参加专题调研

一、把握人大代表专题调研的特点

(一)人大代表专题调研的特点

代表专题调研是代表在闭会期间开展专题调查研究以知情知政,并酝酿、准备、起草代表议案或者建议的活动。代表专题调研有以下特点。

1.主体的法定性。专题调研是代表在闭会期间活动的一种重要方式。根据全国人大组织法、地方组织法和《关于全国人民代表大会常务委员会加强同代表联系的几点意见》的有关规定,人民代表大会常务委员会或专门委员会可以组织代表参加专题调查。代表要了解广大群众的意见和要求,了解国家进行社会主义现代化建设和改革,以及宪法和法律的贯彻实施情况和问题,使人民代表大会及其常务委员会审议通过的法律法规和作出的决议、决定更加符合人民的愿望和要求,更加符合实际。因此,调研是人民代表大会及其常务委员会的工作方式之一。代表专题调研是中央〔2005〕9号文件首先对全国人大代表规定的。由人大常委会统一安排,于每年年中进行一次,题目由人大常委会拟定,也可由代表根据国家或者本行政区域工作的大局和实际情况确定。这些年来的实践证明,代表专题调研是行之有效的县级以上各级人大代表在闭会期间活动的一种重要形式。因此,新修改的代表法对代表闭会期间活动的新形式予以肯定,并以法律的形式固定下来。代表法第二十三条规定,代表根据安排,围绕经济社会发展和关系人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,开展专题调研。这一规定说明,代表专题调研已经正式成为各级人大代表闭会期间的活动形式之一。

2.内容的确定性。专题调研的内容更加专一,突出专题,突出某个方面或者某些方面。一般是本行政区域的中心工作;本级人民代表大会及其常务委员会职权范围的有关重大决策、重大事项;关系民生和人民群众普遍关心的热点、难点问题。

3.活动的集体性。代表专题调研以集体活动为主,一般都是由常委会来组织,以代表调研小组活动为基本形式。常委会集中组织调研几个重点题目编组分批进行,代表根据调研题目自愿报名参加,组长由熟悉并了解相关领域工作的代表担任。对代表关注但没有确定为重点的题目,由代表依托代表小组进行调研。一些地方、一些时候则直接以代表小组为单位开展专题调研活动,以代表小组为基本活动单位,或者由代表小组自主进行专题调研,由各小组确定选题,具体时间由各小组自行安排,人大常委会有关办事机构给予支持和协助。把常委会直接组织的专题调研与各代表小组组织的专题调研相结合,代表既参加了本小组的专题调研,也参加了常委会组织的专题调研。这一方面有助于提高代表专题调研活动的参与率和活动的实效性,另一方面也丰富了代表小组活动的内容和方式,进一步发挥了代表小组的作用。

4.形式的多样性。代表参加专题调研,根据实际情况,主要采取实地走访、听取汇报、召开座谈会、查阅资料、问卷调查和利用代表电子信箱、人大网站、热线电话等多种形式,实行明察和暗访相结合,普查与抽查相结合,重点调查与个案调查相结合等方式,力求全面、系统、完整地了解真实情况。

(二)代表专题调研和视察活动的联系与区别

代表专题调研与代表视察的联系在于,都是代表在闭会期间知情知政的重要形式,在选题、组织、活动方式等方面有许多共同点。例如,都要确定好内容,确定好召集人,选择好被视察或者调研单位,组织好相关活动等。

代表专题调研与代表视察的区别在于:一是内容更加专一,突出专题,突出某个方面或者某些方面,一般较为具体,如新农村建设问题,农村泥草房改造问题,食品安全问题,交通阻塞问题等;二是目的更加明确、代表视察的目的是发现问题、提出建议、而专题调研的目的主要是为提出高质量的议案或者建议作准备;三是参加人员更加有实际的分量,由常委会直接组织有关代表对相关重点专题集中调研,或者代表根据自己的情况来参加某个方面或者某些方面的专题调研活动;四是专题调研要提交调研报告,有的还要求有关国家机关或者单位回复专题调研报告研究处理的情况。

