严格依法行政，规范行政行为

严格依法行政，规范行政行为

党的十五大提出的依法治国的基本方略，已由九届全国人大二次会议写入宪法：“中华人民共和国实行依法治国，建立社会主义法治国家。”依法行政是依法治国最重要的组成部分，“在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性意义”。十六大要求“推进依法行政，提高执法水平”。在我国成为WTO成员的背景下，依法行政的意义日益凸显出来，对于领导阶层来说，尤为重要。

一、依法行政的历史发展

依法行政是近代社会法治国家所普遍奉行的准则，但由于各国社会历史条件和法治传统的区别，对于依法行政内涵的概括，也因时代和国家的不同而相异。

（一）外国依法行政原则的形成

资本主义初期，适应自由竞争的需要，提倡管得最少的政府是最好的政府，因此，依法行政之法，是指狭义的，即国会制定的法律。“无法律即无行政”。随着社会的发展，国家对经济和社会的干预扩大、深入，法治国家逐步建立，依法行政之法，扩大至根据法律制定之法规等行政立法，这是国外依法行政理论的主要时代变化。就国家而言，德国行政法学的创始人Otta Mayer认为，依权力分立原则，国家应“依法律而治”，即国家之司法及行政皆受法律之拘束。依法行政的重点为：法律的规范创造力原则；法律优越原则；法律保留原则。英国法学家戴雪教授将英国的法治原则归纳为三个原则：（1）正规法律的绝对优位及政府专断权力之排除；（2）法律之一律平等；（3）宪法的一般原则乃通常法律适用结果的浓缩。美国当代学者认为法治原则包含下列因素：（1）法治原则承认法律的最高权威，要求政府依照法律行使权力，但法律必须符合一定标准，包含一定内容。否则，法律也可作为专制统治的工具。（2）正当的法律程序：为保护公民权益不受政府的官员不正当行为的侵犯，还必须在程序方面对政府权力的行使加以限制。（3）法律规定的权利和程序必须执行，为此，必须有保障法律权威的机构。

日本早期的著名法学家美浓部达吉认为，法治主义建立于法律平等之思想和对人民权利自由之限制不得任意侵害的依法限制思想的基础之上。其基本原则包括：（1）行政权之作用，不得与法规相抵触。（2）非有法规根据，不得侵害人民权利，或使人民负担义务。（3）非有法律根据，不得为特定人设定权利，或为特定人免除法规所科之义务。（4）法规任行政权以自由判断之场合，其判断也须合于法规。其后，田中二郎将依法行政概括为：（1）行政为法规之执行；（2）须有法规之授权；（3）行政应受法规之限制。

（二）中国依法行政观点的提出及发展

在我国，依法行政是历史发展到一定阶段的产物。我国在20世纪80年代末提出依法行政的原则，这是政治经济形势发展的必然。

十一届三中全会以后，我国进入改革开放的新时期。伴随着改革开放发展起来的我国经济民主和政治民主，为行政管理必须依法行使权力奠定了基础。一手抓经济，一手抓法制，我国的社会主义法制得到迅速发展。社会主义市场经济的提出和建立，要求建立与之相应的社会主义法制。市场经济在一定意义上就是法制经济，因为，要建立健全和规范商品经济，舍法制别无它途。法制是健全的市场经济必有的内在要求。依法治国、依法行政，已成为我国政治经济形势发展的历史要求，同时也为我国确立依法治国、依法行政的原则提供了现实的可能性。

依法行政也是法制建设本身发展的结果。我国宪法对依法行政提出了基本要求，并制订了许多原则规定。依法行政正是行政诉讼制度建立起来以后才提出的。这是提出依法行政原则的法律条件，是法制建设本身发展的规律性体现。1996年3月通过的《行政处罚法》，充分体现了依法治国、依法行政的精神。在我国行政管理中影响极为巨大的行政处罚领域，从行政处罚的设定权、实施主体和处罚程序等几个方面，保证行政机关在行政管理中必须依法行政的方针，把我国依法行政的实践提高到了一个新的水平。

