作为判案基础的当事人合意

四、作为判案基础的当事人合意

按照中国法律的思维，税务诉讼属于行政诉讼，法院有义务审查行政行为的合法性及合理性，纠正违法行政，维护行政相对人的合法权益。但美国没有行政诉讼的称谓，行政相对人对行政机关的诉讼，都归入民事诉讼(CivilLitigation)，适用民事诉讼法的相关规定。导致这种现象的原因，主要是因为美国继受普通法传统，不重视公法和私法的分类，特别是不认为行政机关有多大的特殊性，因此应该与普通的当事人平等对待。由此带来的另一个结果是，法院并没有义务监督行政机关依法行政，它只是通过诉讼解决当事人之间的纠纷。这一点与中国法律的定位也是不一样的。

税务诉讼虽然发生在税务局与纳税人之间，受到具有强制效力的税法的约束，但是，由于被归入民事诉讼类型，难免受到民事诉讼程序的影响，只是不同的法院受影响的程度不一样而已。例如，在可以受理税务诉讼的美国联邦法院系统中，当事人合意对诉讼进程都能发挥一定作用，但是这一点在税务法院中表现得特别明显。在税务法院受理的案件中，真正进入审理程序的少之又少，绝大多数案件在开庭前就已经解决，而其基础正是当事人达成的协议。即便需要开庭，当事人对事实部分的共识，以及基于合意对案件事实的仲裁，或者自愿接受的调解协议，都会对程序加速起到很大的作用。

在诉讼进程中，与当事人合意有很大关联的，主要有以下类型:

1.行政协商程序

前面已经提到，当纳税人向税务法院起诉之后，通过行政程序解决问题的过程并不会结束。相反，正因为纳税人的起诉，税务局可能更希望双方和解，通过协商的方式解决问题，而不必借助法院开庭审理和判决。实际上，法院对此是非常鼓励的，因此它对协商的过程几乎不加干预。如果双方能够达成协议(Settlement)，法院乐享其成，这样至少可以节省诉讼成本，而且提高了诉讼效率。至于协议的内容，法院一般不予审查。不管是案件事实，还是法律适用，既然税务局能够接受，法院自然不愿意节外生枝。即便开庭前没有达成协议，在法官作出裁决之前，对当事人的协商成果，法官通常都会接受。

从程序可能性的角度看，协商实际上贯穿于税收行政。协商的结果或者是分期付款，或者是减免税收。分期付款无关事实或法律的争议，因此本文不予讨论。减免税收意味着税务局的妥协，因此法律有比较严格的规定。首先，必须由纳税人发出要约(Offerin Compromise)，税务局可以接受，也可以拒绝。其次，减免的理由要么基于对税收本身的存疑(Doubtasto Liability)，要么是基于对纳税人纳税能力的存疑(Doubtasto Collectability)。前者主要由稽查部门审查，后者主要由征收部门审查。再次，税务局考虑是否接受要约时，除了考虑以上两种理由之外，还必须综合考虑相关的各种因素，如证据情况、社会效果等。最后，如果要约被接受，纳税人和税务机关需要签一个案件终结协议(ClosingAgreement)。协议对双方都具有约束力，纳税人不得上诉，税务局以后不能重新审查此案。

通常情况下，只有复议部能够与纳税人协商，或者接受纳税人的要约。但是，争议一旦在税务法院立案，税务局的地区法律顾问则拥有排他的管辖权。不过，如果纳税人起诉之前案件没有经过复议，地区法律顾问一般会把材料转到复议部，由复议部先行处理。复议部尽其所能处理问题，不能解决的问题则交还地区法律顾问。地区法律顾问接回案件之后，恢复排他的与纳税人协商的权力。此时，除代表联邦税务局出庭应诉之外，地区法律顾问会不断探索协商结案的可能性。如果成功，双方签署结案协议(Settlement Stipulation)。法院根据双方呈交的协议作出裁决，无需进行实质审查。需要指出的是，就像中国的民事调解书一样，这种根据结案协议作出的裁决，双方当事人不能上诉。