二、认识人大代表专题调研的作用

(一)有利于代表为参加人民代表大会会议、审议有关议案和报告做好准备

这是由代表参加专题调研的目的决定的。审议列入代表大会会议议程的各项议案和报告,是代表法规定的代表的一项重要职责。代表要做好会议期间的审议工作,在闭会期间必须事先对审议的对象和内容有所了解,围绕会议议题,在会前认真阅读会议文件和有关资料,搞好调查研究,听取人民群众的意见和建议,做到知情知政,准备好审议基础材料。代表依法提出议案或者建议是闭会期间代表活动的重要内容。代表专题调研活动的一个重要目的,就是为提出高质量的议案或者建议打下坚实的基础。代表专题调研活动的开展,可以从一个侧面使代表知情知政,加深了解国家或者本行政区域有关经济、政治、文化、社会等方面的情况。这非常有助于代表在会议期间提高审议议案和报告的水平和效能,增强审议的实效,使提出的审议意见更有利于党和国家各项事业的发展和人民群众根本利益的维护,最后保证集中多数代表的意愿和智慧,形成会议的相关决议、决定。代表专题调研活动,是把保障代表知情权的各项措施尽快落到实处的一个重要方面,有利于更充分地发挥人大代表的作用,保证代表能够代表人民的利益和要求行使当家作主的民主权利。

(二)有利于密切人大代表同人民群众的联系

代表专题调研活动不是孤立进行的。代表完全可以根据实际情况,采取座谈、走访等方式,利用代表电子信箱、人大网站、热线电话等多种形式,密切联系人民群众,听取和反映人民群众的意见和要求。人大代表在与人民群众的联系中,了解到人民群众对国家法律、法规以及有关方针、政策的意见后,应当负责任地向本级人大及其常委会或者有关部门反映,并主动帮助有关部门出主意、想办法。对于人民群众提出的一些不合适的意见和要求,或者不了解的问题,代表应该配合有关部门做好宣传、解释工作,使党和国家的方针、政策,能够深入人心,转化为人民群众的实际行动。

(三)有利于人大常委会开展工作

代表专题调研活动的开展,拓宽了常委会联系代表、代表参与常委会活动的渠道。人大常委会及其办事机构可根据代表参加专题调研活动等情况,来确定代表参加常委会组织的执法检查的具体活动、确定列席常委会会议的代表以及邀请代表参加常委会的其他有关活动等。监督法规定,常委会听取和审议专项工作报告前,委员长会议或者主任会议可以组织本级人大常委会组成人员和本级人大代表,对有关工作进行视察或者专题调查研究。常委会可以安排参加视察或者专题调研的代表列席常委会会议,听取专项工作报告,提出意见。使代表专题调研与常委会的专题调查研究可以相辅相成、相得益彰,相互促进。

三、掌握人大代表专题调研的内容及形式

(一)人大代表专题调研的内容

人大代表专题调研活动要围绕以下内容进行组织。

1.本行政区域的中心工作。

2.本级人民代表大会及其常务委员会职权范围的有关重大决策、重大事项。

3.关系本行政区域的民生和人民群众普遍关心的热点、难点问题。

(二)人大代表专题调研的形式

代表开展专题调研,主要采取实地走访、听取汇报、召开座谈会、查阅资料、问卷调查等多种形式,实行明察和暗访相结合,普查与抽查相结合,重点调查与个案调查相结合等方式,力求全面、系统、完整地了解真实情况。

四、了解人大代表专题调研的程序

专题调研的程序应包括四个阶段。

(一)制订方案阶段

1.制订专题调研方案。方案应包括调研的题目、内容、调研地点、具体日程安排以及参加调研的人员范围。调研点要注意代表性和典型性,既要有好的典型,也要有困难比较多、工作难度比较大的地方和单位,让代表了解客观、真实的情况。要根据工作需要,安排熟悉情况或具有专业特长的代表参加调研。必要时,调研组可吸纳相关专业人员参加调研。

2.征求对方案的意见。与代表,政府有关厅局,相关市、县多次沟通协调,对有的调研提纲、议程和日程,反复征求各方面的意见,使每个调研组的调研方案都尊重代表的意愿并切实可行。

(二)学习阶段

1.在调研前要结合调研的主题和内容,组织代表有针对性地学习有关法律、法规和有关政策,明确调研方法、步骤以及需要重点解决的问题,使代表在专题调研中,能找准问题的症结,提出的意见和建议有理有据。

