重视对人大代表管理与监督工作

一、把握对人大代表管理与监督的特点

对人大代表的监督和制约机制是人民代表大会制度不可或缺的内容之一,也是我国监督体系的一个重要组成部分。中央提出,加强代表思想、作风建设,教育和督促代表珍惜人民赋予的权利,严格依法执行职务,模范遵守宪法和法律,自觉遵守社会公德。我国宪法和选举法、组织法、代表法明确规定了对各级人大代表监督的条款,特别是代表法专门设立了对人大的代表监督一章,对代表接受监督的方式、内容等作出了相关规定。从这个意义上说,我国已经确立了对人大代表监督的法律机制。

(一)主体的法定性。代表法明确规定了对代表监督的主体,由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况。县级人民代表大会常务委员会和乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团应当定期组织本级人民代表大会代表向原选区选民报告履职情况。即代表受原选区选民或者原选举单位的监督,选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表;同时对代表的监督作了专章规定。根据法律规定的由谁产生,向谁负责,受谁监督的原则,直接选举产生的县(市、区)、乡镇人大代表受原选区选民的监督,间接选举产生的各级人大代表受原选举单位的监督。不论是直接选举还是间接选举产生的代表,都受托于人民群众,都必须对人民群众负责,接受人民群众监督。

(二)内容的广泛性。对人大代表监督的内容是十分广泛的:一是对人大代表履职情况进行监督;二是对人大代表遵守宪法和法律情况进行监督;三是对人大代表道德行为方面进行监督。

(三)形式的多样性。代表法第四十五条规定,代表应当采取多种方式经常听取人民群众对代表履职的意见,回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问,接受监督。因此,对人大代表监督的形式是多种多样的,如执行职务报告监督、述职评议监督、依法罢免监督和暂停执行代表职务监督等。无论哪种形式对于代表来说,都具有一定的监督作用,甚至会产生一定的法律后果。

(四)结果的约束性。代表法所规定的原选区选民或者原选举单位对代表的监督,不是一种形式上的监督,而是具有实质内容并且能够产生一定法律后果的监督,如选举法规定,全国和地方各级人民代表大会的代表,受选民和原选举单位的监督。选民或者原选举单位有权罢免自己选出的代表。这一规定,是保障国家权力掌握在人民手中的一项重要措施。

二、理解对人大代表管理与监督的意义

(一)完善代表管理与监督制度是落实党的十八大精神的需要

人民代表大会制度是我国的根本政治制度,随着我国人民代表大会制度的不断完善和发展,在政治、经济、社会生活中发挥着越来越重要的作用。但是人民代表大会制度和其他社会制度一样,并不是十全十美,由于历史和现实的原因,我国的人民代表大会制度虽然在宏观层面上已经建立,但在微观层面上的基本制度、基础制度和具体制度等方面,或者尚未建立或者还不完善。随着经济建设和改革开放的深入发展,人大及其常委会在某些具体制度、管理方法、组织形式、工作方式和运行机制上,显露出一些不适应,不健全的薄弱环节,使得人民代表大会制度所具有的优越性还没有完全充分地发挥出来,人民代表大会制度的作用和功能与宪法和法律所规定的内容还有一定的差距,亟须进一步加强和完善。十八大和十八届三中全会明确提出,坚持和完善中国特色社会主义制度,推进包括人民代表大会制度在内的社会主义政治制度的自我完善和发展。要把制度建设摆在突出位置,推动人民代表大会制度与时俱进。坚持人民主体地位,推进人民代表大会制度理论和实践创新,发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。代表管理与监督制度是人民代表大会制度的重要组成部分,也有理论完善和实践完善的问题。完善代表管理与监督制度,规范代表履职行为,就是要全面贯彻落实党中央对完善代表工作制度提出的要求,体现坚持和完善人民代表大会制度的基本原则、基本方向和基本任务,体现十八大和十八届三中全会精神。

