参加执法检查

一、把握执法检查的特点

对法律法规实施情况的检查即执法检查,是各级人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地对有关法律、法规实施情况组织的执法检查,是人大常委会行使监督职权的重要方式和经常性工作,是中国特色社会主义监督制度的重要组成部分。

执法检查作为人大常委会行使监督职权的重要方式和经常性工作,其目的是保证宪法和法律的正确实施,保证行政权、审判权、检察权的依法正确行使,保护公民和法人的合法权益,有以下几个特点。

(一)执法检查的性质体现的是国家权力机关的监督

监督“一府两院”的工作,是宪法和法律赋予人民代表大会及其常务委员会的权力,人民代表大会及其常务委员会监督权的行使是依法进行的,宪法明确规定了国家权力机关与国家行政机关、国家审判机关、国家检察机关的关系是监督与被监督的关系。在我国,一切权力属于人民,各级人民代表大会及其常务委员会由人民直接或间接选举产生,受人民的委托统一行使国家的管理权。其他的国家机关——政府、法院、检察院都由人民代表大会产生,对人民代表大会负责并报告工作。为了保证其他的国家机关忠实于法律、忠实于人民的意志和利益,人大就必须对它们的活动实施监督。人民代表大会监督的这一属性,决定了人民代表大会的监督权从根本上说是人民当家作主,参与国家事务管理的具体表现,是国家意志的体现。因此,政府、法院和检察院必须接受人民代表大会及其常务委员会的监督,否则就会引起一定的法律后果。监督法规定了包括对法律法规实施情况的检查等多种监督方式,是对监督方式的法律肯定,体现了国家权力机关的监督性质。这种监督,具有国家政权的强制力,法律的强制性,其目的是推动、监察、督促政府、法院和检察院的工作依照法律和国家意志进行。在监督中形成的决议、决定,具有法律效力,有关机关和个人必须执行,否则就要引起一定的法律后果,受到一定的法律制裁。

(二)执法检查的主体是各级人大常委会和乡镇人民代表大会主席团

监督法第二十二条规定:“各级人民代表大会常务委员会参照本法第九条规定的途径,每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。”代表法第二十六条规定,县级以上的各级人民代表大会代表可以应邀参加本级人民代表大会常务委员会组织的执法检查和其他活动。乡、民族乡、镇的人民代表大会代表参加本级人民代表大会主席团组织的执法检查和其他活动。这就明确了执法检查的主体是各级人大常委会和乡镇人大主席团。同时,监督法第二十三条第二款规定:“常务委员会执法检查工作由本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构具体组织实施。”这又明确了专门委员会在执法检查中的工作地位和关系。这就说明,本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构,不能以自己的名义独立地组织实施执法检查工作,因为他们都不是执法检查的主体。这是符合专门委员会的性质的。人民代表大会专门委员会是按照宪法和法律的有关规定,根据实际工作需要设立的专门性的常设机构,专门委员会由本级人民代表大会产生,受本级人民代表大会领导,对本级人民代表大会负责并报告工作。在本级人民代表大会闭会期间,受本级人民代表大会常务委员会领导。专门委员会不是国家权力机关,而是本级人民代表大会及其常务委员会的一个履行职责层次,参与和协助本级人大及其常委会依法行使职权。因此,专门委员会是执法检查具体工作的组织实施者,是根据常务委员会的授权,以常务委员会的名义具体组织实施执法检查工作。

(三)执法检查的对象是同级法律实施机关

监督法第五条规定:“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督,促进依法行政、公正司法。”执法检查作为各级人大常委会行使监督职权的一种方式,执法检查的监督对象是同级法律实施机关,即同级行政机关、审判机关、检察机关,具体包括与这些机关相关的实行垂直领导体制的直属机构。也就是说,凡是有关法律、法规规定的主管机构,以及与有关法律、法规虽然没有直接规定但法律、法规的实施涉及的相关机构,包括相关的实行垂直领导体制的直属机构,都可以纳入执法检查对象的范围。

(四)执法检查的内容是法律监督也是工作监督

人大及其常委会对“一府两院”的监督,包括法律监督和工作监督。法律监督是指人大及其常委会对同级人民政府、人民法院、人民检察院以及下一级人大及其常委会作出的各种规范性文件所进行的监督。当人大及其常委会发现这些机关作出的规范性文件同宪法、法律、行政法规相抵触时,有权通过法定程序予以撤销,以保证国家法制的统一性、严肃性和有效性。工作监督就是对本级“一府两院”在工作中,是否严格依法办事,是否正确执行党和国家的路线、方针、政策,是否符合人民群众的根本利益,重大决策是否科学合理等情况所进行的监督。人大常委会通过执法检查,发现“一府两院”工作中存在的问题和不足,可以通过法定程序督促“一府两院”纠正错误,改进工作。