2.诉讼协商程序

如果纳税人和税务局不能通过行政程序达成协议，税务法院仍会要求他们在开庭之前尽量协商，就案件的事实部分达成协议，以提交法院作为判决的基础。在其他几个可能受案的联邦法院中，尽管不排除个别法官也会这样要求，但税务法院的程序最为鲜明独特。这里所谓的“事实”，既包括某件事实是否发生或者发生经过，也包括证明这些事实的文件是否存在，是否真实。如果双方认可事实的发生，或者认可相关文件的真实性，对于这些没有争议的事实，必须达成事实协议(Stipulation of Facts)，并提交法院。

事实协议对简化诉讼程序有很大的帮助。比如，如果证人证言已经被双方认可，证人就不必出庭作证。如果一方提交的文件已经被对方所认可，那么，开庭的时候也就不需要再行质证。对于因各种原因而很难查清的事实，如果双方能够达成协议，同样可以省去在法庭上不必要的争辩。达成协议意味着对相关事实的最终认可，在案件审理过程中对双方具有约束力，对其他案件则完全不起作用。一般情况下，当事人可能就部分事实达成协议，剩余部分需要经过法庭审理才能确定。但是，也不排除当案件本身清楚明晰时，双方能够协议解决了所有的事实争议。在这种情况下，开庭审理已经成为不必要，当事人可以请求法院直接判决。

任何一方都可以提出事实协议的要约，对方既可能承诺，也可能反要约。正是通过这样一个互动的过程，案件事实方面的共识才会越积越多，最终形成比较全面的事实协议。谈判的过程一般是通过协商会议进行的。此外，在法院开庭之前举行的审前会议中，事实协议通常也是一项非常重要的议程。在实践中，如果一方提出合理的事实协议草案，希望与对方协商，而对方拒绝或者毫不理睬，或者对于协议的内容毫无道理地拒绝，那么，他可以向法院提出申请，强制对方与自己达成协议。法院接到申请后，会命令对方提供理由。如果对方置之不理，就会被推定承认协议的内容。只要对方提出反驳，法院一般不会强行要求双方达成协议，除非对方的反驳理由明显不能成立。

3.诉讼仲裁程序

美国《税务法院规则》第124条提供了一种对事实进行仲裁的机制。这种仲裁是在诉讼过程中由法院主持的，因此我将其称之为诉讼仲裁。必须重申的是，和前面的事实协议一样，仲裁的内容不涉及法律，而只限于事实。如何根据裁定的事实适用法律，这是法院的职责，不能通过仲裁来解决。这与行政协商程序有很大的不同。

和普通的仲裁一样，税务诉讼中的仲裁也必须有一个仲裁协议。仲裁协议的内容主要包括:(1)需要通过仲裁解决的争议事项;(2)双方愿意接受仲裁结果约束的合意;(3)仲裁员的身份或者选择仲裁员的程序;(4)双方如何分摊仲裁员的报酬以及其他任何开支、费用、花销;(5)禁止任何一方单方面与仲裁员接触。当事人向法院提出仲裁申请时，必须附上已经达成的仲裁协议。

法院接到仲裁申请后，由首席法官安排一名法官或者特别审判官，负责处理仲裁事宜以及监督仲裁的过程。然后法院会下一道指令，其内容除任命仲裁员之外，如果法官或特别审判官认为必要，还可以对仲裁员以及当事人作一些指示。仲裁员作出裁决之后，纳税人和税务局应当立即向法院报告。仲裁的结果对双方当事人都具有约束力，可以作为法院判案的依据。

4.诉讼调解程序

《税务法院规则》第124条还提到，除了行政协商、事实协议以及仲裁之外，不排除其他可能的自愿形式解决纠纷，包括采用调解。调解人虽然不能像仲裁一样进行裁决，但是可以促成当事人达成调解协议。尽管调解协议对双方不具有拘束力，但至少可以使当事人明了对方的立场，为下一步的协商创造条件。除此之外，调解可以营造一种宽松的气氛，并且不用担心公众的关注，因此，对解决纠纷还是有利的。如果当事人自愿接受调解协议的约束，其实就已经相当于事实协议，法院当然可以作为判案依据。