规范行政许可，构建法治政府

规范行政许可，构建法治政府

2003年8月27日，《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）经十届全国人大常委会第四次会议通过，2004年7月1日起施行。这是我国社会主义民主法制建设的一件大事，也是我国政治文明建设的一件大事。行政许可法是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法之后又一部规范政府行为的重要法律，正如温家宝总理在主持国务院行政许可法学习讲座时强调指出，行政许可法所确立的基本原则和一系列制度、措施，不仅是对行政许可本身的规范和重大改革，也是对整个政府工作的进一步规范，将对行政机关产生重大而深远的影响。作为我国行政法治建设的重要里程碑，行政许可法的制定与实施必将推动行政管理体制改革，推动政府职能转变，推进我国行政许可行为的法制化、规范化，推进我国建设法治政府的整个进程。因此，学习、贯彻和实施好行政许可法是各级行政机关的一项重要责任。我将简要地分析行政许可及其基本原则，介绍我国行政许可法的基本内容，并对现代社会法治政府理念进行探究，与各位共同研究如何贯彻与实施行政许可法。

一、行政许可制度的性质定位与基本原则

行政许可，是一项重要的行政权力，也是一种重要行政法律制度。行政许可关系到行政权力的配置及运作方式，关系到政府与企业事业组织、政府与公民个人等相互关系的处理。

（一）行政许可制度的性质定位

通俗地讲，行政许可制度有“许可”和“不许可”两种情形：一类是提出申请并被行政机关许可的行政相对人；另一类是未得到行政机关许可的行政相对人。考察中外法制史，较早正式规定行政许可制度的是《阿里亚诺法令》。它是由南意大利的诺曼王国的国王罗杰二世于1140年颁布实施的，西方历史上的第一部近代的王室法典。《阿里亚诺法令》第36条规定，医生无国王签发的执照不得行医。我国先秦时期“春三月，山林不登斧，以成草木之长，夏三月，川泽不入网，以成鱼鳖之长”的规定可以视为行政许可制度的早期规定。西周时期，随着商业的发展，政府直接管制商业市场，规定“宗庙之器，不粥于市”，“用器不中度，不粥于市”等，这些同样属于中国古代行政许可制度。发展到今天，行政许可含义更加广泛，涉及资格的申请、审查、颁发、使用、效力、撤销和废止等。

关于行政许可的性质，历来存在不同的理论争议：赋权说、解禁说和综合说。^[1]赋权说认为，行政许可是行政机关允许相对人从事某种活动、授予其某种权利和资格的具体行政行为。相对人本没有作出这种行为的权利，亦不具有某种资格，只是由于有了行政机关的允诺和赋予，才获得该项一般人不能从事的权利或一般人所不具有的资格。国家行政机关可以随时变更或取消这种权利。解禁说认为，行政许可是对一般禁止行为的解禁，恢复相对人自由的行为。应受许可的事项，在没有这种限制以前，是任何人都可以作出的行为或享有的资格，因为法律、法规、法令规定的结果，其自由受到限制，所以行政许可是自由的恢复，是相对人不作为义务的解除，而非权利的赋予。综合说认为，行政许可既是对相对人禁止义务的免除，也是对相对人权利、权能、资格的赋予。对行政许可的性质进行准确定位，是行政许可法制化的前提。

我以为，行政许可本质是社会利益与个体利益之间的一种衡量与选择，应当从社会利益与个体利益之间来分析行政许可的本质。行政许可的本质是行政主体在社会利益维护目的与个体利益实现手段之间的选择与衡量，在管理者而言是一个“放”与“收”的关系。完全放开可能导致社会承担一定的损害后果及损害可能；相对放开则可能在一定条件下既维护个人利益又对社会利益产生积极的影响。相对而言，许可意味着一定的禁止。行政许可存在于相对禁止的范围内，禁止的相对性就反映了禁止设立的衡量性，即在符合条件的情况下选择对相对人直接利益的维护；在相对人不符合许可条件的情况下选择社会利益的维护，预防相对人对社会利益的损害。行政许可实践中，随意行政、恣意行政屡见不鲜。“多头审批”、“重复审批”、“暗箱审批”多在预先规定的“行政程序”中进行，而这些“行政程序”基本上都是行政机关自己制定的。这类“行政程序”实际上是一种“刁难程序”，它与现代行政法治理念格格不入。例如，假如法律规定，凡是提出文化娱乐许可申请的公民，必须在行政机关受理申请的工作人员面前，背诵唐诗《长恨歌》或者跳一曲现代舞，凡是提出酒店经营申请的，必须下厨做出一道原汁原味的鱼香肉丝。诸如此类，都是刁难程序。

