村两级教育事业农村教育费使用与监督

第二节　教育经费的来源、使用与监督

一、教育经费的来源

教育经费的来源是多方面、多渠道的，主要包括国家投资、社会投资和受教者个人或家庭投资。《教育法》第七章对教育经费拨款体制作了规定，形成了以国家财政拨款为主，其他多种渠道筹措教育经费为辅的教育投入体制，即教育经费的来源主要包括:国家财政性教育经费支出(财)、城乡教育费附加(税)、学杂费收取(费)、校办产业与社会服务收入(产)、社会力量集资与捐资(社)、教育专项资金设立(基)及融资等渠道。

(一)国家财政拨款

国家财政拨款，即财政预算内教育经费，指中央、地方各级财政或上级主管部门在本年度内安排，并划拨到教育部门和其他部门主办的各级各类学校、教育事业单位，列入国家预算支出科目的经费。这是筹措教育经费的主要渠道。国家财政拨款是国家财政性教育经费支出的主要部分，此外，城乡教育费附加、企业用于举办中小学的经费、校办产业减免税部分也属于国家财政性教育经费支出的范围。《教育法》第五十四条规定:“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高。具体比例和实施步骤由国务院规定。”“全国各级财政支出总额中教育经费所占比例应当随着国民经济的发展逐步提高。”在国际上，衡量一个国家教育投入水平的主要指标之一，就是其公共教育经费支出占国民生产总值的比例。公共教育经费主要是指一个国家各级政府用于教育的支出，国民生产总值则是反映一国经济发展水平的主要指标。一个国家在教育上投入多少，可以从教育经费占国民生产总值的比例上反映出来。由于我国教育经费占国民生产总值的比例相对较低，因此，《中国教育改革和发展纲要》明确指出，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例要逐年提高，到20世纪末，要达到4%。

(二)城乡教育费附加

教育费附加是为了改善基础教育的教学设施、补贴农村民办教师工资和补充学校公用经费而由税务机关在城乡普遍征收的专项费用，主要用于普及义务教育。《教育法》第五十七条第一款、第二款规定:“税务机关依法足额征收教育费附加，由教育行政部门统筹管理，主要用于实施义务教育。”“省、自治区、直辖市人民政府根据国务院的有关规定，可以决定开征用于教育的地方附加费，专款专用。”教育费附加分为城市教育费附加和农村教育费附加。农村教育费附加是从1984年国务院发布《关于筹措农村办学经费的通知》开始征收的。开征的对象，除缴纳“三税”的乡镇企业按国务院规定的附加率随同“三税”缴纳外，主要是向农民征收，包括在农民缴纳的乡统筹费中。1995年，《教育法》第五十七条第三款对农村教育费附加的具体实施作了规定:“农村乡统筹中的教育费附加，由乡人民政府组织收取，由县级人民政府教育行政部门代为管理或者由乡人民政府管理，用于本乡范围内乡、村两级教育事业。农村教育费附加在乡统筹中所占具体比例和具体管理办法，由省、自治区、直辖市人民政府规定。”从2000年起，全国部分地方试行税费改革，之后，将取消农村教育费附加及教育集资。这种改革，使农村义务教育由农民来办改为由政府来办，经费来源主要靠县级财政和上级政府的转移支付。税费改革减轻了农民的负担，同时对农村教育经费筹措渠道也提出了新的问题。

城市教育费附加，是根据1986年国务院《征收教育费附加的暂行规定》开始征收的。当时的征收范围是“凡缴纳产品税、增值税、营业税的单位和个人，除按照《国务院关于筹措农村办学经费的通知》(国发［1984］174号文)的规定，缴纳农村教育费附加的单位外，都应当依照本规定缴纳教育费附加”。1994年，根据《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》，城乡教育费附加按增值税、营业税、消费税的3%征收。教育费附加由税务机关负责征收，除铁道系统、中国人民银行总行、各专业银行总行、保险公司的教育费附加随同营业税上缴中央外，其余单位和个人的教育费附加均就地上缴地方。国家要求税务机关严格按照国务院规定的教育费附加率征足、征齐，并应交由教育行政部门对所征教育费附加进行统筹安排、管理和使用。

(三)学杂费的收取

学杂费是学生在校学习期间应缴纳的费用。我国义务教育阶段收取杂费，非义务教育阶段收取学费。学杂费要按照国家有关部门规定的标准向受教育者收取。目前，我国高等学校正在实行学费制度改革，它扩大了教育经费的来源，并激励着大学生更好地完成学业。同时，国家也采取了相应的措施，帮助贫困学生解决学费缴纳问题。