二、认识执法检查的作用

执法检查对于促进社会主义民主法制建设,实现依法治国方略具有十分重要的作用。

1.保证宪法和法律法规的实施,维护法律法规的权威和国家法制的统一。

2.促进“一府两院”依法行政、公正司法。

3.促进一些关系广大人民群众切身利益的热点、难点问题的逐步解决,维护人民群众的根本利益。

4.通过执法检查对广大干部群众进行生动实际的法制教育,使执法检查的过程同时也是宪法和法律法规宣传、普及的过程,能够促进良好的执法环境的形成。

5.能够发现现行法律法规本身存在的缺陷和不足,适时提出进一步修改、完善有关法律法规的意见和建议,促进立法水平和质量的提高。

三、做好执法检查的准备

(一)制订执法检查项目和计划

1.专门委员会在执法检查工作中的地位。执法检查,即法律法规实施情况的检查,是人民代表大会常务委员会对同级人民政府及其有关部门、人民法院和人民检察院执行宪法、法律、行政法规、地方性法规以及人民代表大会及其常务委员会的决议、决定的情况进行检验、核查,发现并纠正违法现象、违法行为的活动。那么,专门委员会与常务委员会执法检查是什么关系呢?监督法第二十二条规定:“各级人民代表大会常务委员会参照本法第九条规定的途径,每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。”这就明确规定了执法检查的主体是全国人民代表大会常务委员会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会。修改后的地方组织法规定,乡、镇、民族乡人大主席团在本级人民代表大会闭会期间,每年选择若干关系本地区群众切身利益和社会普遍关注的问题,有计划地安排代表对法律、法规实施情况进行检查。监督法第二十三条第二款规定:“常务委员会执法检查工作由本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构具体组织实施。”也就是说,本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构不是以自己的名义独立地开展执法检查工作的执法检查主体,而是执法检查具体工作的组织实施者,是根据常务委员会的授权,以常务委员会的名义具体组织实施执法检查工作。这说明,在常务委员会的领导下,组织实施执法检查,是专门委员会的法定职责。

2.专门委员会向常务委员会提出执法检查项目建议。常务委员会的执法检查计划是专门委员会或者常务委员会有关工作机构提供的。一般情况下,专门委员会或者常务委员会有关工作机构在每年年底制定下一年度工作计划或要点时,向常务委员会提出下一年度常务委员会执法检查的项目的建议,报常务委员会主任会议审议确定。

(1)确定执法检查题目和内容的途径。根据监督法第二十二条、第二十三条的有关规定,各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。根据这一要求,执法检查项目的确定和计划的安排,一是要围绕党和国家的工作中心和改革发展稳定的大局,围绕常务委员会的年度工作重点,把握好执法检查的正确方向。二是围绕法律法规实施过程中普遍存在的倾向性问题、抓住关系人民群众切身利益、群众普遍关心反映强烈的热点、难点问题。还要考虑一定客观条件下能否取得预期的效果。三是要集中力量,突出重点,抓住关键,取得党和人民满意的效果,避免过多过滥。四是拟进行执法检查的法律、法规已经颁布实施一定时期,有必要检查执法情况,总结经验,改进工作。

参照监督法第九条规定的常务委员会听取和审议专项工作报告的议题的确定途径,常务委员会可以通过下列途径反映的问题确定执法检查题目和内容:本级人大代表对人民政府、人民法院和人民检察院工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题;本级人大常委会组成人员提出的比较集中的问题;本级人大专门委员会、常务委员会工作机构在调查研究中发现的突出问题;人民来信来访集中反映的问题;社会普遍关注的其他问题。与视察或对一般工作进行检查相比,执法检查的内容更集中,更侧重于研究、发现执法中存在的问题和监督纠正这些问题。

(2)专门委员会提出执法检查题目建议的程序。专门委员会提出执法检查题目建议的具体工作程序有以下几个方面。一是通过召开专门委员会办公会议,研究讨论由委员会办事机构提出的执法检查的项目和内容初步计划。二是召开专门委员会全体会议,征求委员会组成人员对执法检查的项目和内容初步计划的意见和建议。三是写入本委员会的工作要点中,并报本级人大常委会,列入本级人大常委会本年度工作要点。根据监督法第二十三条的规定,常务委员会年度执法检查计划,经委员长会议或者主任会议通过,印发常务委员会组成人员并向社会公布。