我国提出依法行政的历史条件和法治传统，与诸如德国、日本等国相比，有着很大的不同。正因此，我国依法行政的内涵，不能仅限于法律优先和法律保留，而应广泛得多，必须将职权法定、依据法律和职权与职责令一等包括在内。

二、依法行政的内涵

依法行政就是行政机关行使行政权力、管理公共事务必须由法律授权并依据法律规定。法律是行政机关据以活动和人们对该活动进行评判的标准。我国的国家性质和政治体制要求实行依法行政。我国是人民当家作主的社会主义国家，行政机关的权力来源于人民。行政机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，行政机关是权力机关的执行机关。人民代表大会表述意志的最基本的途径和形式是制定法律。行政机关也就是执行法律的机关。依法行政是人民民主国家题中应有之义。

（一）职权法定

行政机关的职权，包括中央政府及其所属部门和地方各级政府的职权。行政权必须由法律法规明确规定。行政机关必须在法律规定的职权范围内活动。非经法律授权，不可能具有并行使某项职权。这与公民的权利不同，从法律的范围说，公民的权利是，凡法律没有禁止的，公民皆可为之。行政机关的职权是，凡法律没有授予的，行政机关就不得为之。法律禁止的当然更不得为之。否则就是超越职权。在内部，超越职权就是行政机关横向超越了某一行政机关的职权，或纵向超越了上下级行政机关之间的职权；在外部，超越职权就会侵犯公民的合法权益。职权法定，越权无效，是依法行政的主要原则之一。行政机关的法定职权，一般有两种形式：一是由行政机关组织法规定，大都以概括之语言，划定各机关的职责范围；二是由单行的实体法，规定某一具体事项由哪一行政机关管辖。1996年3月通过的《行政处罚法》明确规定，实施行政处罚的行政机关，必须是“有行政处罚权”的行政机关，即具有行政处罚法定职权的行政机关。

（二）法律保留

法律保留是指凡属宪法法律规定只能由法律规定的事项，只能由法律规定或者在法律明确授权的情况下，行政机关才有权在行政规范中作出规定。宪法第62条规定，全国人民代表大会“修改宪法”、“制定和修改民事、刑事、国家机构和其他的基本法律”，第67条规定全国人大常委会“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。”即明确规定如下保留事项：修改宪法、制定和修改刑事、民事、国家机构和其他基本法律还有“其他法律”。但哪些属于“其他基本法律”和“其他法律”，尚未明确。行政处罚法将行政处罚，也即剥夺和限制公民人身权和财产权的设定权明确规定为只有法律才能行使。其中属于人身自由处罚的设定权，只能由法律行使。法律绝对保留，不予授权。对于财产权的处罚，则由法律授权。行政处罚法授权：对行政法规授予财产权各方面处罚的设定权；对规章，则仅授予警告与一定数额的罚款的设定权。有规章制定权以外的行政机关，法律不授予任何行政处罚的设定权。这是迄今为止我国法律对法律保留原则的最明确的表述。这一表述是否具有普遍意义？即法律保留原则，是否主要仅适用于限制、剥夺公民基本权利的规定，至于促进公民民主与福利的行为，是否只须符合法律的基本精神，只要在职权范围以内，行政机关自得为之。对此，学界尚有争议。

（三）法律优先

或称法律优位原则。法律规范在效力上是有位阶层次的。法律在效力上高于任何其他法律规范。法律优先包含下列涵义：第一，在已有法律规定的情况下，任何其他法律规范，包括行政法规、地方性法规和规章，都不得与法律相抵触，凡有抵触，都以法律为准。法律优于任何其他法律规范。行政处罚法规定：在法律对行政处罚已有规定的情况下，法规、规章可使之具体化，但必须在法律关于行政处罚规定的行为、种类、幅度范围以内，不得抵触。第二，在法律尚无规定，其他法律规范作了规定时，一旦法律就此事项作出规定，法律优先，其他法律规范的规定都必须服从法律。值得注意的是，我国宪法规定，国务院根据宪法和法律，制定行政法规，国务院各部、各委员会根据法律、行政法规制定规章，省、自治区和直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民政府根据法律、行政法规和地方性法规制定规章。宪法、法律对行政机关制定法律规范用的是“根据”原则。宪法又规定，省、自治区和直辖市的人民代表大会及其常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，制定地方性法规。省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常委会，在不同法律、行政法规和本省、自治区地方性法规相抵触的前提下，制定地方性法规。