(四)校办产业与社会服务收入

开展勤工俭学、组织社会服务、兴办校办产业是多渠道筹措教育经费的重要途径之一。同时，各级学校根据实际情况开展勤工俭学和社会服务，兴办校办产业，对于促进教育与生产劳动相结合，对学生进行思想品德教育，培养劳动观念和习惯，提高劳动能力都具有积极作用。《教育法》第五十八条规定:“国家采取优惠措施，鼓励和扶持学校在不影响正常教育教学的前提下开展勤工俭学和社会服务，兴办校办产业。”

为保证学校开展勤工俭学和社会服务，兴办校办产业应有专人负责，纳入课程计划，不影响学校正常的教育教学工作，不违反学生参加生产劳动的有关规定。国家对学校开展勤工俭学、社会服务、兴办校办产业采取优惠措施，鼓励和支持其发展。国家制定的减免税和信贷优惠措施以及其他政策优惠措施，对这一活动的开展起到了重要的推动和保证作用。

(五)社会力量集资与捐资

社会力量集资办学，主要是指乡级人民政府根据自愿、量力的原则，在本行政区域内收集资金办学。这是解决农村义务教育经费不足的一个重要渠道，对于解决实施义务教育校舍不足和危房改造起着重要的作用。《教育法》第五十九条规定:“经县级人民政府批准，乡、民族乡、镇的人民政府根据自愿、量力的原则，可以在本行政区域内集资办学，用于实施义务教育学校的危房改造和修缮、新建校舍，不得挪作他用。”这一规定明确了农村集资办学的批准机构、组织机构、集资原则、集资范围以及资金使用范围。《教育法》第七十一条对违反国家有关规定，挪用、克扣教育经费的组织和个人，规定了法律责任，以保证教育经费的使用。

社会力量捐资助学，是指境内企业单位、社会团体及其他社会组织和个人以及境外民间组织和个人，向教育机构捐资兴建校舍、购置仪器、设备、图书资料、设立教育基金、奖学金及其他以促进教育事业发展为目的的捐赠。国家对捐资助学特别加以鼓励，《教育法》第六十条规定:“国家鼓励境内、境外社会组织和个人捐资助学。”捐资助学对于增加教育投入、改善办学条件具有积极的作用，又对形成全社会重视教育，关心支持教育事业的良好风气有着重要的意义。捐资助学必须遵循自愿原则，学校有关部门不得索要或者强迫他人捐资。为了鼓励境内外社会组织和个人捐资助学，国家规定了相应的税收优惠措施以及其他方面的优惠政策，保证捐资助学健康有序地发展。

(六)教育专项资金设立

教育专项资金是指专门用于某项教育事业或教育活动的专用财政经费。《教育法》第五十六条规定:“国务院及县级以上地方各级人民政府应当设立教育专项资金，重点扶持边远贫困地区、少数民族地区实施义务教育。”这一规定确认了教育专项资金的合法性。根据现行我国财政体制和教育管理体制，各省、自治区、直辖市的教育经费由各省级政府负责安排解决，国务院则采取设立专项资金的办法对地方的教育发展予以支持。在义务教育方面，我国已有“贫困地区义务教育工程”等教育专项资金，旨在促进贫困地区义务教育的发展。

(七)金融、信贷手段融资

《教育法》第六十二条规定:“国家鼓励运用金融、信贷手段，支持教育事业的发展。”

金融即货币资金的融通，信贷即银行存款、贷款等信用活动。利用金融、信贷手段融资，是指主要通过银行的各种业务活动来实现的与货币流通和银行信用有关的筹措教育经费的方法。

根据《教育法》的规定，一是有关部门可以设立教育金融机构，如教育银行、教育投资公司、教育信用社等，开展以教育筹措积累资金为目的的存取、信贷、投资等多种金融业务，其所得利润除用于自身发展之外，应当用于教育事业。在我国现阶段，运用金融、信贷手段，融通教育资金，促进教育发展的手段主要有开办教育储蓄和信贷业务，建立贷学金制度，发行教育证券等。通过对融资的规范管理，也可以促进教育的发展。二是可以设立教育基金会等公益性机构。教育基金会可以通过接受社会对教育的捐款等形式为教育集资，用其扶持教育专项事业、开展教育资助和奖励等，发展教育事业。三是可以设立贷学金制度。贷学金制度是使符合规定条件的公民不因家庭经济困难而失去学习机会的保障制度。金融机构按照国家的优惠政策，向家庭经济困难的学生提供优惠贷款，帮助其解决就学费用，待其就业后按规定偿还，即可以缓解教育开支，又可以使贫困学生就学的基本费用得到保障，从而保证公民的受教育权。