（二）行政许可制度的基本原则

考察当今世界各国实行行政许可制度的基本状况，结合我国社会进步和经济发展的实际情况，行政许可制度的基本原则包括：许可法定原则、许可公开原则、许可公正原则、许可与监管相结合原则。

1.许可法定原则

《行政许可法》第四条明确规定：“设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”许可法定原则是行政合法性原则在行政许可领域中的具体体现，其基本涵义是：行政许可的设定与实施必须严格根据法律的规定，不得与法律规定相违背。内容为：（1）许可范围法定。行政许可必须防止权力的无制约任意性，以确保社会不失衡、失序，必须严格地界定权力介入权利实施干预的范围与界限。许可范围是指纳入行政许可的事项范围，它必须由法律划定。（2）许可设定权法定。行政许可的设定权，关系到如何合理地控制行政许可的范围和行政许可权的权限、国家立法权的分配问题。规范行政许可的设定权，才能从根本上解决行政许可的诸多问题。（3）许可的实施主体法定。行政许可权是一项特定的行政权力，必须由具有法定行政许可权的行政主体来行使，没有法定行政许可权的机关或组织，无权实施行政许可。（4）许可条件法定。行政许可的条件是作出许可或不许可决定的标准或根据。行政许可条件是确保行政许可行为合法、合理，实现行政许可制度作用的核心。

2.许可公正原则

许可公正原则要求为行政许可权的行使设置合理的边界、条件及其程序。基本要求是：（1）合理设置行政许可范围。行政许可范围是权力的边界。设置行政许可范围必须充分考虑保障社会公共利益和保障相对人合法权利实现这两大因素。（2）合理设定行政许可条件。行政许可决定必须事先审查申请人是否符合法定条件，符合条件的一般应当予以许可，不符合条件的不予许可。（3）合理设定行政许可程序。行政许可程序要求在设定行政许可程序时科学、合理地设定不同种类行政许可的程序，既要通过程序机制起到规范、控制行政许可权、保护相对人合法权益的目的，又要保证行政许可主体有效实施行政许可，确保行政效率。在社会利益与个体利益、权力与权利之间实现均衡。

3.许可公开原则

许可公开原则是许可法定原则和许可公正原则的外在表现。这是对公民知情权的保障。基本内容包括：（1）行政许可的依据必须事先向社会公开，通过立法明确规定行政许可的标准和条件，减少行政许可中的主观随意性和行政执法人员滥用行政许可权的机会。（2）行政许可的条件公开，行政许可条件必须向社会公开，保障公民在行政许可领域的知情权，避免“密室许可”、“暗箱许可”。（3）行政许可的过程公开，即许可程序公开，以防止行政机关采用武断的专横的程序。（4）行政许可的结果公开。无论是许可或不许可决定，都必须采取书面形式，即制作行政许可决定书送达当事人。对于容易滋生腐败的行政权而言，“阳光是最好的防腐剂”，它既能强化民主政治，又能防止行政腐败。^[2]行政公开，是宪法上公民知情权在行政法中的具体体现，二战后成为行政法发展的一个新趋势，在行政法中占有十分重要的地位。

4.许可与监管相结合原则

许可与监管相结合原则是指行政主体在行政许可的同时，应当对行政相对人经许可的行为实行依法监管。基本内容包括：（1）行政主体在实施行政许可的同时，应当实行必要的监督管理，实行定期或不定期的监督检查；在监督检查过程中发现行政许可决定错误的，行政主体应当予以撤销；对于因形势的变化或因被许可人的申请需要对行政许可的内容加以变更的，及时地依法予以变更；发现被许可人无许可或未按照许可的内容从事活动，或者未履行相应的法定义务，行政主体应当依法予以处理。（2）行政主体对被许可人实行监管，必须依法而行，对合法活动不得随意进行干涉。依法监管是一项法律义务。

