行政主体和行政相对人哪个是被告

5.1　行政程序概述

5.1.1　行政程序含义与特征

程序，即事情进行的先后次序。行政程序当然就是行政主体采取行政行为的步骤、方式、方法和次序。

虽然在古代社会也存在某些行政程序法律规定，如在中国也有诸如对官员的考试、任用、考核、奖惩等方面程序的规定，有时规定得还相当严格，但该程序的规定是以强化国家的行政权、维护对人民的统治为目的，不是现代意义上的行政程序法。行政程序的发展及其法制化，是现代民主法治发展的结果。一方面，社会事务增多，需要扩大行政权力;另一方面，行政权力扩大需要对行政权进行限制，以保护人民的权利不被侵犯。这就要求用实体法规定行政权的同时，用行政程序法控制行政权的行使，这就是现代民主法治意义上的行政程序，也是我们要研究的行政程序。

现代意义的行政程序有如下特征:

(1)行政程序是行政主体实施行使行政行为的程序。行政主体的行为主要是行政行为，但也不可避免地需要实施民事行为，如行政机关采购办公用品。只有该主体行使行政职权产生行政法律效果的行为程序才是行政程序。从大的方面看，行政行为包括行政立法行为、行政执法行为和行政司法行为，行政程序也可分为行政立法程序、行政执法程序及行政司法程序。

(2)行政程序是以保障行政权正确行使并且保护行政相对人合法权益为目的。行政程序，古已有之，但在封建专制下的行政程序，强调的是对“君命”、“王权”的服从。“君叫臣死臣不死谓不忠”，被统治者只有服从，利益得不到保护，表现在程序上是只讲效率，不讲制约，统治者随心所欲没有控制。随着民主法治的发展，在以行政实体法规定行政权力的同时，制定行政程序法控制行政权的正确运行，保护行政相对人合法权益，使行政程序符合社会的要求和广大人民群众的利益，已成为历史的必然。

(3)行政程序的主体以行政主体为主，也包括相对人方。在现代行政管理中，公民从管理的客体地位转变为参与行政管理的主体地位，这是社会民主法治的发展，是社会的进步。各国的行政程序立法都有一些行政相对人参与行政行为的规定，这也是现代行政程序区别于古典的行政程序的特征之一。例如，《韩国行政程序法》第1条规定:“本法之目的在规定有关行政程序之共通事项，谋求国民之行政参与、确保行政之公正性、透明性及依赖性，保护国民权益。”

(4)行政程序体现在步骤、顺序、方式、方法、时限上。行政行为分几个步骤进行、各个步骤谁先谁后、是否可以颠倒、有无时间限定，这些都是行政程序法要规定的问题，正是这些规定体现现代行政的民主法治精神。如，行政执法人员执行公务时必须按照出示证件、说明情况、听取相对人陈述等步骤。当然，并不是行政行为过程中主体的任何活动都由行政程序法来规范。行政程序法只规定行政行为中有法律意义的一些步骤、顺序、方式、方法及时间限制。例如，行政机关受理行政许可申请，可以在机关办公，也可以现场办公;可以流水作业，也可以分几处完成等，行政机关有一定的自由裁量余地，以保证行政效率和社会效益相统一。

5.1.2　行政程序的意义

行政程序看起来只是做事的先后次序和方法，并不涉及实体问题，所以有些人不以为然。譬如，按照规定，警察在处罚相对人时必须先敬礼，然而开始处罚等实体性工作。有人就认为敬礼多此一举，不应当作为程序规定。这是一种错误的认识。实际上，对于实现正义、公平、民主等人类最高价值，程序起着不可替代的作用:

1.程序弥补了片面的实体正义，独立构成了法的正义的另一面

即使我们假定实体立法的每一项内容都是合乎正义的，它也只能构成正义的半边脸，如果没有程序正义，实体正义往往难以实现。例如，实体法肯定一个公民在符合特定条件情况下可以从事某种经营活动的实体权利，但如果工商行政管理部门故意刁难，迟迟不发放营业执照，那么实体权利不就成了一纸空文?所以，有人说“迟来的正义不是正义”。

2.规范和控制行政权

现代各国行政权都呈扩大的趋势，这是社会发展的必然要求。但是，有权力的人都很容易滥用权力，如果没有实体规范和行政程序规范控制行政权的使用，相对人的权益必然遭到侵害。行政程序法规定行政权使用的程序、规定行政相对人参与行政行为程序，使行政主体行使行政权能够依法进行，受到制约，保证行政权行使符合实体法律规范，符合法律授权的目的。

3.保护相对人的合法权益

现代行政程序目的之一是保护行政相对人合法权益，这是各国行政程序法典的主要内容之一。行政程序法规定了行政相对人参与行政行为的一系列制度，使行政实体法规定的行政相对人的权利能够实现，避免行政机关的主观武断，相对人可以要求行政主体按照行政程序法规定的条件、步骤、方式、方法及时限作出处理。相对人根据行政程序法规定的情报公开制度，有权了解与自己有关的行政行为，并且通过听证程序或其他陈述意见程序直接陈述自己的意见，参与行政行为过程。在认为行政主体行政行为违法或不当时，通过救济途径保护自己的合法权益。

4.保障行政效率

行政管理既要公正又要效率，两者不能偏废。行政程序保障行政效率主要表现在三个方面:第一，行政程序法规定行政行为的一般程序，使行政行为按部就班进行，防止拖拉推诿、条块分割、层层设卡、重复审批、反复研究、循环盖章等官僚主义腐败现象，保障行政效率。第二，行政程序法规定一些特殊的程序，保障行政效率。例如规定简易程序、先行处理、不停止执行以及特定情况下的例外等制度，使行政程序在保证正确、公正的情况下，还保证行政管理的效率。第三，规定行政相对人的参与程序，使相对人的意见有正常途径反映，避免相对人与行政主体的无益纠缠，减少误解、减少争议，保障行政主体的正常工作秩序，保障行政效率。

