行政执法概述

7.1　行政执法概述

7.1.1　行政执法的概念

行政执法，简称执法，是指国家行政机关在行政管理的过程中，组织、贯彻和实施法律规范的活动。可以说，国家行政管理活动中绝大多数属于执法。据统计，我国十一届三中全会以来，全国人大及其常委会先后制定的法律和有关法律问题的决定达300多部(件)，国务院制定的行政法规总数已超过700件、地方性法规在4 000件以上，这其中80%以上是由各级行政机关执行的。因此，行政执法水平的高低直接影响到整个国家行政机关依法行政水平。

我们可以从以下几个方面理解行政执法这一概念的具体含义:

(1)行政执法的主体是国家行政机关和法律、法规授权的组织。行政机关是指依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关。行政机关是行政执法的主要主体。其他非国家行政机关的组织经法律、法规授权或行政机关的委托，也可以行使一定的行政职能，成为行政执法的主体。

(2)行政执法所执行的是应当由行政机关执行的法律、行政法规、地方性法规和行政规章。在实行民族区域自治的地方，行政执法所执行的法还应当包括自治条例和单行条例。同时，下级国家行政机关执行上级国家行政机关依法发布的决定和命令，也属于行政执法的范畴。

(3)行政执法是一种直接影响相对人的权利和义务的活动。公民、法人及其他组织在国家行政管理活动中的权利与义务是由有关法律、法规和规章规定的。但法律、法规和规章的规定是针对所有有关的公民与组织制定的，是一种抽象规范，如果有关公民与组织不自觉遵从，也没有行政机关去执行，这种规定就不会对公民、法人和其他组织产生实际影响，公民、法人或其他组织的权利、义务不会因规定本身自动发生变更或终止。行政执法是国家法律、法规及规章的制定和法律、法规及规章的实施之间的桥梁和纽带。法律规范调整社会关系各方面权利与义务的作用，就是通过人民群众的自觉遵守和行政机关的执行活动来发挥的。

(4)行政执法是国家行政权力运转的一种方式，具有强制性，是由行政主体依法单方面决定的活动。因比，在行政执法活动中，国家行政主体处于主导和支配的地位，相对人则处于被动服从的地位。当然，相对人对行政主体的执法活动不服，可以向有关国家机关申诉、控告，还可以依法向人民法院起诉。

7.1.2　行政执法与行政立法、行政司法的区别

1.行政执法与行政立法的区别

(1)两者的主体范围不同。行政执法的主体和国家行政主体的范围是一致的，即行政执法的主体包括国家行政机关、法律特别授权的组织、行政机关依法委托的组织，其中最主要的是国家行政机关。而行政立法的主体只包括国务院、国务院各部委、省级人民政府、省人民政府和自治区人民政府所在地的市人民政府、国务院批准的较大的市人民政府等七类主体。

(2)两者的表现方式不同。行政执法是通过规定行政措施、发布决定和命令等方式表现。行政立法则是通过制定行政法规、发布行政规章来表现。同时，行政执法主要是具体行政行为，行政立法是抽象行政行为。

(3)两者的依据不同。行政执法的依据是有关法律、行政法规、地方性法规、行政规章、人大决定、上级政府机关的决定与命令等。而行政立法的依据则主要是宪法和法律。

(4)两者的任务不同。行政执法的基本任务是将法律规范适用于具体的社会关系，以实现其调整作用。行政立法的基本任务是将有关法律规定具体化或对法律未做规定的事项作补充规定，为社会主体提供行为规范。

2.行政执法与行政司法的区别

(1)两者的主体范围不同。行政执法的主体是一般行政主体，行政司法的主体是特殊行政主体。也就是说，一般的国家行政机关都可以成为行政执法的主体，而只有法律特别规定的行政机关才能成为行政司法的主体。

(2)两者的任务不同。行政执法的任务是将抽象的法律规范适用于具体的事实，使相对人与国家之间形成新的权利义务关系。而行政司法的任务则是依法解决相对人之间、相对人与行政机关之间发生的与国家行政管理职能有关的纠纷案件，以维护或恢复相对人之间、相对人与原行政处理机关之间的权利义务关系。

(3)两者的程序不同。行政执法和行政司法活动的有关程序，总的来说都属于行政程序的范畴，但行政执法属于普通行政程序，行政司法属于特别行政程序。准确地说，行政司法的程序更接近于国家司法程序，它大致包括立案、调查、辩论、裁决、执行等几个步骤，所以有人将行政司法程序称为“准司法程序”。

7.1.3　行政执法的基本原则

1.民主管理与集中决策原则

民主管理与集中决策是国家政治生活的一项重要原则，也是我国国家机构实行民主集中制的具体化。行政执法中的民主管理与集中决策原则，是指国家行政机关在其执法过程中，既要坚持民主管理，又要坚持集中决策，以民主管理为基础的集中决策，才能真正体现人民当家做主精神。在我国社会主义制度下，全体人民是国家的主人，民主的主体，也是法制建设的主体，行政机关的一切执法权都是人民赋予的。所以，行政机关在执法过程中首先必须坚持民主管理，确认和保护公民广泛的权利和自由，切实维护公民在法律面前人人平等，经常保持同人民的密切联系，倾听人民群众的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。同时，在执法过程中要以民主管理为基础，坚持集中决策。所谓决策，就是个人或群体为实现其一定的目标，制定各种可供选择的方案并决定采取某种方案的过程。行政执法是相当复杂多变的，行政决策是否科学正确，直接关系到行政管理的生机、效率和成败。只有在充分民主基础上对国家事务、社会事务、经济事务作出科学的决策，才能减少行政执法的盲目性、主观性，才能保证国家法律、法规的正确执行。根据我国宪法规定，国家行政机关在管理国家行政事务时，实行首长负责制，同时还规定了重大问题要由首长召集会议集体讨论决定，这就为集中决策的民主化、科学化提供了组织保证。

2.严格依法原则

首先，执法主体的设立及其职权的设定必须要有法律依据，并只能在法定职权范围内各司其职，不可超出法定权限。

其次，执法的内容必须合法。执法内容必须是确定的、可能的、有法律依据的，而且不得与宪法、法律、行政法规和地方性法规及规章相抵触，也不得背离社会主义法制原则与法律精神及社会公共利益。

严格依法原则是执法活动中必须遵守的一项重要原则。特别是当前适应社会主义市场经济体制的建立，深化改革，转变政府职能，认真依法行政是提高社会生产力水平，推动经济发展的关键。从目前情况看，一方面我国立法还不够完善，另一方面在一些部门和地方，存在着有法不知、知法不行、执行不严格的问题，甚至以言代法、以权压法、以罚代刑等现象，群众对此很有意见。因此，应该把法的执行同法的制定放在同等重要的地位，这也是加强社会主义法制建设必不可少的措施。

3.执法合理原则

国家行政机关的执法活动一般都是依照法律、法规的明文规定进行的。但由于行政执法是一种极其复杂的组织管理活动，国家法律、法规又不可能对各种社会事务都作出详细、明确的规定，这就给行政执法留有较大的自由裁量权。所谓执法合理原则，是指行政机关在执法活动中，特别是在行使自由裁量权时，必须符合立法的目的，最大限度地尊重公民个人的权利和自由，而不能随心所欲地处置公民的基本权利。

4.执法效率原则

国家行政机关每天都面临着大量复杂纷繁的组织和管理工作，如果工作拖拉迟缓，国家机器就运转不灵，公民的合法权益就得不到及时的保护。执法效率原则要求国家行政机关在对社会实行组织和管理过程中，最大限度地发挥其功能，以最小的工作消耗，获得最大的社会效果。