2.人大常委会代表工作部门根据代表调研的需要,在调研前为代表汇编专题参阅材料,通过相关部门为代表提供有关数据,通过科研院所的专家学者、新闻媒体为代表提供参考信息,力求使代表对相关专题有全面了解。

(三)实施阶段

1.在组织代表开展调研活动的过程中,要认真做好后勤服务工作,保障调研活动顺利开展。安排参加调研的代表人数不宜过多,注意轻车简从。

2.组织调研要深入基层,深入实际,深入群众,关注民意,广集民智,并注意克服地区、部门利益和视野的局限,以适当方式听取和吸收专家学者及与调研内容有关联的其他社会各界的意见和建议,确保调研更加扎实深入。

3.代表在调研过程中,可以提出建议、批评和意见,但不直接处理问题。

(四)总结阶段

调研组应在调研结束后一个月内完成调研报告。由代表集体研究调研报告提纲,确定调研报告的起草人。起草人可以是代表,也可以是工作人员,还可以聘请或委托有关部门或专家,最后要经过调研组集体讨论定稿。调研报告要围绕专题调研的主题和内容,紧紧抓住调研专题中发现的矛盾和问题,重点研究提出破解难题的思路和举措,协助推进各方面工作。

五、写好人大代表专题调研报告的方法

(一)人大代表专题调研报告的特点

专题调研报告是人大代表事务性文书之一。它是人大代表对某一问题进行调查研究后形成的情况报告,有以下特点。

1.针对性和目的性。人大代表专题调研报告是从人大及其常委会的工作需要出发的,是为人大及其常委会听取和审议议案,“一府两院”的工作报告,对某个重大事项作出决议、决定,为有针对性地弄清、回答和解决人民群众所关心、关注的重点、难点、热点问题而写作的。通过对客观实际的调查,反映事实情况,研究问题,提供正反两个方面的经验教训,以推动人大及其常委会的工作为目的。

2.真实性。各级人大及其常委会坚持群众路线,深入调查研究,充分反映各方面的意见,保证立法和决策更好地体现人民的意志,是人大及其常委会的工作任务,要实现这一任务,作为调查研究成果的专题调研报告的内容必须具有真实性,客观事物是调查研究赖以生存的基石,真实性是调研报告的生命。人民代表大会工作调查更要如实地反映客观情况,所用的材料必须真实可靠,不能任意夸大或缩小,更不能凭空想象,无中生有。要靠事实来说明调查的情况和结果,否则调查报告就失去了其应有的作用。

3.典型性。典型性是专题调研报告的重要特点,调研报告通过对典型材料的分析研究,根据同类事物的本质特征,回答人民代表大会工作中亟待解决的重要问题,得出有意义的结论,用于指导和推动“面”上的工作。因此,调查报告所选择的对象必须有普遍意义和典型性。

(二)人大代表专题调研报告的分类

专题调研报告因反映的情况内容和性质不同,选择的角度不同,在写法和形式上有许多类别,按不同的标准,可以分为多种类型。

1.按专题调研报告的性质和内容,一般可以划分为三种类型。(1)情况调查报告。这类调查报告要深入、系统地调查某一地区、某一时段、某一方面、某项工作的普遍情况或典型事件、工作经验和存在的问题等,从而进行具体反映,或作理论上的研究和探讨。调查的范围可以是人民代表大会及其常务委员会职权范围内的本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作方面的,也可以是司法工作方面的。如《关于吉林省人民法院系统实施错案责任追究制情况的调查》。(2)经验调查报告。这类调查报告是通过反映人民代表大会及其常务委员会在立法、监督等某个方面的成功经验及行之有效的方法,给人以启发、思考,指明进一步做好人大工作的方向及具体办法,使之具有较为普遍的指导意义。如《关于人大代表小组工作的调查》。(3)问题调查报告。这类调查报告主要是对“一府两院”在贯彻实施法律法规和人民代表大会及其常务委员会的决议、决定,依法行政,公正司法方面存在的问题进行调查研究后形成的调查报告。它通过提出存在的问题,分析其产生的原因及后果,揭示问题的真相及其实质,以引起“一府两院”的重视,促进问题的解决。如《农林行政执法工作中存在的主要问题》。

