行使约见国家机关负责人权利

一、把握人大代表约见国家机关负责人的特点

人大代表约见国家机关负责人,是指县级以上的各级人民代表大会代表参加本级人大常委会统一安排的视察时,就视察中发现的重大问题,向人大常委会有关工作机构书面提出约见本级或者下级有关国家机关的负责人,面对面提出意见建议,并听取说明和解答的专项活动。代表约见既是人大代表执行职务的一种方式,也是国家机关了解民意、听取民声、促进工作的一条渠道。

代表法规定,县级以上的各级人民代表大会代表根据本级人民代表大会常务委员会的统一安排,对本级或者下级国家机关和有关单位的工作进行视察。代表按前款规定进行视察,可以提出约见本级或者下级有关国家机关负责人。被约见的有关国家机关负责人或者由他委托的负责人员应当听取代表的建议、批评和意见。这一规定揭示了人大代表约见国家机关负责人的特点。

(一)主体的确定性。约见的主体是县级以上的各级人民代表大会代表。

(二)对象的确定性。人大代表可以约见的对象是本级或者下级有关国家机关负责人。这里的“有关国家机关负责人”是指“一府两院”及其部门负责人,包括垂直管理部门负责人。人大代表约见的本级国家机关负责人的对象,包括本级人大常委会主任会议组成人员、本级人民政府、本级人民法院、本级人民检察院负责人及本级人民政府工作部门、直属事业单位负责人。

(三)时间的确定性。约见是人大代表在参加视察活动时提出的,且视察活动是由同级人大常委会统一组织和安排的。

(四)程序的确定性。被约见的有关国家机关负责人应当听取人大代表提出的对各方面工作的建议、批评和意见。由人大及其常委会选举任命的“一府两院”及其组成部门的领导人员,因故不能到场接受代表约见时,可由他委托的其他负责人到场听取代表的建议、批评和意见。

由此可见,开展约见活动,是代表依法向国家机关反映情况的一种方式,也是拓宽代表闭会期间履职渠道、实现人大对“一府两院”监督日常化的具体举措之一。

二、认识人大代表约见国家机关负责人的作用

人大代表是人民代表大会的主体,代表着人民的利益和意志。通过约见,代表向有关国家机关负责人面对面地反馈视察中群众反映的意见和建议,并共同商讨、交流处理办法,促进问题的解决。这对于扩大公民有序政治参与、促进社会主义民主建设具有积极的意义。

(一)有利于进一步发现问题

代表法明确规定约见是在本级人大常委会组织开展的视察活动中提出的。代表可以围绕本辖区内法律、法规和人大及其常委会的决定、决议贯彻执行情况、经济社会发展中的重大事项、人民群众普遍关注的热点、难点问题等方面开展视察,针对在视察中发现的急需解决或反映的问题提出约见有关国家机关负责人的要求。对此,人大常委会就要对代表提出的约见内容认真研究,组织人员进行调研,了解问题的现状,并站在全局高度,进行综合分析,准确把握症结所在,为约见活动做好充分准备。

(二)有利于群众关注的热点、难点问题得到解决

地方各级人大总是把与人民群众生产生活息息相关的热点、难点问题作为视察的重点。代表们在视察中及时发现问题,在约见中提出问题,最终通过督办解决问题,起到了为群众排忧解难的积极作用。

(三)有利于进一步促进代表建议的落实

人民代表大会会议期间和闭会期间代表提出的建议,一般要经过统一交办,承办单位要在交办之日起三个月内办理完毕并书面答复代表。因此办理时间较长,不利于一些急需解决问题的办理。而开展约见活动,代表能直接就相关问题与政府部门负责人面对面地沟通交流,对于暂时无法解决的问题,相关部门能当面向代表解释说明,取得理解;能够解决的问题还可以当场拍板,马上解决,使得代表建议办理搭上了“直通车”,凸显了成效。

(四)有利于进一步发挥代表的主体作用

代表工作是人大工作的重点。要保障代表依法履职,充分发挥代表主体作用,重点要增强代表活动实效,促进代表反映的热点、难点问题得到有效解决,让代表切身体会到能够为群众实实在在做点事、解决一些问题,从而进一步增强责任感,激发其履职的积极性和主动性。通过约见活动,一方面,代表通过调研、走访等形式向群众了解情况,密切了代表与群众的沟通联系。代表通过向有关国家机关反映群众关注的问题,促使问题得到有效解决,提高了代表在群众中的威信,从而进一步增强了代表的履职成就感和为民代言的主人翁意识。另一方面,代表在约见过程中要做一系列的调研分析和协调沟通工作,这对代表自身来说,也是一种有益的锻炼,对提高代表履职能力有促进作用。