二、教育经费的使用

教育经费按用途分为教育基本建设经费和教育事业经费两类，教育经费的使用，即指对教育基本建设经费和教育事业经费的使用。

(一)教育基本建设经费的使用

教育基本建设经费主要包括国家预算内基本建设经费和自筹基本建设经费两部分。

国家预算内基本建设经费属于国家基本投资范围内的非生产领域的基本建设投资，主要用于学校校舍建设和大型实验仪器、人民币5万元以上设备的购置方面。

自筹基本建设经费指中央、地方各级财政或上级主管部门按规定用于教育基本建设的各项自筹资金。如各项税收附加，社会捐(集)资，校办产业、勤工俭学、社会服务、自有资金等。自筹基本建设经费主要用于改善办学条件，在农村主要用于改造危房和兴建学校校舍。

(二)教育事业经费的使用

教育事业经费是维持各级各类教育机构正常运转的经常性费用，也是目前教育部门独立支配的教育经费，按用途主要分为人员经费和公用经费。人员经费指用于教职工，离退休人员，学生等个人方面的支出。包括教职工工资、人员补助工资、人员福利费、离退休人员费用、学生的奖贷助学金和其他费用。公用经费包括公务费、业务费、设备购置费(人民币5万元以下)、修缮费等属于公用性质的经费支出。

三、教育经费的监督

教育经费的监督是指为了提高教育经费的使用效率，依法对教育经费的筹措、使用等情况进行的制度建设、督促检查等管理活动。

目前我国的教育经费既存在着短缺的问题，也存在着使用效率不高的问题。如一些地区教育资源利用率不高，学校布局不太合理，办学质量不高，经费管理存在疏漏等。为此，需要加强教育经费的监督环节。

(一)理顺教育经费管理体制

我国以往教育经费预算等级较低(属于“类”、“款”、“项”、“目”四级中的款级)，教育的事权属于教育部门，教育的财权属于财政与计划部门，教育的事权与财权相分离。由此造成的问题主要有三个:一是教育经费预算数量相对弹性较大，缺乏透明度。政府和人代会在审计国家预算和决算时，一般只审计到预算的类级，而教育经费属于预算的款级，从而政府和人代会以及社会公众不能充分了解教育经费预决算数量。同时，教育部门对教育经费的预算、预算执行和决算也不能直接掌握，只能靠财政部门反馈。二是教育发展和政府对教育拨款脱节。按政府部门的职能分工，教育发展计划由教育部门编审，最后纳入国家财政预算。二者根据不同的信息，按照不同的原则进行编制，必然导致教育经费的需求和供给不平衡，导致教育发展对教育经费的需求超过教育经费的供给。三是教育部门无法有效行使教育的宏观管理权和调控权，造成教育资源浪费。

要克服上述弊端，就需要实行教育经费预算单列，使教育经费的等级提高，由原来的款级提高到类级，由在国家预算中第二次分配升格为第一次分配。同时，也赋予教育部门对教育经费的编制权、分配权和管理权。教育经费预算单列，目的在于实现教育事权和财权的统一，确保政府对教育的投入，理顺教育经费的管理体制，提高教育经费的使用效率。因此，在理顺教育经费管理体制的同时，也增加了教育经费管理的透明度，更便于发挥有关部门的监督职能。

(二)加强教育经费使用的制度建设

《教育法》第六十三条规定:“各级人民政府及其教育行政部门应当加强对学校及其他教育机构教育经费的监督管理，提高教育投资效益。”这项规定为加强经费监督和提高教育投资效率提供了法律依据。为提高教育经费的使用效率，一方面应建立健全财务规章制度，财务会计制度和财务审批制度;另一方面要提高学校财会人员的业务水平，做好财务管理工作，以保证教育经费的合理使用和专款专用。

(三)严禁挪用和克扣教育经费

为了保证教育经费专款专用，《教育法》第六十一条作出了严禁挪用和克扣教育经费的严肃规定，即:“国家财政性教育经费、社会组织和个人对教育的捐赠，必须用于教育，不得挪用、克扣。”因此，各级人民政府及其教育、财务等部门、学校，以及有关财务人员，应当依照法律规定管好、用好教育经费，做到专款专用，不得挪用、克扣。对国家财政性教育拨款，各级人民政府应当按照法律规定的增长原则纳入政府财政预算。财政部门应按照预算及时全额拨付，不能任意削减或挪用。教育行政部门不能挤占教育经费用于教育事业以外的开支，不得利用教育经费从事经营性开发或滥发奖金。社会组织和个人对教育的捐赠是社会资助教育的专项费用，应按教育专项资金管理，并且要按照捐赠者个人的意愿用于发展教育事业。