宪法和法律对地方权力机关制定法律规范用的是“不抵触”原则。宪法对行政机关制定规范和地方人大制定地方性法规用了“根据”和“不抵触”两个不同的词，决不是偶然的。“不抵触”是指地方性法规的规定不得与已对此问题有规定的法律、行政法规的有关规定相抵触，当然，如果法律、行政法规对此没有规定，地方性法规可以根据地方特点作出规定。因为在这种情况下不存在抵触问题。“根据”则不同。“根据”意味着行政机关制定的规范不得与已对此问题有规定的法律（行政法规、地方性法规）相抵触；同时，也表明只有法律（行政法规和地方性法规）对某一问题已有规定的情况下，行政机关的规范才能作出规定。否则就是于法无据。对行政机关制定规范要求“根据”，就因为行政机关是权力机关的执行机关，必须根据权力机关的意志才能制定规范。在有些法律的规定比较原则的情况下，行政机关可以制定规范使之进一步具体化。这些具体化的行政法规和规章，当然不得与法律（地方性法规）相抵触。行政机关制定规范中的“不抵触”和地方权力机关制定地方性法规的“不抵触”，都说明法律优于其他法律规范。法律的效力高于其他规范，法律处于最高的效力位阶。

（四）依据法律

行政机关的行为必须有法律依据。行政机关的行政行为，包括两大类，即制定规范的抽象行政行为和作出处理决定的具体行政行为。依法行政不仅要求行政机关根据法律和法律的授权制定规范，还要求行政机关在作出具体行政作为时必须依据法律，否则虽然行政机关制定的规范都是根据法律或由法律授权，但在具体执行法律，作出具体行政行为时却并不依据法律，那么，依法行政就会成为一句空话。规范制定得再好，最终仍要看法律在现实生活中的落实。

依据法律的“法律”是指狭义的法律还是包括其他法律规范？从根本上说，一切具体行政行为都应该依据法律——狭义的法律，但根据法律和经法律授权制定的法规、规章当然也应该是依法行政的依据。因此，这里所说的“法律”，应该包括法规、规章在内。行政处罚法中规定的“处罚法定”原则，就是依据法律原则在处罚领域里的体现。

依据法律原则与行政机关的自由裁量权并不矛盾。自由裁量指的是在法律规定有一定范围的情况下，行政机关可以在此范围内作出选择。如治安管理处罚可以在法定的种类与幅度内，根据具体情况作出选择。这仍然是依据法律的一种形式。当然，所作选择必须合理，合理是依据法律原则的特殊表现。

（五）职权与职责统一

这是行政机关行使职权的一个重要原则。职权，即宪法、法律授予行政机关管理经济和管理社会的权力，它与公民的权利不同。公民的权利可以行使也可以放弃；但行政机关的职权不仅是可以行使，而且是必须行使，不能放弃。法律授予行政机关的职权，实际上也就是赋予行政机关以义务和责任，行政机关必须尽一切力量去保证完成。因此，行政机关的职权从另一角度说，就是职责。职权与职责是统一的，是一件事情的两面。放弃职权，不依法行使职权，就是不履行义务，就是失职，应该追究法律责任。从我国的实际情况看，把职权等同于公民的权利，愿意行使时就行使，不愿行使时就随意搁置，是相当普遍的现象。

依法行政与依法治国不同。依法治国的主体是人民，人民通过权力机关制定法律，表达意志，治理国家。依法行政则是对行政机关提出的要求。主要解决：（1）政府与人民的关系。政府的权力来源于人民，来源于通过人民代表大会制定的法律，政府是执行人民意志的机关；行政机关工作人员是人民的公仆，决不能凌驾于人民之上，做官当老爷；政府的任务是进一步提高人民的物质和文化利益，保护公民的基本权利。未经授权，不能设定和实施任何剥夺或限制公民权利的行为。政府与人民的关系是依法行政立论的基本点，一切观点和制度都须以此为出发点和归宿。（2）权与法的关系。处理好权与法的关系，乃是依法行政能否成功的关键之一。权就是行政权，行政机关必须依法行使。“依法行政”非常明确地摆正了权与法的关系。行政权的行使，必须有法律授权，并有法定依据。一切违法行为都必须追究法律责任。（3）行政机关与司法机关的关系。行政机关和司法机关都由人大产生，应互相支持，互相监督。司法机关不是行政机关的下属机关。人大与司法机关都有监督行政机关是否依法行政的权利和义务。