3.常务委员会制定执法检查项目和计划。执法检查项目和计划是各级人大常委会根据宪法和法律的规定,为了更好地履行监督权力,结合工作实际所制定的执法检查工作设想,包括对执法检查工作提出具体的目的要求,制定相应的措施,限定完成的时间等。也就是说,执法检查计划就是各级人大常委会在一定时期内为做好执法检查工作所要达到的目标以及为此而采取的措施的文书。

常务委员会执法检查的计划由标题和正文两部分构成。执法检查计划的正文部分包括检查的依据;检查的内容和时间;检查的对象和组织;检查的步骤和要求;检查的新闻报道等几个部分。

(二)做好执法检查准备工作

常务委员会执法检查计划确定后,由委员长(主任)会议委托有关专门委员会具体实施执法检查工作。这些工作包括以下几个方面。

1.制订执法检查方案。监督法第二十三条规定,常务委员会执法检查工作由本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构具体组织实施。

在执法检查开始前,有关专门委员会要根据执法检查年度计划,就其负责的执法检查项目,制订具体的执法检查方案。这项工作一般由专门委员会办事机构负责完成。

执法检查方案应包括以下内容:执法检查的指导思想、执法检查组的组织、执法检查的具体时间和地点、执法检查的步骤和方式以及执法检查的具体要求等。

执法检查方案的制订,要从实际出发,确定好执法检查的重点内容。每次检查的内容不宜过多,一般应集中在一两部法律法规的执行情况和其中的几个问题上,也可把国家的法律和相同内容的地方性法规结合起来进行检查。为使执法检查方案更加符合实际,有关专门委员会根据工作需要,可以进行前期调研。执法检查方案经审批后,由常委会办事机构书面通知法律法规实施主管机关及有关下一级人大常委会,并由有关专门委员会通知检查组全体成员。

2.发布执法检查通知。执法检查通知,是上级人大常委会办事机构向下级人大常委会发出的关于组织实施执法检查工作的告知性文书。其主要内容包括:(1)开展执法检查的时间、地点;(2)执法检查的项目和内容;(3)执法检查的步骤安排;(4)执法检查的形式;(5)请下级人大常委会对开展执法检查工作给予配合协助的具体事宜;(6)执法检查方案。

3.组织执法检查组。要按照精干、效能的原则,组织执法检查组。组长一般由全国人大常委会副委员长或者地方人大常委会副主任担任。副组长由有关专门委员会主任委员或者副主任委员担任。根据监督法第二十四条的规定,执法检查组的其他组成人员,由负责该项执法检查工作的有关专门委员会从本级人民代表大会常务委员会组成人员和本级人民代表大会有关专门委员会组成人员中确定。执法检查组赴地方进行执法检查时,根据工作需要可以分成若干执法检查小组。执法检查小组组长一般由有关专门委员会负责人或者其他组成人员担任,组员由常委会和专门委员会组成人员担任。执法检查组可以邀请本级人民代表大会代表参加。在实践中,有的地方开展执法检查时,还吸收有关专家、民主党派和群团组织负责人、被检查部门的领导和检查对象所在地的人大常委会负责人参加。执法检查组的工作人员由人大常委会有关部门的工作人员担任。

执法检查组组成后,工作人员要制定执法检查的具体安排,与执法检查通知和方案一并发出。

四、了解组织实施执法检查的程序

(一)组织执法检查组全体成员集中学习

为了使执法检查工作收到成效,在执法检查开始前,有关专门委员会可以组织执法检查组成员集中学习。通过学习,熟悉和掌握所检查的有关法律、法规和政策,收集有关法律法规实施情况的材料,做好执法检查的准备。

(二)召开执法检查工作协调会议

执法检查通知下发后,有关专门委员会要及时召开执法检查协调会议,参加会议的应有,有关专门委员会负责人、法律法规实施主管机关负责人、有关地方人大常委会负责人和执法检查组工作人员。其主要内容是,研究部署执法检查组的具体工作,确定法律法规实施主管机关汇报材料的写作。会后,法律法规实施主管机关应当根据人大常委会执法检查方案和执法检查协调会议的要求,在同级政府的领导下,认真准备有关法律法规实施情况的汇报,并提前报送有关专门委员会征求意见。有关专门委员会应做好初审工作,提出意见和建议。法律法规实施主管机关应认真听取有关专门委员会的初审意见和建议,做好修改工作,并于执法检查开始前,将法律法规实施情况的汇报材料按照执法检查组的要求印制若干份,送至执法检查组。法律法规实施主管机关应当做好执法检查的有关配合工作,如准备汇报材料,提供参考资料,安排实地察看地点,组织参加座谈会人员,安排好执法检查组成员的食宿等。