二、行政许可法的主要内容与基本特征

2004年7月1日实施的行政许可法有哪些内容，基本特征如何，我略微简要地谈谈。

（一）行政许可法的主要内容

我国行政许可法共8章83条，以制度创新为宗旨，综合行政的实践情况，借鉴国外的行政许可制度，确立了行政许可的六项主要原则和四项重要制度。

1.行政许可的原则

行政许可法规定行政许可必须遵循六项原则，即：合法原则，公开、公平、公正原则，便民原则，救济原则，信赖保护原则以及监督原则。具体包括：（1）合法原则。设定和实施行政许可，必须严格依照法定的权限、范围、条件和程序进行。（2）公开、公平、公正原则。关于行政许可的主体、条件、程序等相关的规定必须公布；行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开；对符合法定条件、标准的申请人，要平等对待、公正处理，不得歧视。（3）便民原则。行政机关在实施行政许可过程中，应当减少环节、降低成本，提高办事效率，提供优质服务。（4）救济原则。公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。（5）信赖保护原则。公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可，除非行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，确需依法变更或者撤回已经生效的行政许可。信赖保护原则下，变更或撤销行政许可给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。（6）监督原则。县级以上人民政府必须建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为。对于公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动，作出许可的行政机关应当实施有效监督，发现违法行为应当依法查处。

2.行政许可的具体制度

行政许可包括设定和实施两个环节，各类制度围绕这两个环节进行设计。

（1）行政许可的设定范围制度

行政许可法对设定行政许可的范围作了两个方面的规定。在可以设定行政许可的事项范围，根据行政许可事项的性质、功能和适用程序，我国行政许可法规定以下六类事项可以设定行政许可：第一，直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；第二，有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；第三，提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具有特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；第四，直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；第五，企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；第六，法律、行政法规规定的其他事项。同时，行政许可法对可以不设定行政许可的事项范围进行了规定：第一，公民、法人或者其他组织能够自主决定的；第二，市场竞争机制能够有效调节的；第三，行业组织或者中介机构能够自律管理的；第四，行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。这取决于行政许可的价值取向。

（2）行政许可的设定权制度

行政许可的设定权，是指哪一级国家机关有权设定行政许可、以何种形式设定行政许可、设定行政许可有哪些限制以及设定行政许可需要遵循哪些规则。它属于立法行为的范畴。经过反复研究论证，我国行政许可法对此从四个方面作了规定：

第一，行政许可的设定主体，即有权设定行政许可的国家机关。行政许可法规定，全国人大及其常委会，国务院，省、自治区、直辖市人大及其常委会，省、自治区、直辖市人民政府，依照行政许可法规定的权限可以设定行政许可。其他国家机关，包括国务院部门，一律无权设定行政许可。

第二，行政许可的设定形式，即什么样的规范性文件才能设定行政许可。行政许可法规定，法律，行政法规，国务院的决定，地方性法规，省、自治区、直辖市人民政府规章，在行政许可法规定的权限范围内可以设定行政许可；其他规范性文件，包括国务院部门规章，一律不得设定行政许可。

第三，行政许可设定权限。行政许可法规定：其一，凡行政许可法规定可以设定行政许可的事项，法律都可以设定行政许可。其二，对可以设定行政许可的事项，尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。必要时，国务院可以通过发布决定的方式设定行政许可，实施后，除临时性行政许可事项外，应当及时提请全国人大及其常委会制定法律，或者自行制定行政法规。其三，对于可以设定行政许可的事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规，因行政管理需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府可以设定临时性的行政许可。临时性行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人大及其常委会制定地方性法规。但是，地方性法规、地方政府规章不得设定应当由国家统一确定的有关公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可，不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。

第四，行政许可设定规则。行政许可法规定设定行政许可必须遵循下列规则：其一，设定行政许可，应当明确规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限；其二，起草法律草案、法规草案和省级人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况；其三，行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价，对于随着形势的发展不再需要实施行政许可的，应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止。

（3）行政许可的实施制度

行政许可的实施制度包括实施行政许可的主体、程序、费用、监管以及责任等。

第一，实施行政许可的主体。行政许可作为一项重要的行政权力，原则上只能由行政机关实施。因此，行政许可法规定，行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。同时，从我国目前的实际情况出发，行政许可法又作了两点补充性规定：一是法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可；二是行政机关在其职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。作为一个亲民政府，行政许可法要求相对集中行政许可权，采取“一个窗口”对外，实行统一办理、联合办理或者集中办理。