三、依法行政是依法治国的核心

依法治国、建立社会主义法治国家，是建立社会主义市场经济的内在的必然要求。依法治国方略的确立，为实现依法行政开辟了道路，创造了条件，而依法行政又是依法治国的核心所在。

依法行政不是孤立的，依法行政需要权力机关加强立法和必要的授权，需要司法机关的保障，需要全国人民有良好的法律素养，以及来自各方面的监督等等。没有依法治国的大环境，就谈不上依法行政。而依法行政又是依法治国的核心、难点，乃至终点所在。法律的实施是所有国家机关的任务，但最重要的还是行政机关。大量的法律，包括涉及国家经济、科技、文化的发展以及同人民切身利益有关的许多法律都要靠行政机关去落实。根据统计，百分之八十的法律都有赖行政机关执行。行政机关在依法治国中担负着最大量、最繁重的任务，可以说，没有行政机关，依法治国就失去了最主要的支柱。没有强有力的行政执法，立法方面的一切努力将变为徒劳。正因为此，江泽民同志指出：“干部依法决策，依法行政是依法治国的重要基础。”^[1]

从与公民的关系说，民事关系要比行政关系更广泛、更复杂，但民事权益的保障离不开行政机关。民事权益的保障和民事侵权行为的制止，首先关乎行政机关。为什么会这样？民事侵权行为具有双重性。例如，甲乙二人打架，甲将乙打伤，这是民事侵权，但同时甲也侵犯了治安管理秩序和公共利益。民事侵权行为，侵犯的不仅是公民权益，也侵犯了行政管理秩序。行政机关为了维护良好的行政管理秩序，就必须给破坏治安管理秩序的甲以行政处罚。行政机关的行政处罚行为，既是对违法行为的制裁，也是对民事侵权行为的制止；既是对社会秩序的维护，也是对公民权益的保护。由于行政机关工作人员数量多，程序简单，效率高，因而常常在处理了公民侵犯行政管理秩序的同时，也顺手将民事赔偿问题附带解决。即使作为典型民事关系的婚姻关系，为维护良好的婚姻秩序，结婚时要求到行政机关去登记。这就是行政管理。因此，对民事权益的保障和民事侵权行为的制止，常常首先由行政机关采取措施。这就必须强调依法行政。没有依法行政，难以维护良好的行政管理秩序，也将会影响民事关系的正常发展，使民事权利难以得到保护。当然，这并不等于说行政机关可以干预一切民事侵权和民事纠纷。

在公民守法和行政机关依法行政方面，作为管理者与被管理者这一对法律关系，行政机关的依法行政，常常是矛盾的主要方面。行政机关不依法办事，就无法要求被管理者“守法”，言教必须与身教并重，严格依法办事，才能要求和教育公民遵守法律，逐步提高公民的法律素质。公民的守法并不难，难点在于行政机关工作人员严格执法，严格依法办事。

依法行政是现代法治国家政府行使权力时普遍奉行的基本准则。它反映了社会从人治向法治转变的历史进程。不奉行法治原则，谈不上依法行政。人治与主观随意性相联系，权力的行使由个人意志决定；依法行政与法治相联系，权力的行使以人民制定的法律为依据和评判标准。

四、依法执政与依法行政

（一）依法执政的提出

党的十六大提出，坚持依法执政，不断提高依法执政的能力。党的十六届四中全会进一步指出，依法执政是新的历史条件下党执政的基本方式。这是我们党在新的历史条件下领导方式和执政方式的重大转变，是实行依法治国基本方略、发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的必然要求。

