西方国家的立法监督

14.2　西方国家的立法监督

西方国家立法监督理论基础是立法权、司法权、行政权三权分立的分权理论，立法监督的主体是议会或国会。各国在立法监督中，形成了各自的较为成熟的制度和模式。

14.2.1　立法监督的演变

1.西方国家立法监督的产生

在今天，昔日英国的那种“议会万能”和“议会至尊”的说法早就成为一种神话。无论是实行总统制的美国，还是实行议会制的英国，立法机关的地位与作用都大大下降了。换句话说，现今西方国家的立法监督的力度有所弱化。那么，这一过程是如何发生和发展的呢?

议会最早出现在13世纪的英国(即1265年的“孟福尔议会”)。在封建君主专制制度下，议会只是从属于国王的等级制代议机构，其性质相当于咨议机关，严格地说它还不拥有国家权力，因而也谈不上什么政治地位和作用。后来，资产阶级利用议会同国王进行斗争，取得了资产阶级革命的胜利，并通过议会对国家进行统治，便形成了作为国家政体一种形式的议会制度。由于英国资产阶级是通过议会夺取政权的，议会被作为“人民主权”的象征，也鉴于封建王权(被认为是代表行政权)专制的历史教训，因此，在资产阶级建国之初，议会拥有很大的权力，处于国家最高权力机关地位。当时，行政机关必须以议会制定的法律为行使权力的唯一依据，也就是说，行政机关的一切活动都必须听命于议会，所以当时有“无法律便无行政”的格言。这种情况被资产阶级说成是议会真正拥有国家权力的“兴盛时代”，宣扬“议会至上”、“议会万能”的理论也在这时得到广泛发展。资产阶级著名学者狄龙吹嘘:议会除了不能使一个女人变成男人之外，能够做一切事情。随后建立的美、法资产阶级政权，虽然是按照典型的三权分立原则建立，行政机关、司法机关在宪法上与议会处于平等地位，但议会的主导地位却十分明显。在美国建国的最初百年间，州议会、随后是联邦议会(国会)一直是美国政治舞台上的主角，直到20世纪30年代“罗斯福新政”，这种局面才被彻底扭转。这一变化的历史背景是:进入20世纪后，随着社会经济的迅猛发展，社会整体化趋势愈来愈明显，国家间竞争的加剧，需要国家管理和协调的事务越来越多，议会那种“马拉松”式的作风显然不能适应资产阶级统治的需要，行政权力因此得到空前膨胀，议会原来所享有的传统权力，如制定法律、批准国家预算、对行政机关进行监督等，都遭到了重大的削弱。行政机关(政府)不仅不再是唯议会马首是瞻，相反却在实际上操纵着议会的活动。“议会至上”的时代结束了，出现了“行政专横”的局面。

以上是从历史趋势和总体情况而言的，并不意味着西方国家议会已居于一种可有可无的地位。事实上，我们从俄罗斯国家杜马迫使总统叶利钦放弃对切尔诺梅尔金的总理任命、美国国会对克林顿的弹劾等事件中，仍然可以看到西方国家议会在国家政治生活中的影响力。而且，各国议会在宪法上的传统地位并未改变，不能排斥今后某些国家会出现议会与行政二者实际权力一定幅度的彼消此长。