2.按专题调研报告的形式和范围,一般可以划分为两种类型。(1)专题调查报告。这类调查报告是针对某一项工作、某一个典型、某一个问题进行深入系统的调查后所写的报告,其特点是内容单一、范围较小,针对性强。如《关于2011年城市维护费使用情况的调查报告》。(2)综合调查报告。这类调查报告是就某一个问题进行多方面的调查研究,或者是对某一地区、某一系统或某一单位的多方面情况调查后,在获得大量材料的基础上,进行分析、综合、归纳,从中找出规律性的东西。它的涉及面较广,内容比较丰富,是从更高的角度、更广阔的背景、更大的范围就共同的问题进行深入细致的调查研究后形成的调查报告。这类调查报告由于目的不同,又可以分为:对决策目标进行论证的调查报告,这类调查报告应历史地、全面地分析与决策目标有关的主客观条件和发展趋势,经过对历史、现在和将来可能发生的变化和可能出现的情况进行比较、分析和论证后,再对决策目标的效果以及它的可行性提出结论性的意见,如《关于兴建城市污水处理厂和垃圾处理站选址情况的调查》;为解决某一工作问题进行的调查报告,如《关于三峡库区移民工作问题的调查报告》;为制定一项新的法律法规或了解一项新的法律法规实施后的情况的调查报告,如《广州市禁止燃放烟花爆竹的调查报告》。

调查报告的写作,一般用第三人称进行叙述,一方面要准确地叙述客观事实,另一方面还要对事实进行概括、分析,形成观点。调查报告主要是反映实际情况的,因此要以叙述为主,同时加以适当的分析和议论,以提高调查报告的议论水平。

(三)人大代表专题调研报告的结构和写法

专题调研报告一般由标题、署名、正文、结尾等部分组成。重点是专题调研报告的主体。

1.主体是专题调研报告的核心部分,是全文的重点之所在。这一部分要采用夹叙夹议的写作方法,对调查得来的大量的事实材料,对调查的人物、事件或问题作具体的说明。要较详尽地叙述调查的主要情况和问题,以及对这些情况和事实所作出的分析结论,以便告诉人们调查的重要内容是什么,这些内容反映出什么,说明了什么。这一部分的内容较多,也比较复杂,一般应包括以下几个方面:基本情况、取得的成绩和经验、存在的问题和今后的意见、措施等。具体应用时可以根据调查对象、内容的不同而有所取舍。

情况调查报告一般由情况、原因、建议三部分组成。

经验调查报告一般由成果、做法、经验三部分组成。

问题调查报告一般由问题、原因、后果、意见和建议几部分组成。

2.主体部分的结构一般有三种形式。(1)纵式结构。可以按照调查的顺序、时间的顺序或是事物发生、发展、结局的先后顺序组织材料,说明、分析问题,从事物发展的过程中找出规律性的东西。也可以按提出问题—分析问题—解决问题的认识过程或者按问题—现象—原因—解决方法—具体措施的逻辑顺序来组织材料,安排结构,分析问题,得出结论。例如,反映工作进展情况的调查报告,主体部分的内容分为基本情况、存在问题、今后设想或改进意见三大块;介绍先进经验的调查报告,则按基本情况、具体做法和主要经验的顺序来写;而揭露问题及其原因的调查报告,可按问题发生的过程和事实或问题的原因,应当吸取的教训的顺序来写。这种结构形式的特点是,以调查材料为主线来组织材料,安排内容,结构比较简单,条理清楚,内容连贯,线索单一,脉络清楚。优点是,这种结构形式可以使读者了解事情发展的来龙去脉,有助于对事物进行全面深入的了解,适用于内容单一、集中的调查报告。(2)横式结构。可以按照调查的内容,把从调查中获得的材料总结或归纳出若干个观点或问题,按不同的观点、问题或不同的方面分别写。从不同的侧面突出报告的主旨。从形式看,这些内容总是分条列项有序地横列在一起,每一个观点、问题或方面都作为一部分,每一部分还可以编上序码或再加上小标题。从内容上看,这些并列的项目可以分别是各种情况,各项工作,各项成绩和问题,各类看法和意见,各种因素或原因,各方面经验或教训,各种规律及其对规律性的认识等。这种模式结构有两种情况,一种是按主要经验或问题安排层次,另一种是按各部门之间的逻辑关系安排层次。这种结构的特点是,从不同的角度、侧面回答问题,论述比较全面、透彻。优点是以现实为主线来统率材料,条理清楚,观点明确,重点突出,便于了解作者的观念,适用于表达问题比较复杂,内容层次丰富的调查报告。写作这种结构形式的调查报告时要注意安排各部分之间的逻辑关系,分清并列、主次等关系。(3)纵横结合式结构。即将纵式和横式两种结构形式交叉综合使用。这种结构形式比较复杂,兼有纵式、横式的优点。既把事件的发展过程清楚地介绍出来,又按层次,分方面去议论,增加了报告的深度和广度。在叙述事物的发生、发展的过程时采用纵式结构,在说明经验、教训或收获体会时采用横式结构,两种结构形式有机结合,使调查报告的结构丰富多彩。一般情况下主旨鲜明突出,容量较大的调查报告多采用这种结构形式。