加强党的执政能力建设的一个重要方面就是改革和完善党的领导方式和执政方式。领导方式和执政方式是多种多样的。从总结经验和改革完善的角度来归纳，分为以下几种情况：一是属于我们党的优良传统和作风，是我们党的政治优势，应当继续实行并不断发扬、创新。例如，我们党比较善于运用政策和策略，根据实际情况开展工作，实现各项目标；又如，我们党比较善于运用思想宣传、思想政治工作来动员和组织群众，团结一致，完成各项任务。二是在革命战争年代和新中国成立初期是有效的、有用的，但在全面建设和改革开放时期已被证明是不合时宜的甚至是有害的，如群众运动的方式、权力过分集中的“一元化”领导方式等，应当予以摒弃。三是尽管必要可用但在原有的体制和观念下已显现出很多弊病和局限性，如行政命令的方式、计划控制的方式、行政审批的方式等，应当适应新的情况和要求切实加以改革和完善。四是一些方式在改革开放的伟大实践中被证明具有极为重要的功能和意义，是我们事业取得成功所不可或缺的，比如依法治国、依法执政，必须大力推进和贯彻实施，以实现党的领导方式和执政方式的与时俱进。

（二）依法执政的基本要求

党的十六届四中全会对坚持依法执政、提高依法执政水平，提出了四个方面的基本要求：

第一，加强党对立法工作的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。党的领导是依法治国的根本保证。党制定的大政方针，提出的立法建议，确定的路线方针政策，需要通过国家立法机关的法定程序，才能够成为国家意志，成为全社会一体遵循的行为规范和准则。这一过程是民主的过程，是集思广益的过程，是党的主张和人民意志相统一的过程，是把党的路线方针政策制度化、规范化、定型化的过程。因此，贯彻实施依法治国基本方略，一方面要加强党对立法工作的领导，另一方面又要适应立法工作的特点不断改善党的领导。

第二，全党同志特别是领导干部要牢固树立法制观念，坚持在宪法和法律的范围内活动，带头维护宪法和法律的权威。正因为我们的宪法和法律是党领导人民制定的，遵守宪法和法律与坚持党的领导、服从人民利益是完全一致的。邓小平同志曾明确要求：“以后，党委领导的作用第一条就是应该保证法律生效、有效。没有立法以前，只能按政策办事，法立了以后，就要坚决按法律办事。”^[2]彭真同志也曾明确指出：“党员干部遵守和执行法律，就是服从全国人民的意志，就是服从党的领导，就是维护人民的利益。反对和破坏法律，就是违背全国人民的意志，违背党的领导，亦即损害全国人民的利益。”^[3]1982年党的十二大首次将“党必须在宪法和法律的范围内活动”的原则写入党章。我国宪法明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须遵守宪法和法律。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这些要求都充分表明，任何削弱宪法和法律权威、损害宪法和法律尊严的行为是坚决不能容许的。

第三，督促、支持和保证国家机关依法行使职权，在法治轨道上推动各项工作的开展，保障公民和法人的合法权益。党的依法执政能力，不仅表现在党自身遵守宪法和法律上，这当然是极为重要的一个方面，而且还表现在党所领导的国家机关的工作上。执政活动就其性质来讲，主要是通过国家政权组织来进行和运作的活动，是行使国家权力的活动。国家权力是一种公共权力，在社会主义国家中，必须保证国家权力被用来为人民谋利益，维护人民当家作主的各项权利。人类政治文明发展的成果表明，实行法治是规范和保证国家权力运行的最有效的方式。党坚持依法执政，就是要使国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关的各项工作都纳入法治轨道，提高依法办事能力，在法治轨道上推动各项工作的开展。要全面贯彻有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的法制工作方针，行政管理机关要严格依法履行管理职责，行政执法机关要严格依法查处违法违规行为，司法机关要严格依法裁判，监督机关要严格依法监督。