2.西方国家立法监督模式分析

(1)三权分立的美国模式。以美国、委内瑞拉等为代表。其特点是:第一，议会与政府和司法机关是完全分离的。议会成员不得同时兼任政府职务，议会中的各种立法提案都由议员提出，在形式上政府不能向议会提出法律案或预算案。第二，政府不向议会负连带责任，政府成员只向总统负政治上的责任，而总统却向国民负所谓政治上的责任。议会不能对总统投不信任票，总统亦无权解散议会。很显然，这是典型的“三权分立”的政治制度，其理论渊源可上溯到西方启蒙时期思想家那里。洛克在所著的《政府论》中把国家权力分为立法权、执行权和联盟权三种。他认为议会是掌握国家立法权的机关，政府是掌握执行权的机关。他主张君主制国家中执行权应该属于国王，由国王任命大臣、法官以及其他公职人员并指导他们执行法律;联盟权也应该由国王行使。他特别强调立法权与执行权的分离，认为由同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，就会给人们的弱点以极大的诱惑，使他们动辄要窃取权力。孟德斯鸠发展和完善了洛克的分权学说。他认为，国家权力可以分为立法、行政和司法三种，这三种权力应该分别由不同的人或机关掌握，否则公民的自由便没有保障。他还根据英国的政制说明各种权力之间的制衡关系，指明立法机关由两部分组成，可以通过互相的反对权彼此钳制;立法机关的两部分都受行政权的约束，而行政权亦受立法权的约束，彼此协调前进。近代分权学说问世后，因其能适应资产阶级反对封建专制制度的要求，所以被资产阶级国家的宪法所普遍采用。美国就是最早实行典型的三权分立模式的国家。根据美国宪法第1、2、3条的规定，立法权属于参众两院组成的国会，行政权属于美利坚合众国总统，司法权属于联邦最高法院及其下级法院。另外，根据美国宪法和惯例，凡在合众国政府供职的人员，不得为国会议员，行政部门的人员不得向国会提出议案，不能出席国会会议，法官受理案件不受立法和行政的干扰，法官终身任职，行政部门对法官虽有任命权，但无罢免权，立法部门对法官虽有同意与否决的权力，但非因法官犯罪并依法定程序弹劾之外，也无罢免权。其分权原则非常明确。在制衡方面，美国宪法规定了国会对总统的制约，国会有权要求总统条陈政策以备审议，有权建议、批准总统对其所属行政官员的任命，有权批准总统对外缔结的条约，有权通过弹劾案撤换总统。宪法也规定了国会对司法机关的制约，参议院对弹劾案有审判权，国会有宣告惩治叛国罪之权，有建议、批准总统对联邦最高法院法官之权，有弹劾审判联邦最高法院法官并撤销其职务之权。美国宪法规定了总统对国会的制约，总统对国会通过的法案拥有有限的否决权，副总统兼任参议院议长。宪法也规定了总统对司法的制约，总统有特赦权，有提名并任命最高法院法官之权。美国宪法规定了联邦最高法院对总统的制约，总统因弹劾案受审时联邦最高法院法官担任审判庭主席，此外，根据美国宪法惯例，联邦最高法院有权解释法律，宣布国会通过的法律违宪无效。其制衡原则也十分清楚。

(2)以行政为重点的法国模式。在现行宪法颁布以前，法国是一个议会共和制国家，议会是三权的中心，即立法权受宪法的限制，行政权和司法权受法律和立法权的限制。现行宪法改变了原来的体制，加强了总统的权力，削弱了议会的权力，从而把分权与制衡的权力重心由立法转移到行政。根据现行宪法规定，总统是以仲裁人和保证人的地位行使国家权力的。他不仅有权任命并领导政府，而且还有权在法定的期限之内要求议会重新审议其最后通过的法案，议会不得拒绝;总统有权就一切涉及公共权力组织的法律草案提交公民复决;总统有权以命令宣布议会特别会议的召开和闭会。他在很大程度上控制着议会的立法权。当今俄罗斯也属于法国模式的范畴。

(3)以议会为重点的英国模式。包括英国、日本、德国、澳大利亚等国。在这些国家，宪法明确规定，议会为最高国家权力机关，其地位居于行政和司法之上。这一模式是基于这样一种理论:议会是人民选出的代表，是人民的直接代言人，应当享有国家主权，即所谓“议会主权论”。因此，议会除了履行立法职能外，还应代表人民领导和监督政府。如日本现行《日本国宪法》(1947年实施)第41条明确规定，国会是国家最高权力机关，是国家唯一的立法机关。其含义是，不仅国家立法权由国会独自掌握，而且行政和司法机关也必须根据宪法的规定，以国会的意志为指导，来组织建设并分别行使其所应有的行政权和司法权。另外，不仅内阁的成立与存续必须依据国会的意志，而且内阁的财政预算，对外签订条约等也必须经国会认可;作为司法机关也同样要受到国会的控制。英国是一个实行不成文宪法的国家，议会的职能虽然没有明确的成文的法律规定，但议会内阁制的传统一直延续下来。内阁首相由议会中多数党的领袖担任，内阁成员由首相从议员中遴选。内阁亦对议会负连带责任，此即所谓责任内阁制。根据责任内阁制的原则，内阁必须得到议会的信任和支持，如果议会拒绝通过政府有关重要政策的议案、财政案，或通过了对内阁的“不信任案”，则内阁就应集体辞职;如果内阁拒绝辞职，则应提请英王下令解散议会下院，接着进行提前大选。如大选后原执政党仍占多数，内阁就可以继续留任，反之则必须辞职。但由于英国执政党议员通常都控制着议会下院的多数席位，在执政党议员不发生反戈的情况下，议会下院就很少通过对政府的“不信任案”。