主体部分不论采取什么样的结构方式,都应该根据调查报告的目的、内容去组织和安排,都要求做到眉目清楚、主次分明、详略得当、重点突出,达到能更好地表现主题、表达内容的目的。

正文的写作要把握四点:一是确定好主题,主题一定要集中、深刻;二是安排好结构;三是观点和材料相统一,善于运用数字,让事实说明问题;四是要正确地表达。

(四)写作专题调研报告的基本要求

1.调查要深入,掌握第一手材料。写作专题调研报告首要的、基本的要求是做好调查研究工作,它是写好专题调研报告的前提和基础。实践告诉我们,没有调查就没有发言权,没有调查就没有决策权,没有调查就没有监督权。在新形势下出现了新问题、新矛盾、新经验的情况下,加强和改进调查研究,真正掌握第一手材料,努力探索事物发展的特点和规律,增强人民代表大会工作的原则性、系统性、预见性和创造性,显得尤为重要和迫切。那么,如何掌握第一手材料,提高调查研究的质量呢?应从以下几方面入手。(1)选取和确定好调查研究的课题。调查研究要取得好的效果,选准课题十分重要。要根据本级人大常委会执法检查报告中反映的问题,本级人民政府及有关部门向常委会汇报中涉及的问题,代表议案与建议、批评和意见反映集中又未解决的问题,人民群众来信来访中反映的热点难点问题,以及媒体关注的某些问题等,来确定题目。(2)掌握和运用好调查研究的方法。调查方式主要有:开调查会。根据调查的课题,拟好提纲、确定步骤,把能够说明情况的各方面代表召集在一起。个别走访。与知情者进行面对面的交流。现场考察。此外,还应注意从审计、信访、监察、司法等部门了解情况,这对搞好人大代表专题调研很起作用。

2.材料要真实准确全面。真实性、准确性、全面性是专题调研报告的生命,这是由专题调研报告的目的、性质所决定的。要做到这一点首先要如实地反映事物的真相,少讲成绩,多提问题,增加报告的实质和深度,防止以偏概全,影响反映问题的准确性;其次是正确把握事物的本质,找出规律性的东西,努力做到观点和材料的统一。

3.要有解决问题的办法和措施。专题调研报告不只是提出问题、分析问题,更重要的是解决问题。无论是对于人民代表大会会议审议的议题和工作,还是对于“一府两院”来说,如果没有解决问题的措施,这样的报告是不合格的,只能是一个情况综合的半成品。因此,专题调研报告中所提的解决问题的措施应尽可能地做到具体可行。

六、了解人大代表专题调研报告的处理程序

根据代表法第二十四条的规定,代表参加专题调研活动形成的报告,由本级人民代表大会常务委员会办事机构或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团转交有关机关、组织。对报告中提出的意见和建议的研究处理情况应当向代表反馈。实践的做法是,人大常委会代表工作部门收集代表调研组的调研报告,并提出处理意见,经人大常委会主任会议审议通过后,根据调研报告的内容,以人大常委会办事机构的名义分别交本级人民政府办事机构、人民法院、人民检察院研究处理。人民政府办事机构、人民法院、人民检察院在接到调研报告后三个月内,应向本级人大常委会主任会议报告处理情况,并负责回复组织调研的单位。