(五)有利于进一步推动政府工作的开展

人大代表约见国家机关负责人并对各项工作提出建议、批评和意见,是其依法履行职权,督促政府改进工作的一种形式。国家机关负责人接受代表约见的过程,进一步增强了人大意识。通过与代表面对面地沟通交流,搭建了国家机关与代表之间“零距离”沟通的平台,有利于政府部门自觉接受代表监督,宣传相关政策和自身工作,取得代表理解、支持和信任。同时,约见活动也拓宽了国家机关负责人直接听取群众意见和建议的渠道,及时了解群众关注什么,赞同什么,急需解决什么,从而推动政府改进工作,真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。

(六)有利于提高人大工作的实效

通过代表约见这个平台,使人大常委会能及时了解民情、民意和民事,掌握基层的实际情况,并以此拓宽监督渠道。人大代表在常委会的支持下,通过有效途径向有关国家机关反映情况、提出建议意见,并由常委会在事后监督有关国家机关落实措施,及时解决基层和群众的实际困难,较好地行使了闭会期间依法管理国家事务的权利。

三、掌握人大代表约见国家机关负责人的内容

人大代表约见本级国家机关负责人的事由主要是本行政区域内的以下内容:(一)宪法、法律和法规的实施情况;(二)本级人大及其常委会决议、决定的贯彻执行情况;(三)本级人大常委会列入审议议题的相关内容;(四)本级人大代表的议案,建议、批评和意见的办理情况;(五)人民群众普遍关心的生产、生活及社会等方面的热点、难点问题;(六)本级人大常委会会议审议的事项;(七)本级国家机关及其工作人员廉政勤政的情况。凡已进入司法程序、行政复议程序、仲裁程序的事项,以及涉及代表本人或与其亲属有直接利害关系的事项,不列入约见范围。

四、了解人大代表约见国家机关负责人的程序

(一)代表在参加本级人大常委会统一安排的视察,应邀参加执法检查,应邀列席常委会会议听取和审议本级人民政府、人民法院、人民检察院专项工作报告时,可以就有关问题提出约见本级和下一级有关国家机关负责人。

(二)人大代表要通过视察、检查、调查研究、走访、召开座谈会等形式,了解选举单位和人民群众的意见和要求,为开展约见活动做好准备。

(三)人大代表认为需要约见本级国家机关负责人时,应以书面形式向被约见的机关提出,也可以通过代表所在地的人大相关工作部门提出,并说明所要提出的主要问题。由本级人大常委会统一安排。约见要求应当实事求是,简明扼要,具体包括约见的对象、约见的事由以及相关的建议、意见等。

(四)本级人大常委会相关工作部门负责办理约见的具体事宜,在接到人大代表的约见要求后,五个工作日内应向本级人大常委会领导汇报,并与相关部门配合,认真做好代表约见活动的组织和协调工作。

(五)人大常委会相关工作部门,应将约见活动的具体时间、地点、参加人员,提前通知人大代表。同时通知被约见的国家机关负责人,要求他们根据代表在约见中提出的询问、反映的问题,做好相关的准备工作。

(六)被约见的国家机关负责人应亲自参加约见活动,不得拖延、推诿。如确因特殊原因不能与代表见面的,应说明情况,征得代表同意后,委托其他负责人与代表见面。

(七)约见本级国家机关负责人时,由人大代表就所约见的事由向国家机关负责人进行询问,被约见的国家机关负责人应认真听取代表反映的问题,如实回答代表的询问,如不能当场答复代表,约见后五日内给予答复。国家机关负责人对代表提出的建议和意见认真进行研究,并在一个月内将处理情况书面答复代表本人,同时报本级人大常委会备案。

人大代表反映本级国家机关负责人及工作人员在工作中的违法违纪问题,被约见单位的纪检监察负责人应当参加。

(八)约见活动结束后,约见人和被约见人应当填写《人大代表约见国家机关负责人活动情况登记表》,由人大常委会相关工作部门负责存档。

(九)被约见人应当在约见活动结束后五日内,指定有关人员将约见情况整理形成书面材料,送本级人大常委会相关工作部门。书面材料应包括:约见的时间、地点、参加人员;代表在约见时提出的问题及建议、批评和意见;被约见人当场答复的内容和办理代表建议、批评和意见的具体措施、办法和完成时限等。

(十)被约见人所在单位应在约见活动结束后三十日内,将办理情况书面答复代表,并报告本级人大常委会。如果代表对约见答复不满意的,可以要求被约见人或被约见单位再次答复。