(4)以议会为核心的瑞士模式。在英国模式下，政府虽然必须服从议会，但政府仍可在一定程度上反抗和制衡议会。在瑞士模式下，则政府绝对服从议会。这种情况在当代资本主义国家是绝无仅有的。瑞士的中央最高行政机关为联邦委员会，由7名委员组成，分任7个部的部长。联邦委员会的委员都是由议会上下两院联席会议选举出来的。他们虽可以随时出席议会参加讨论，也可提出法律案于议会，但不能参加议会的表决，而且凡议会所决定的政策，他们都得服从，凡议会所通过的法律案，他们都得执行;他们对于议会所决议的法律是不能要求议会复议，更不能因与议会政见不同而解散议会。以至有人提出，瑞士的行政机关更像是议会的一个委员会。^[3]

正是瑞士、英国模式中议会、行政这种密不可分的关系，故而有许多人将其称为“议行合一”的政治制度。其实，这种所谓“议行合一”与马克思主义理论及社会主义实践中的“议行合一”有着本质的区别。首先，两者体现了不同的阶级本质;其次，从技术方面来说，社会主义国家的“议行合一”才是真实的。在社会主义国家，代议机关在宪法上可以说具有至高无上的地位，一切其他国家机关包括行政机关和司法机关均受它领导，对它负责并向它报告工作。而在英、日等资本主义国家，议会只是对政府具有一定的控制权，而非领导权;同时，议会并不具有对国家司法机关的任何领导或控制能力。

还应当指出的是，尽管西方各国代议机关存在上述四种模式的区别，但从总体特征看，他们都是实行分权与制衡体制，只是表现形式和程度有所不同。如果纳入人类历史发展的大视野，与社会主义代议机关相比，则西方资产阶级代议机关可视为一种模式。

14.2.2　立法监督的内容

西方国家立法对行政的监督是通过行使财政权、人事权、行政监督权等来进行的。以下分别予以讨论。

1.财政监督

综合各国的法律规范，议会在财政方面的权力主要包括:

(1)税收、举债审批权。在现代西方资本主义国家，税收、举债问题的决定权掌握在议会手中，非经议会批准，政府不得行动。瑞典规定:“未经议会授权，内阁不得以国家名义进行任何借款或承担任何财政义务。”葡萄牙的法律规定:“法律设置税种并规定纳税人的纳税范围、税率、优惠及保障。任何人不得被强迫缴纳没有宪法依据和法律未予规定缴纳与征收的税种。”多数国家都有类似的规定。

(2)预算决定权。预算是国家未来一个财政年度的收入、支出计划。通过批准预算，议会授权行政机关花钱，这是议会掌握国家收支、控制和监督政府财政的重要手段。当然，各国议会(议员)拥有预算决定权的大小有所不同。表14-1是82个国家预算事务中议员拥有权力的统计情况^[4]:

表14-1预算事务中议员的权力

可见，多数国家议会对政府预算拥有绝对的决定权力，几乎所有国家的议会都对政府预算拥有大小不等的修改的权力。

(3)审查决算权。对上一个年度政府收入和支出的数额作出总结，并向议会报告，这就是决算。决算一般由财政部门汇编、制定，先送审计机关审核，然后将法案和报告交议会(下院)，由议会决算委员会审查，议会进行表决。审查决算案的意义在于，议会可以找出政府在使用资金方面的失误，以便在下一个年度予以修正;更重要的是，议会可以借此考察政府的政绩和廉政情况。

2.人事监督

议会的人事权是指议会对政府高级官员任免方面的作用。多数国家议会对政府高级官员任免有一定权力。在美国，内阁成员是由总统提名，经参议院同意后才任命。参议院在得到总统的提名后，一般将提名交给与拟议任命的部门相关的委员会进行审查，委员会为此举行听证会，对被提名人的个人品德、教育背景、身体状况、心理状况和政策主张进行全面的了解和考察，并要求被提名人到会回答有关问题。如果参议院否决总统提名人选，总统就得重新挑选。例如，在20世纪的30年代，胡佛任总统其期间，他提名任职的官员候选人有14%被迫另换他人。