人大专门委员会认为调研报告应立即转有关部门处理的,可以专门委员会的名义直接转交有关部门研究处理。人民政府办事机构、人民法院、人民检察院在接到调研报告后三个月内,向专门委员会报告处理情况。专门委员会接到“一府两院”处理报告后,向人大常委会主任会议和参加专题调研的人大代表反馈,听取意见和建议。必要时,可提交常委会审议。

七、探索提高人大代表专题调研质量的途径

(一)要进一步加强对专题调研活动的领导

人大代表到基层调研,不是泛泛地听听情况,不是简单地走走看看,而是带着某个方面的专门问题,面对面听取意见,了解真实情况,掌握第一手材料,并在此基础上,形成充分反映民意、民声的代表议案或建议,或者以专题调研报告的形式,提供给国家机关研究参考,从而促进有关问题的解决。

加强领导是进一步加强和改进专题调研的重要保证。人大常委会组织专题调研活动前,要及时向有关领导汇报,争取党委和政府主要领导的重视和支持。要充分发挥专门委员会或工作委员会的优势,协助代表提高调研质量。要加强和政府有关部门、有关地方人大的联系,协调安排好调研单位,配合做好调研工作。要加强与人大代表和其所在单位的联系,保证代表参加活动的时间。上级人大常委会要加强对下级人大常委会和代表联络工作机构的联系,交流各地情况,扩大沟通渠道。

(二)要把专题调研与代表提出议案建议结合起来

要切实把专题调研与代表提出高质量的议案、建议紧密结合起来,下功夫抓好落实,抓出成效。具体的组织工作要突出这个结合,服务保障工作要体现这个结合。在组织代表选题时,要围绕提出高质量的议案和建议选好题目,使所选的题目既是当地经济社会发展的重大问题,又是关系人民群众切身利益的问题,既能够了解真实情况,又能够在调研后提出有针对性的意见和建议。在组成调研小组时,要充分考虑代表的职业和专业特长,考虑代表提出议案和建议的情况,力争使每个小组都能够成为某个问题的专门课题组。要及时为代表提供有关资料和信息,使代表既了解具体调研单位的情况,又了解某个专题的面上的情况,做到点、面结合,解剖“麻雀”与提出宏观对策相结合。专题调研结束时,要安排一定时间,让代表充分讨论,明确起草和提出议案、建议的领衔代表。要及时做好服务保障工作,协助代表作进一步的调研,必要时可以组织相关部门和专家、学者,对准备提出的议案、建议进行补充、完善和论证。通过扎实有效的工作,使经过专题调研形成的议案、建议的比例有较大幅度的提高。

(三)要进一步加强和改进组织工作

结合各地开展专题调研的实际情况,应抓好以下四个方面的改进工作。

1.科学安排时间。可以根据代表意愿和本地实际,或者集中一段时间安排,或者分期分批进行。

2.扩大选题范围。在开展专题调研前,人大常委会应当提前拟定专题调研题目并及早直接发给代表选定,由人大常委会根据本地情况和代表意愿确定一至二个重点题目,进行重点调研。

3.要由本级人大常委会统一组织。人大常委会要切实加强统一领导,代表联络工作机构要精心组织实施。

4.规范活动方式。在坚持按代表选题组成调研小组的同时,在调研小组人数上只规定下限,即每个调研小组五人以上,不规定上限,具体规模根据实际情况确定。如果一个题目的报名人数过多,可以围绕这个题目,分几个小组到不同区域进行调研。专题调研的过程中,要强调代表深入乡村、社区、企业、学校等基层单位。要轻车简从,不搞层层陪同。

(四)要切实做好专题调研的服务保障工作

服务保障体现在代表活动的每个环节当中。代表联络工作机构要结合实际,突出重点,精心组织实施。专题调研开始前,要认真做好各方面准备工作。要按照代表选定的题目组成调研小组,拟订好各个调研小组的实施方案,协调落实具体调研单位。要为每个小组配备一定的工作人员,必要时,请有关专门委员会或工作委员会及政府部门给予支持。代表调研小组组成后,向代表介绍调研的有关事项和要求,使代表进一步明确调研的步骤、方法和重点问题,增强调研的针对性。有关部门要向代表提供相关的参考资料和信息,让代表充分了解情况。要保障代表活动经费,安排好代表的食宿。