(三)开好执法检查组全体会议

第一次执法检查组全体会议的内容包括:常务委员会有关领导作执法检查动员讲话,阐述开展执法检查工作的意义,对执法检查工作提出具体要求;执法检查组组长宣布执法检查方案,部署执法检查工作;听取法律法规实施主管机关关于法律法规实施情况的汇报,了解法律法规实施情况。法律法规实施主管机关负责人要出席执法检查组第一次全体会议并亲自汇报有关法律法规实施情况。

(四)确定执法检查的内容

执法检查的内容包括:法律法规的宣传、普及情况;执行法律法规采取了哪些实际步骤、措施,效果如何;执法工作中存在的问题、差距及产生的原因;法律法规有哪些不完善、不合理或规定不具体的情况;对下一步贯彻执行法律法规的意见和建议等。

(五)确定执法检查方式

在进行执法检查工作的过程中,执法检查组可以采取的方式有:听取汇报,询问,查阅有关资料,召开各级人大代表、被检查单位或有关单位人员、人民群众参加的座谈会,个别走访,抽样调查,调阅案卷,到基层单位实地考察等,以掌握法律法规实施的准确、全面、真实情况,切实发现法律法规实施过程中存在的问题。

(六)反馈法律法规实施情况

执法检查组的执法检查活动结束后时,根据工作需要,可以向接受执法检查的当地人大常委会和法律法规实施的相关部门反馈所了解的当地法律法规实施情况,但不宜对当地法律法规实施的工作提出结论性的意见。

(七)开好执法检查结束后的执法检查组全体会议

执法检查工作结束后,执法检查组要再次召开执法检查组全体会议,其内容是:听取各执法检查小组的汇报;执法检查组成员对所检查法律法规实施情况作全面评价,对法律法规实施情况存在的问题及原因进行分析,提出改进执法工作的建议,研究向常委会汇报的执法检查报告稿,并就执法检查中发现的问题与法律法规实施情况与主管机关交换意见。

五、写好执法检查报告的方法

(一)研究提出执法检查报告

执法检查组在执法检查结束后,指定执法检查组工作人员负责对各执法检查小组的报告,对法律法规实施主管机关的汇报,将执法检查组成员提出的意见和建议等有关材料进行整理,写出执法检查报告稿,向人大常委会会议报告执法检查情况。执法检查报告稿由执法检查组组长负责主持研究、修改和审定。执法检查报告初稿写出后,要分发执法检查组全体成员审阅,经执法检查组成员通过后,由有关专门委员会主要负责人向委员长(主任)会议汇报,由委员长(主任)会议决定列入常委会会议议程。如有必要,执法检查报告稿在提交常务委员会会议审议前,可以征求人民政府、人民法院和人民检察院的意见。

(二)写作执法检查报告

执法检查报告由标题、签注、称谓、正文、结尾等部分组成。执法检查报告的正文由导语、主体两部分组成,正文的主体一般应当写四部分的内容。

1.对所检查法律法规实施情况的总体评价,即贯彻实施某项法律法规的主要成效,包括主要做法、基本经验和成果等。

2.法律法规实施中存在的主要问题及主要原因。这里主要写在认识上、措施上、体制上等方面存在的问题,可以分析其产生问题的原因。

3.对改进执法工作,深入贯彻法律法规的意见和建议。

4.对法律法规本身需要修改、补充、解释的建议。

(三)写作执法检查报告的基本要求

1.要了解和掌握真实情况。要撰写一个好的执法检查报告,首先要了解和掌握真实情况。如何了解和掌握真实情况?最根本的是要坚持深入基层、深入群众、深入实际,检查的方法要切实可行。检查过程中,既要认真听取有关执法部门的汇报,更要注意听取各级人民代表大会常务委员会、各级人民代表大会代表和基层群众的意见。在选择检查对象时,做得比较好的单位和问题较多的单位都要考虑,这样有助于全面了解情况。

2.要注意与法律法规的修改相衔接。执法检查的一项重要任务是了解各方面对法律法规的评价,并提出修改的意见和建议。随着立法工作的深入开展,法律法规的修改与完善的任务将越来越重。执法检查的过程也是考虑修改和完善法律法规的调研过程。因此,在执法检查中,要注意收集各方面对法律法规本身的修改意见,在执法检查报告中提出相应的建议,把执法检查与立法工作有机结合起来。