3.行政监督

在西方国家，议会行政监督权力的大小和方式是与其议会职能模式相关联的。在三权分立的美国模式下，因为总统和议会均系民选产生，总统直接任命政府部长并领导政府，政府虽受议会牵制，但不受议会领导，也不对议会负责，因此议会监督政府的权力较小;在以行政为重点的法国模式下，总理虽向议会负责，但因总理只是形式上的首脑，一切行政大权均操诸总统之手，总统不对议会负责，且有权解散议会，因而议会对政府的监督作用很小;在以议会为重点英国模式下，因为议会在法律地位上是国家最高权力机关，政府由议会中占多数席位的政党或政党联盟组成并对议会负责，议会有权提出对政府的不信任案，因此议会监督政府的权力较大;在以议会为核心的瑞士模式下，议会对政府有近乎绝对的支配权，因而议会的监督权力最大。但无论是哪一种情况，议会对政府都有一定的监督权，这些权力主要包括质询权、倒阁权、弹劾权、调查权以及议会行政监察专员的监督权等。

14.2.3　典型国家的立法监督

1.英国的议会监督^[5]

议会是英国政治的中心舞台，是英国的最高立法机关。政府从议会中产生，并对其负责。议会为两院制，由上院和下院组成。议会对政府行使监督权主要通过以下制度体现出来。

(1)质询制度。质询是议员在议会会议期间，就政府的施政方针、行政措施以及其他事项向政府首脑或高级官员提出质疑或询问并要求答复的活动。质询从性质上可分为询问和质问两种，前者主要针对一般问题，多为议员对个别行政官员所掌管的事项的询问。它只构成质询者和被质询者之间的问答和补充问答，不构成议会的议题。后者所提的问题涉及重大的政府行为，多系议员对内阁施政方针、政府重要政策与措施的质询。它除了质询者和被质询者之间的问答之外，往往构成议会的议题，产生议会辩论，并且可能导致议会对政府提出信任与否的表决，从而导致政府的危机。议员们通过质询，起到了监督检查政府工作，纠正或弥补政府工作的缺失，帮助政府改进管理的作用。

(2)弹劾制度。弹劾是议会控告和制裁违法失职的政府高级官吏、追究其法律责任的活动。英国议会弹劾的对象为内阁阁员、各部大臣和议会议员。举凡内阁阁员、各部大臣或议员职务上或非职务上的非法行为，均可构成议会的弹劾案。被弹劾的主要为政府的高级官员，这是因为中下层官员的违法行为，一般都可以通过其上级首长或司法机关给予惩戒、制裁。而针对位高权重的高级官员的违法行为，司法机关往往显得无能为力。这是英国中世纪以来的法律习惯使然。^[6]。根据英国的宪政理论和宪法惯例，因为下院代表民众，上院为最高审判机关，所以在弹劾程序上逐步形成了由下院提出弹劾案，由上院审判弹劾案的弹劾制度。对于高级官员的违法行为，下议院一名议员就可提出弹劾动议，经下议院2/3的议员同意和议院会议通过后，便可起草弹劾起诉书送达上议院。上议院接到起诉书后，即传唤被弹劾人到庭，审理弹劾案。这为以后许多国家所采用。但是随着英国内阁责任制理论的发展和司法权的独立，弹劾程序在实践中显得过于繁琐，英国议会从1864年起废弃这种监督方式，代之以不信任投票程序。

(3)不信任投票制度。不信任投票是指议会以投票表决方式对内阁的施政方针或阁员、部长的行为表示信任与否的活动。在实行责任内阁制的西方国家，内阁推行的政策必须得到多数议员的支持。如认为内阁成员或全体有违法失职、政策错误或措施失当等情节，议会可以通过谴责政府某项政策的决议案，可以否决政府的议案。一旦议会通过这种不信任案，其后果是，或者内阁向国家元首提出总辞职，或者由内阁首相(总理)呈请国家元首解散议会、重新选举议员，由新的议会决定政府的去留，这就是不信任程序。因其目的是促使现任政府总辞职，故又称为“倒阁”权。因此，不信任程序对于政府内阁而言是一种相当严厉的监督制约措施。

(4)调查制度。调查是指议会为了更好地进行立法和监督政府工作，由议会组织专门机构对国家机关进行调查了解和确认某种事实的活动。其程序一般是:首先通过议会一定数量的议员表决通过或议会授权某委员会决定而提出调查提案，然后组织专门或临时的调查机构开展调查活动，包括举行各种听证会、调阅和获取有关信息、从当事人和知情人处搜集情报资料和获得证据等。最后是公布调查结果。依照一定程序获准公布的结果，可导致政府的危机。调查中如发现触及刑法的事项，则引起司法追究。

2.美国的国会监督

无论是理论上还是实践中，美国国会的监督和制约功能主要是针对总统及其领导的行政机构。监督的内容及方式主要有如下几个方面:

