有关的机关、单位或组织进行调查,对抵制、干扰、破坏调查活动的人员和单位组织,调查委员会可责成司法机关依法追究其刑事责任。

(四)要建立必要的调查听证制度

我国已经在立法、行政处罚等方面逐步建立了听证制度,取得了很好的效果。人大特定问题调查的结果涉及对相关当事人的制裁,应当在调查过程中给当事人提供一个陈述意见的机会,通过利害关系人的质证、辩论,也有利于查明事实真相,为调查结论的形成奠定一个有力的证据基础。调查听证涉及一系列程序,如听证的范围和内容、主持人及权力、质证与辩护、证据的取得、结论的形成等,都应该由法律作出明确的规范。人大特定问题调查听证制度的建立有助于人大的监督朝着民主、公开、公正的方向发展。因此,在人大特定问题调查委员会的工作方式中应该考虑建立调查听证制度。

(五)要对审议后的调查报告作出相应的决议

宪法规定全国人大及其常委会“根据调查委员会的报告,作出相应的决议”。而地方组织法和全国人大议事规则规定,调查结束后,“根据调查委员会的调查报告,可以作出相应的决议”。“可以作出相应的决议”也就意味着也“可以不作决议”。这样的规定难以达到监督的目的。从维护特定问题调查的严肃性和权威性出发,特定问题调查委员会提出调查报告后,人民代表大会应根据调查委员会的调查结果,针对有关涉案责任单位和责任人的错误性质,作出相应的决议或决定,提出明确的处理意见,要求相关涉案责任单位和责任人限期报告决议或决定的执行情况,有关机关和责任人必须认真执行,人民代表大会根据情况决定是否作出进一步跟踪监督。通过作出决议以表明观点和态度,纠正被监督者的错误,这是人大特定问题调查权得以完整行使的必然要求。如果不作出相应的决议,从特定问题调查权的行使过程来说,该项调查就处于悬而未决的状态,使其后的制裁手段缺乏基础而无法提出,被监督者就有可能受不到应有的追究。

(六)要正确履行调查职责

特定问题调查必然涉及具体案件,在对这些具体案件进行调查时,要严格遵循依法监督和不直接处理问题等工作原则。特定问题的调查委员会对案件的调查不同于一般意义上的调查,一定要坚持以事实为依据,以法律为准绳,依法取证。不仅取证的方式要符合法律程序和规定,还要保证取得的证据符合法律要求,具有法律效力。在调查取证过程中,如果遇到有关当事人不予配合协助,调查委员会应委托公安机关指派刑侦人员侦查取证,而不可超越法律规定,越俎代庖。对于所调查的问题,调查委员会不得直接处理,但可以在特定问题调查报告中提出相应的建议,由人民代表大会作出相应的决议、决定。

(七)要对调查工作给予法律保障

在组织特定问题的调查委员会时,应挑选具有相关专业知识的人大代表作为调查委员会组成人员,并可邀请相关的法律专业人士参加。提出监督建议的代表应视同与调查问题有利害关系,均不得参加调查委员会,避免主观上先入为主,确保调查结果的客观公正。还应当制定权力保障和法律责任条款,在行使特别调查权期间内,调查委员会组成人员不得提出辞职,人员不得替换,其代表资格不得终止,不得罢免等,以维护调查组织的稳定性、严肃性,同时应明确调查委员会组成人员滥用职权应承担的责任。