3.要切实提高执法检查报告的质量。执法检查报告是执法检查成果的集中体现,也是法律法规实施机关赖以改进执法工作的主要依据。执法检查报告应按照有关法律法规的要求,紧紧围绕法律法规的实施这一主线来撰写,使执法检查报告具有人民代表大会工作的特色。提出改进执法工作的意见和建议要有针对性,做到有的放矢,言之有物,便于操作。具体来源应从两个方面入手。首先,对执法检查中收集的大量材料进行分析整理,明确地把握实际情况,抓住主要矛盾,客观地评价法律实施过程中的成绩和问题。对存在的问题进行深入的研究,结合法律法规的相关内容,找出造成问题的深层次原因。针对这些原因,提出切实可行的意见和建议。建议尽量提得具体、明确,不回避矛盾,不泛泛空谈,以充分调动执法部门改进工作的积极性。其次,要充分考虑执法部门的实际情况和困难,提出的建议要符合实际,具有可行性,对已经具备解决条件的问题,要求有关部门立即着手解决;对于暂时不能解决的问题,建议有关部门努力创造条件尽快加以解决;对于法律法规本身存在的问题,则认真收集整理,为修改法律法规提供基础资料。

六、了解审议执法检查报告的程序

常务委员会全体会议听取执法检查报告时,由执法检查组组长向全体会议报告。常务委员会分组审议执法检查报告时,有关专门委员会和有关法律法规实施主管机关应当派人到会听取意见、回答询问。

七、了解常委会跟踪检查的程序

(一)根据监督法第二十七条规定,执法检查报告经人大常委会会议审议通过后,形成对执法检查报告的审议意见书,由人大常委会办公部门将执法检查报告连同常务委员会对执法检查报告的审议意见一并函送人民政府办事机构、人民法院或者人民检察院,同时抄送有关专门委员会。

(二)法律法规实施主管机关在收到执法检查报告和审议意见后,应当认真进行研究,制订整改方案,采取整改措施,认真改进工作,一般在收到执法检查报告和审议意见后六个月内向人大常委会提出整改情况的书面报告。有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构一般应当在执法检查报告送交人民政府办事机构、人民法院或者人民检察院的三个月内,就整改情况听取相关部门汇报,进行跟踪监督,并督促法律法规实施主管机关在规定期间内向常务委员会提出整改情况的书面报告。

(三)根据监督法第二十七条的规定,对人民政府、人民法院或者人民检察院向常务委员会提出的研究处理情况报告,必要时,由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议,或者由常务委员会组织跟踪检查;常务委员会也可以委托本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会工作机构组织跟踪检查,以切实保证法律、法规的贯彻实施。在这种情况下,有关专门委员会要做好跟踪检查的组织工作。

八、人大代表要积极参加执法检查

(一)邀请人大代表参加执法检查

邀请人大代表参加执法检查是非常必要的。在邀请人大代表参加执法检查时,应注意以下问题。

1.人数不宜过多。一般情况下,以五至七人为宜。

2.应对口邀请代表。即每次邀请人大代表时,应邀请那些与本次执法检查内容有关的人大代表参加。如检查乡镇企业法的实施情况,就应当邀请人大代表中熟悉乡镇企业的人大代表参加,以便充分发挥代表的作用。

(二)人大代表参加执法检查

代表法规定,县级以上的各级人民代表大会代表可以应邀参加本级人民代表大会常务委员会组织的执法检查和其他活动。乡、民族乡、镇的人民代表大会代表参加本级人民代表大会主席团组织的执法检查和其他活动。这说明,人大代表参加执法检查是依法执行代表职务的一项活动。人大代表要做到以下几个方面。

1.在执法检查前,人大代表要注意学习执法检查活动的通知精神,学习相关法律、法规,尽快熟悉和掌握有关法律、法规和政策,收集相关法律实施情况的材料,做好参加执法检查的各项准备工作。

2.在执法检查活动中,人大代表要深入基层、深入实际、深入群众,了解和掌握法律实施的真实情况。

3.在执法检查过程中,人大代表可以了解情况、提出问题,但不能直接插手处理具体案件。发现被检查机关存在违宪、违法和不执行上级或本级人民代表大会及其常务委员会决议、决定的情况,可以当面提出,并向常务委员会报告,对重点违宪、违法案件,应一查到底,督促被检查的执法机关尽快纠正。