第四，加强和改进党对政法工作的领导，支持审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权，提高司法队伍素质，加强对司法活动的监督。以保证司法公正为目标，逐步推进司法体制改革，形成权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制，为在全社会实现公平和正义提供有力保障。近年来，司法不公、司法腐败、司法上的地方保护主义等问题，日益为各方所关注。能否有效地解决这方面的问题，关系到人民群众的切身利益，关系到我们事业的顺利发展，关系到国家的长治久安，是对我们党执政能力特别是依法执政能力的一个严峻考验。十六届三中全会主要提出三个方面的要求：一是加强和改进党对政法工作的领导，理顺党与司法机关的关系，支持和保证司法机关依法行使职权、履行职责，维护司法权威；二是推进司法体制改革，用改革的办法来解决司法领域中存在的突出问题，为在全社会实现公平和正义提供法制保障；三是加强司法队伍建设，加强对司法活动的监督和保障，保证司法公正和严格执法。

五、依法行政的意义

（一）维护国家法制统一、法律尊严和宪法权威

1.维护法制的统一

法制，是一国法律制度的总和，包括立法、执法、司法、守法、法律监督的合法性原则、制度、程序和过程。法制的统一是国家统一的基本条件。依法行政原则契合了社会主义法制的基本要求——“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。在有法可依上，依法行政对于行政立法的要求，一方面使行政机关的行为有合法依据可循，另一方面要求行政机关履行法定的不作为义务，亦即法律优先和法律保留两个具体原则的要求。在有法必依上，依法行政对行政机关提出了“权责统一”的要求，要求行政机关无论作为、不作为都必须有合法依据。对于法律赋予的职权，行政机关必须保证完成，而不得随意放弃或让渡，不得置法律于不顾。在执法必严上，依法行政对行政机关的执法行为不仅提出了实体合法的要求，还提出了程序合法的要示。实体错误会导致撤销或改变行政行为的后果，而程序错误同样也会导致这一后果。在违法必究上，依法行政一方面要求必须撤销或改变违反宪法、法律的行政规范：另一方面要求必须撤销或改变违法的具体行政行为。通过撤销或改变手段保证依法行政的落实，也是实现依法行政的重要途径。依法行政满足社会主义法制的四方面基本要求，维护了社会主义法制的统一，特别是在行政立法方面要求国务院制定的行政法规、国务院各部门制定的行政规章、地方人民政府制定的行政规章以及其他国家行政机关制定的法规性文件都必须符合宪法、法律的规定。法制的统一对于公民、法人或其他组织合法权益的保障具有非常重要的作用和意义。

2.维护法律的尊严

法是由一定的物质生活条件所决定的，由国家制定或认可并由国家强制力保证实施的具有普遍效力的行为规范体系。法的目的是维护、巩固和发展一定的社会关系和社会秩序。法的尊严是实现法的目的的前提，法无尊严，何来顺利执行，何来目的实现？如果法律遭到任意的践踏，被轻视、被蔑视、被忽视，国家便不可能发展，不可能建立民主、高效的政府，也不可能保障公民的基本人权。法律在实施过程中必须具有尊严，而法律的尊严要靠行政机关和公民、法人或其他组织去维护。公民、法人或其他组织如果违法，则会承担民事责任、行政责任，构成犯罪的还要承担刑事责任，亦即由特定国家机关对违法者依其法律责任实施法律制裁。保障法律的尊严，要求行政机关特别是行政机关领导遵守法律，行政机关的一切行为都必须符合法律规定。

依法行政是依法治国方略在行政领域中的具体体现，对行政机关及其工作人员提出了遵守法律的要求。根据“权责统一”的原则和要求，行政机关对其违法的行政行为承担法律责任——行政赔偿责任，因此，依法行政起到了维护法律尊严的重要作用。