(十一)本级人大常委会对代表约见时所反映问题的办理情况进行督察。

(十二)本级人大常委会可对人大代表约见国家机关负责人活动情况进行适时新闻发布。

五、明确人大代表约见国家机关负责人的要求

约见是人大代表执行代表职务的一种形式,是一件十分严肃的事。人大代表在行使约见职权时,要注意以下问题:

(一)人大代表在约见中提出的问题,如果涉及国家机密,应严格遵守国家保密制度。

(二)不要不分大事小事,随心所欲地提出约见。

(三)约见次数不宜太多。

(四)约见不是质询,所以,约见谈话时要注意方式,避免不加分析地随意指责。

(五)非特定情形不要提出约见要求。代表法规定,代表可以提出约见,但并不是说约见是唯一的方式。如果通过提出书面“建议、批评和意见”或其他间接方式能够达到预期目的的,就应通过其他间接方式来进行。只有在非约见不可的特定情形下,代表理应“用足”权利,依法行使“约见权”,为民代言,表达民意。

(六)行使“约见权”不能“假公济私”。“约见权”是法律赋予人大代表的公权力。非为民代言的事项,不能随便提出约见有关国家机关负责人。

(七)不宜向有关国家机关负责人直接提出“约见”。人大代表约见国家机关负责人,法律规定是“可以”提出的。但应向本级人大常委会及其相关工作部门提出为好,因为代表闭会期间的视察活动是人大常委会依法“统一安排”的,人大代表行使“约见权”也应在人大常委会的“统一安排”下有序进行。

(八)人大常委会对代表“约见”要求应有决定权。法律规定人大代表“可以”提出约见有关国家机关负责人,但笔者以为,作为“统一安排”活动的人大常委会也“可以”对代表的“约见”要求表达“可”或“否”。一方面,要尊重人大代表的“约见权”;另一方面,也要界定提出“约见”的理由是否成立。

(九)国家机关负责人应当做到有“约”必到。一旦人大常委会安排了人大代表约见有关国家机关负责人的活动,该机关的主要负责人必须到场接受人大代表的询问等,虚心听取代表的意见和建议,保持与该代表的联系与沟通。

六、探索完善人大代表约见制度的基本途径

(一)人大代表约见制度存在的问题

目前,代表约见制度还存在一定的不足,亟待进一步完善。代表约见是人大代表为民代言、表达群众意愿的一项重要举措,具有法律依据。但在实践中,这一制度发挥的作用却不尽如人意。造成这一局面,除了部分人大代表履职意识不强,不善于或不敢于运用这一权力,人大常委会组织约见活动主动性不强,有关国家机关负责人不主动配合约见等主观原因以外,约见制度本身不完善也是一个重要的原因。从实践中来看,我国人大代表约见制度主要存在以下缺陷。

1.代表约见制度的规定过于简单。由于代表法对“约见”的规定过于原则,对约见申请程序、约见对象、约见内容、约见对象的答复、约见后的督察等均未作详细规定,缺乏足够的可操作性和规范性,这在一定程度上给基层人大常委会的工作开展带来了困难,致使代表约见制度无法得到很好的实施。代表法于1992年开始实施,在其实施后的10年里,代表约见在实践中一直是空白,直到2002年才出现福建省永春县人大常委会开展代表约见活动。

2.代表约见的前置条件无法满足工作需要。代表法为启动代表约见设置了两个“门槛”:一是代表在参加视察活动时提出;二是视察活动必须是本级人大常委会统一安排的。随着形势的发展,代表履职渠道越来越多,除了视察活动以外,还有执法检查、工作调研、代表小组活动以及立法调研等方式,仅规定代表在本级人大常委会组织的视察中可以行使约见权,渠道过于单一,不利于代表反映群众的意见和要求,无法满足代表积极履职的需要。

3.对国家机关负责人的刚性制约不够。缺少从法律的高度理顺人大代表与国家机关负责人的约见关系。如对国家机关负责人拒不配合约见有何惩戒、对反映的问题不予答复负何责任等问题,缺少相配套的法律强制规定,缺少跟踪问责约束,导致少数政府官员对代表约见持“可见可不见,见了也白见”的态度,起不到通过约见反映问题、解决问题的积极效果。

4.人代会期间的代表约见尚未明确规定。人代会期间,代表很集中且部分代表有约见的愿望。但代表法仅将约见作为闭会期间代表活动的一项内容进行规定,且人代会会议期间行使职权的是大会主席团而非人大常委会,对于人代会期间,代表为更好地知情知政、提高审议质量,能否向在人代会期间行使职权的大会主席团提出约见申请,目前法律尚无明确规定,因而不方便开展约见工作。所以,从方便代表履职和增强人大监督实效的角度出发,应对人代会期间的代表约见进行规定。