(1)行政机构设置控制。在美国，联邦政府的部、署、委、局的设立与撤销，以及其内部的组织结构，都是由国会立法明确规定的。国会可以联合决议的形式批准或否决总统提出的行政改组计划。国会立法建立各政府职位并规定其权限，同时规定担任各种职位的资格。此外，国会规定各级官员的薪金等级，决定哪些职位分别由政治任命官员、高级文官或低级文官担任，确定差旅费标准、办公用品及设备的购置费用等。

美国国会控制行政机构一个比较有效的方式，就是所谓“日落法”，即国会在批准成立一个新的行政机构或批准一个联邦计划项目时，明确规定该机构或该项目的终止日期。在机构或项目的结束日期到来之前，国会要对该机构的工作和该项目的执行情况进行全面审查，以决定它们是否继续下去。如果决定其继续存在下去，则重新颁布授权法案，否则该机构或计划项目自动终止。

(2)预算批准。从法律上讲，美国政府支出的每一分钱都必须经由国会通过拨款法批准。预算权是议会的一项重要权力，它是议会掌握国家收支、控制和监督政府财政的重要手段，这项权力在美国称为“钱袋权”。预算包括征税和拨款两个方面，政府的一项计划要经过国会的双重授权，即总统每年须向国会提交一个财政年度的预算方案，由国会掌握批准的权力。总统每年1月于国会开始时向国会提交预算方案，在下一个财政年度开始的7月1日前通过，有时要拖延至9月才完成，一个财政年度结束后，国会总审计局要对政府各机构使用经费的情况进行审计，并向国会提交评估报告。如果财政年度已经开始后预算尚未通过，政府可以请求国会通过一种临时预算，但政府临时动用的款项将来一并归入总预算。对于临时发生的特别需要，国会也可应政府的要求审议通过为应付这种需要而编制的特别预算。

(3)人事任命批准任。根据美国宪法和有关法律的规定，总统提名任命的部分官员须经参议院批准。每两年参议院都要审议10万左右的提名，不过其中大部分是军官，参议院的批准只不过是例行公事。但对于内阁级部长、副部长和助理部长、驻外大使等重要官员的任免则比较慎重。批准程序是，总统先将其提名送交一个恰当的委员会，该委员会将审查被提名者的资格和报告，如同意，再将报告呈交全院大会批准，批准以简单多数通过。如遇到拒绝，总统则将重新提起一名替代者。从1789～1989年，有9名内阁部长遭参议院正式拒绝。

(4)外交监督。美国外交政策的制定权掌握在总统手中，但是国会对外交权也是有影响的。国会对总统外交政策的监督方式是:对外宣战须经国会通过，总统与外国签订的条约要经过参议院三分之二多数批准，总统提名的大使、公使须经参议院多数同意。总统与外国政府订立的条约必须经参议院批准。

(5)弹劾权。根据美国宪法，国会有权对犯有叛国罪、贿赂或其他重罪和轻罪的“总统、副总统和合众国的所有文职官员”进行弹劾。弹劾的程序是:由众议员提出弹劾议案，经众议院司法委员会首先审理。司法委员会通常举行听证会，并就有关指控进行调查。司法委员会以多数票通过弹劾议案后，再提交全院大会进行审议，全院大会先进行辩论、对指控逐一进行表决，只要有一项指控获得简单多数的支持，有关官员即遭弹劾。下一步，参议院将扮演法官角色，对弹劾案进行审判。如被弹劾的是总统，则需要由联邦最高法院首席大法官主持参议院的审判。审判结束后，参议员即进行投票，只有获得出席审判并参加投票的议员的三分之二多数的赞成票，弹劾案才能成立，否则将被视为无罪。自1789年以来，共有14名联邦官员受到众议院弹劾，13人受到参议院审判。其中，法官9人，参议员1人，总统2人(安德鲁·约翰逊和克林顿)，部长1人(格兰特政府的陆军部长)。最终只有4人被判有罪，均为法官。

(6)调查权。国会调查权的运用一般涉及如下方面:第一，围绕行使立法权进行的调查;第二，选举调查;第三，政治调查，主要指涉及有关行政部门及其工作人员违法行为的调查;第四，涉及有关国家机关及其工作人员侵犯公民权利的调查。国会行使调查权的一般形式是，利用现有的委员会或专门设立的委员会就某一个具体问题进行调查，或调档审查，或举行听证，即要求或接受有关政府部门、利益集团代表或公民个人在会议上公开或秘密地提供证词和记录。为此，国会的委员会可以发出传票，任何人如果无视传票，都可能被国会以“藐视国会罪”提交法院论处。