(二)完善代表管理与监督制度是全面推进依法治国的需要

依法治国就是依照法律来治理国家,依法治国是发展社会主义民主、实现人民当家作主的根本保证;依法治国的根本目的是保证人民充分行使当家作主的权利,维护人民当家作主的地位。依法治国是一切国家机关必须遵循的基本原则,也是国家权力机关必须遵循的基本原则,也是国家机关工作人员必须遵循的基本原则。我国各级人大代表,代表人民的利益和意志,依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权,参加行使国家权力,其履行职权的地位和身份、内容、程序和方式都是法定的。人大代表也必须在法律的范围内履行职责,不允许有超越宪法和法律的行为。因此,作为国家权力机关组成人员的人大代表,也必须受到制约和监督,法国启蒙思想家、法学家孟德斯鸠有一句名言,权力未经监督,必然会滋生腐败。这句话用于对人大代表的监督也是有现实意义的。正如习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中所指出的:“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求,就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。”“任何国家机关及其工作人员”当然也包括作为国家权力机关组成人员的各级人大代表。而管理与监督人大代表的最好方式当然是法律监督和制度制约。代表法等法律不仅明确了代表的权利和义务,也明确人大代表必须接受管理与监督。但法律对代表管理与监督的规定过于原则,缺乏可操作性。迫切需要根据对代表管理与监督工作的实际加以细化,作出具体的便于操作的规定,以贯彻落实党的十八大提出的,健全权力运行制约和监督体系。

(三)完善代表管理与监督制度是解决代表现实问题的需要

随着我国经济社会的发展,代表的构成、素质以及履职的环境等都发生了很大变化,新的历史条件下,代表工作出现了一些新情况、新问题,需要研究或者解决:一是官员代表较多,基层代表较少,难以客观全面反映人民群众的真实意愿。二是有的代表对代表职务的政治地位、权利与义务、责任与使命,认识不到位,将其视为一种政治荣誉,没有正确处理本职工作与执行代表职务的关系,履职不够积极主动,甚至经常不出席代表大会,不提有价值的意见建议,不参加闭会期间的代表活动,不发挥作用。选代表的时候争先恐后当“运动员”,当上代表之后变成“潜水员”,成为挂名代表,不作为。三是有的代表由于不积极参加代表培训学习,缺乏执行职务必需的知识和能力,对履职方式把握不够准确,不知道如何当好一名代表,履职作用发挥得不够理想,不会作为。四是有的代表对执行职务的履职方式把握不够准确,没有严格按照法律规定的程序、方式履职,利用代表称号做一些出格的事情,乱作为。五是有的代表长期脱离选举单位和选民,不深入群众进行调查研究,不了解人民群众的意见和诉求,不代表人民群众建言献策,不自觉接受人民群众监督,成为名不副实的代表。六是个别人大代表不纯洁甚至是腐败分子。这些问题既影响了代表作用的发挥,也影响了国家权力机关的权威。代表工作实践中遇到的这些问题,既有思想认识上和工作实践中的问题,也有法律本身不完善的问题。前者需要通过学习培训和采取得力措施来解决,后者则需要通过法律的不断完善来解决。所谓与时俱进,就是根据代表工作的需要,针对代表工作存在的问题,提出解决的具体办法和措施。

(四)完善对人大代表管理与监督制度是人大代表本质特征的必然要求

我国宪法规定,全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。人民代表大会在国家政权机构的法律地位决定了人大代表的使命不同于其他国家机关的组成人员,其职能是一般国家机关组成人员所不具备的。由人民选举产生的人大代表在法律上的这种特殊地位说明,一方面,人民要通过自己选出的代表,才能行使管理国家的权力;另一方面,国家权力机关职能的发挥,要靠人大代表的整体活动。这两个方面都要依赖于人大代表的作用。而人大代表作用的正确、有效发挥,又离不开人民对他们的监督和制约。人大代表是否代表人民群众的意愿行使权利,是否真正为人民当家作主,只能以人民群众满意不满意、赞成不赞成、拥护不拥护为标准,只能以人民群众的评价为尺度。人民群众是社会权利义务的承载主体,唯有置于广大人民群众的监督之下,国家权力机关在行使职权时才具有自身的内在活力,才能满足广大人民的要求。

(五)完善对人大代表管理与监督制度是社会主义民主的根本体现,也是我国人民代表大会制度的优势所在

对人大代表管理与监督是一种政治监督。政治监督是社会主义民主体系不可缺少的环节。人类历史社会发展已经证明了这样一条真理:不受监督制约的权力,必然发生滥权、专权和腐败。通过人民群众的监督,一方面,可以防止人大代表违法行使权利的现象;另一方面,又能使人民群众的意愿反映到国家事务的管理中去,从而使人民对国家事务的管理权得到真正体现,进而将坚持和完善人民代表大会落到实处。