3.维护宪法的权威

宪法是集中反映统治阶段的意志和利益，规定国家制度、社会制度的基本原则，具有最高法律效力的根本大法，其主要功能是制约和平衡国家权力，保障公民权利。宪法在国家的法律体系中处于最高地位，具有最高法律效力，即：一方面，宪法是制定普通法律的基础，在适用上优于普通法律，普通法律都必须以宪法的原则为依据，如果普通法律违反了宪法的原则规定，或者全部作废，或者同宪法相抵触的部分作废；另一方面，一切个人和组织都必须严格遵守宪法，使宪法成为各民族、各政党的最高准则，以约束自己的行为，当然行政机关及其工作人员也包括在内。依法行政是依法治国在行政领域内的具体体现，而依法治国是我国一项重要的宪法原则。依法行政对落实依法治国的宪法原则，实现依法治国起重要作用。依法行政要求行政机关在法治进程中必须守法，当然必须遵守宪法的规定，在宪法规定的范围内进行活动，从而保障、维护了宪法的权威。如果行政机关的一切活动不是以维护、保障宪法的权威为出发点，则依法行政将失去其自身的意义。因此，依法行政必须围绕宪法、围绕依法治国这一核心，保证一切活动遵守宪法的规定，从而维护宪法的权威，宪法的最高性。

（二）监督行政机关依法行使职权，维护行政相对人的合法权益

公民、法人或者其他组织对行政机关遵守法纪的情况进行了解和督促，称为行政执法监督。在我国，行政执法监督包括：（1）权力机关的监督。即由各级人民代表大会及其常委会通过听取和审议政府工作报告，调查、质询、询问、视察和检查等手段对行政机关及其工作人员实施的全方位监督。（2）司法机关的监督。即由人民法院和人民检察院通过行政诉讼、行政侵权赔偿诉讼、执行、刑事诉讼、司法建议等监督手段对行政机关及其工作人员的行政行为进行审判、检察的活动。（3）行政机关内部监督。即由行政系统内的各级政府及其所属的各个工作部门之间对行政行为的实施所进行的监察和督促。包括层级监督和专门监督。（4）政治监督。即由各党派、各政治性社会团体对行政机关及其工作人员的行政行为进行监督。如中国共产党的纪律检察委员会的监督、政治协商制度等。（5）社会监督。即由公民、法人或其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为进行的一种没有法律效力的监督。如社会舆论监督、新闻媒体监督、信访、申诉等。依法行政基本原则对于监督行政机关及其工作人员的行政行为具有重要意义。

行政相对人的合法权益包括个人权益、合伙权益、法人权益以及其他组织的权益，其内容包括政治权利和自由、人身权、财产权等法律权利和自由。行政法自其诞生以来，始终是民主法制的一个重要组成部分，必须具有保护行政相对人合法权益的作用。从另一个方面讲，行政法的产生直接起因于解决行政机关与社会之间的纷争的需要，从一定意义上讲，是适应制止公民权利和行政权力的违法行使或滥用的需要而发展起来的。但是，无论是制止公民权利的违法行使或滥用，还是制止行政权力的违法行使或滥用，归根结底，都是保障行政相对人合法权益的实现。依法行政基本原则要求行政机关的职权与行使合法、要求防止行政权无效、违法地运用，从表面上看是对行政机关提出的要求，但这种要求的根本在于维护行政相对人的合法权益。如果不重视对行政权的制约，漠视对行政相对人合法权益的保障，将可能导致与社会主义民主背道而驰的局面。因此，依法行政基本原则虽直接是对行政机关行政行为的监督，但客观上是对行政相对人合法权益的维护和救济。

依法行政基本原则是指导行政机关的行政立法与行政执法的根本原理和基本准则，是依法治国原则在行政领域的具体体现。它对行政机关的抽象立法和具体执法都提出了要求，要求行政机关对其违法行为必须承担责任。因此，依法行政在维护法制的统一、维护法律的尊严、维护宪法的权威、监督行政机关依法行使职权、保障行政相对人合法权益等方面发挥了重要作用，具有重要意义。我们必须严格依法行政，规范政府行为，建构法治政府，才能建设好有中国特色的社会主义法治，建设好高度的社会主义民主与文明。

（本文系2005年8月在中共贵州省委组织部、贵州省人事厅组织

的“全省公务员通用能力培训班第1、2期”的讲座讲稿，并为贵阳市白云区人大常委会2004年10月、黔南州独山县政府2005年5月专题讲座讲稿）

【注释】

[1]《中共中央法制讲座汇编》，法律出版社1998年版，第78页。

[2]中共中央文献研究室编：《邓小平思想年谱》，第122页。

[3]彭真：《关于七个法律草案的说明》（1979年6月26日）。