5.实现民主

行政民主，要求全体公民在行政管理中不仅是国家行政主体的被管理者，还是行政活动的参与者，也是国家权力的最终所有者。行政程序法一般都规定行政法规、政府规章、重大计划、重大行政决策等涉及公民重要权利义务的抽象行政行为的公众参与程序，以保证这些抽象行政行为更能符合社会公共利益。这是现代行政民主的发展趋势，是民主政治的组成部分。公众通过参与以了解国家政策，增强民众参与意识，在该抽象行政行为执行中增加自觉性。行政相对人通过与自己有关的行政行为的参与活动，也增强自己的主体意识，增加对行政主体的信任，消除或减少对立情绪，不断树立起民主法治思想，为民主政治的发展奠定社会基础。

5.1.3　行政程序的类型

依据不同的标准，行政程序可以作出不同的分类，主要有:

1.行政主体的行政程序与行政相对人的行政程序

这是按照主体的不同进行的分类。行政程序的实施者以行政主体为主，也包括行政相对人，所以，行政程序自然可以分为行政主体的行政程序和行政相对人的行政程序。在公共行政运行法治中，占主要部分的是行政主体的行政程序，而作为行政法律关系主体的另一方的行政相对人所参与的行政程序则比较少。这主要是由于公共行政是行政主体依职权对社会公共事务进行管理的活动，这种活动是行政主体的主动行为，并非被动的，行政法的目的就是要控制行政权力的滥用，提高行政效率，保护行政相对人的合法权益等，故行政程序更多的是规定了行政主体的行为程序，如行政处罚程序、行政许可程序、行政立法程序等。但行政法为了平衡行政主体与行政相对人的权利，尤其是当行政相对人的合法权益受到行政主体的不法侵害并造成损失的时候，法律会赋予行政相对人以救济的权利，这些权利的实现就必须依托行政救济程序，主要有行政复议程序、行政赔偿程序和信访程序，此外，还有行政相对人参与的行政契约程序以及行政许可程序。

2.内部行政程序与外部行政程序

内部行政程序是行政主体的内部工作程序，其中有些也用法律规范加以规定，具有法律效力，行政主体必须遵守。例如关于时效、调查权等程序法律规范。外部行政程序是影响相对人权利义务的行政行为的程序规则，如作出行政决定的程序、复议程序等。内部行政程序与外部行政程序在不少情况下是难以区别的。这是因为:第一，任何一种外部行政程序都伴随着内部行政程序，两者紧密地交织在一起;第二，内部行政程序可以转化为外部行政程序。

3.抽象行为程序和具体行为程序

这是根据行政行为的抽象性和具体性所作的划分。抽象行政行为就是行政主体制定规范的行为，其特点是普遍性和后及性。所谓普遍性指它不是针对某一具体的个人、组织，而是针对从事规范所指的活动的所有的人或组织;所谓后及性指它一般没有前溯力，只对以后发生的情况生效。具体行政行为也就是行政主体作出行政决定等行为，其特点是具体性和前溯性。前者指它必须指向具体的个人、组织，后者指它对已发生的情况生效。这两种行政行为在程序上是有较大区别的。各国的行政程序法基本上对两者作了不同的规定。例如美国《联邦行政程序法》就把行政程序区分为“规章”程序和“裁决”程序。

4.行政立法程序、行政执法程序和行政司法程序

这是根据实施行政行为时形成法律关系的特点所作的分类。不同的特点需要不同的程序。

行政立法的法律关系是以行政主体为一方，以不确定的个人或组织为另一方。任何人、任何组织如果具有行政法律规范所规定的条件就可能成为行政立法中的相对一方。

行政执法的法律关系是以行政主体为一方，以确定的具体的个人或组织为另一方，是一种双方关系，它是行政主体行使职权的活动，其特点是日常性、具体性和直接性。一方面，行政执法作为行政行为的最主要的部分，必然强调效率与速度。另一方面，由于执法活动直接影响个人或组织的具体权利和义务，就必须强调不侵犯个人或组织的合法权益。行政执法程序的特点，应该是行政效率与保障个人或组织权利的统一。行政执法的形式和手段的多样性，决定了程序设置的多样性。例如，在行政监督检查、行政决定、行政强制执行、行政制裁等不同的形式和手段方面，必须设置不同的程序制度。

行政司法的法律关系是三方关系，即以行政主体为一方，以发生争议的双方当事人各为一方。行政主体在这里是以裁判者的身份出现，如行政裁决程序、行政仲裁程序等。因此，公正是行政司法程序设置的最主要要求。这就需要借鉴法院的司法程序，同时保留某些效率方面的特点。

5.事前程序、事中程序和事后程序

这是按程序的适用顺序和时间进行划分的。事前程序，指行政行为生效前的行政程序。这类行政程序的目的是为了保障行政行为的正确性，避免造成不可挽回的损失。如行政立法的相对人参与、立法预告、征求意见;作出处罚决定前事先通知、听证;行政情报公开制度等。事中程序，指行政行为实施过程中的行政程序，如事中的检查监督程序等。事后程序，指行政行为实施后的行政程序，如备案、复议程序等。

6.特别程序和统一程序

这是按照行政程序的适用范围来划分的。特别程序指的是该行政程序适用于特定的部门、特定的地区或者特定的事项。例如，目前，我国不同层级的行政立法遵循各自立法程序。统一程序是指在全国范围内普遍适用于所有公共行政领域的行政程序，如我国1996年3月17日颁布实施的《中华人民共和国行政处罚法》就是一部统一适用于所有行政领域的统一行政程序法。