(二)完善代表约见制度的途径

代表约见作为人大代表闭会期间行使职权的一种形式,随着人民代表大会制度的不断完善和发展,人大代表履职积极性的提高以及政府部门接受人大监督的自觉性的增强,其运用将会逐渐增多,因此进一步规范和完善代表约见制度非常必要。

1.进一步强化人大代表的责任意识。人大代表依法履行宪法、法律赋予的各项权利,是代表人民行使国家权力的体现,具有特殊的意义和作用。为此,要进一步加强人大代表的履职培训,着力提高人大代表对人民代表大会制度的性质和作用的认识,促其善于抓住群众关心的热点、难点问题,深入开展调研、视察等活动,提出有见地的建议。同时要鼓励代表大胆、充分地运用法律赋予的权利,促进群众反映问题的解决,真正做到“为民代言”。

2.建立健全代表约见制度。省级人大常委会要根据当前代表工作的实际,在坚持法律规范的前提下,出台代表约见制度相关规定或实施办法。应将常委会组织的执法检查、调研、走访选民、召开座谈会等同于视察作为约见提出的条件;应细化约见的程序和内容,对代表可以就哪些问题提出约见,人大常委会如何把关、如何联系安排,以及约见问题办理程序与完成时限等进行具体规定;应明确人大常委会对代表约见工作的后续监督职责,在约见活动结束后,形成以代表提出的问题及建议意见、被约见的国家机关负责人当场答复的内容、办理代表建议意见的措施与办法、完成时限等为主要内容的《约见会纪要》,并安排适当时间组织有关人员跟踪检查,及时向代表通报办理结果。

3.探索开展以代表小组为单位的约见。目前,地方人大常委会大都按照便于组织代表开展活动的原则,依法组成若干个代表小组,并以代表小组为单位开展闭会期间的视察、调研等活动。因此,开展代表小组约见活动应是完善代表约见制度的有益尝试。

4.人代会期间的代表约见应形成制度。宪法规定,地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。各级人大代表听取和审议政府工作报告,是行使国家权力、决定重大事项和履行监督职能的基本形式。为此,地方各级人民代表大会在每年一次的会议中,都安排听取和审议政府工作报告,并于会前组织人大代表以小组为单位在本辖区内开展视察活动,其目的便是审议好政府工作报告。在审议中,代表如遇有不理解或视察中群众反映强烈的问题,可以向大会主席团提出书面约见申请,并由大会秘书处负责安排约见的具体事项,以增进对政府工作的了解,促进问题的有效解决。

5.明确代表约见的内容。即规定代表可以就哪些问题提出约见。笔者认为,代表约见国家机关负责人的事由主要涉及的内容应包括:贯彻宪法、法律、法规和上级人大及其常委会决议、决定的有关情况;本级人大及其常委会决议、决定和审议意见的贯彻落实情况;代表议案以及建议、批评和意见的办理情况;本级人大及其常委会列入审议议题的有关内容;涉及政治、经济、社会事业、司法等方面的重大事项;人民群众普遍关心和反映强烈的一些热点和难点问题等。同时,对于涉及与代表本人或其近亲属有直接利害关系的事项,或者涉及已进入司法程序、行政复议程序、仲裁程序的案件以及属于学术探讨、产品推介的,不得作为约见内容。

6.细化代表约见的程序。应从申请、审查、告知等几个环节进行规定,代表认为需要约见本级或者下级国家机关负责人时,应以书面形式向本级人大常委会代表工作机构提出约见要求。约见要求应当包括约见的对象、约见的内容以及相关的建议、意见等。代表工作机构接到代表的约见要求后,及时向人大常委会报告,经常委会审查同意后,再将约见活动的时间、地点、参加人员等事项,提前告知代表并通知被约见的有关国家机关负责人。

7.拓宽提出约见的渠道。目前,代表约见仅限于在参加同级人大常委会或乡、民族乡、镇人民代表大会主席团统一安排的视察活动时提出,建议将常委会组织的检查、调研、走访选民、召开选民座谈会等都作为约见提出的渠道。

8.加强对代表约见工作的后续监督。代表约见时提出的建议、批评和意见,与人代会期间代表提出的建议具有同等的法律地位,各级国家机关都要认真办理,并答复约见的代表。但办理的程序可以简化,时间可以缩短,办理时间以不超过两个月为宜。被约见的国家机关负责人所在单位应在代表约见活动结束后的规定时间内,把办理情况书面答复代表,并抄送同级人大常委会代表工作机构。代表对办理情况不满意的,人大常委会主任会议认为理由正当的,应责成被约见国家机关负责人所在单位重新办理,并在规定时间内再次答复代表。