第二，实施行政许可的程序。行政程序是保证行政权力正确行使的关键。行政许可法按照公开、效能与便民的原则，对行政许可的申请、受理、审查、决定等程序和时限作了明确规定。比如规定申请人可以通过信函、电报、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出申请，不必事事都亲自到行政机关去申请；比如规定行政机关在对行政许可申请进行审查时，如果发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人，并听取申请人、利害关系人的意见等。

第三，实施行政许可的费用。针对行政机关利用行政许可乱收费的问题，行政许可法规定，行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查不得收取任何费用，除非法律、行政法规另有规定。依法应当收取费用的，应当按公布的法定项目和标准执行，费用必须全部上缴国库，并严格执行收支两条线的规定。

（4）行政许可的监督制度

行政许可法规定，上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为。具体包括：第一，书面监督检查制度。行政许可监督原则上应当采取书面监督的方式，就是通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料，履行监督责任。第二，实地监督检查制度。书面监督方式难以达到监督效果，需要进行实地检查、核验、检测的，应当进行实地检测。比如，行政许可法规定，行政机关可以对被许可人生产经营的产品依法进行抽样检查、检验、检测，对其生产经营场所依法进行实地检查。第三，属地管辖制度。“谁审批、谁负责、谁监管”。作出行政许可决定的行政机关负有对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查的责任。第四，举报制度。发现违法从事行政许可事项的活动的任何个人和组织，有权向行政机关举报，行政机关应当及时核实、处理。

（5）行政许可的法律责任

行政许可的法律责任包括：第一，违法设定行政许可的法律责任。违法设定行政许可的，应当责令设定该行政许可的机关改正，或者依法予以撤销。第二，违法实施行政许可的法律责任。对于行政机关违反法定程序实施行政许可；办理行政许可、实施监督检查，索取、收受他人财物或者谋取其他利益；违反法定条件实施行政许可，该许可的不许可，对不该许可的乱许可；违反规定乱收费等违法行为，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损失的，应当依法承担赔偿责任。第三，实施许可后不履行监督职责的法律责任。行政机关不依法履行监督职责或者监督不力，造成严重后果的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（二）行政许可法的基本特征

全国人大法工委从1996年着手行政许可法的调研起草工作。九届全国人大常委会将行政许可法列入立法规划，确定由国务院提出法律草案。国务院法制办结合国务院部门行政审批事项，从2000年初开始行政许可法的起草、调研和论证工作，起草了《行政许可法（征求意见稿）》，于2001年7月印发各界征求意见。经反复研究、修改，形成了《行政许可法（草案）》。该草案经2002年6月19日国务院第60次常务会议讨论通过，于2002年7月5日提请全国人大常委会审议。

九届全国人大常委会第29次会议于2002年8月23日首次对《行政许可法（草案）》进行了审议，随后，九届全国人大常委会第31次会议、十届全国人大常委会第3次会议、第4次会议又进行了3次审议。2003年8月27日，《行政许可法》由十届全国人大常委会第4次会议审议通过，共8章83条，自2004年7月1日开始实施。《行政许可法》的制定历时7年，全国人大常委会先后4次审议，其时间之长，讨论次数之多，改动幅度之大，参与面之广，在我国近年来的行政法立法中是非常少见的。我国立法部门和行政部门对行政许可法的立法充分关注和高度重视。我以为，行政许可法具有如下重要特征：

1.设定权避免一刀切

我国地域广大，情况不一，立法与政策出台与实施都应考虑因地制宜。比较行政许可法与立法法、行政处罚法，前者较好地做到了因地制宜：立法法对部门规章和地方政府规章采取同等对待的态度，在权限、程序和效力等方面基本上作出了相同的规定，而且存在中央高于地方的隐含意义。如在地方性法规与部门规章之间，地方性法规的效力并不高于部门规章（地方性法规高于本级和下级地方政府规章），当二者不一致时由国务院作出裁决。在行政处罚的设定权限上，行政处罚法赋予了部门规章和地方政府规章完全相同的行政处罚设定权：可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。行政许可法则完全取消了部门规章的行政许可设定权，有限地承认地方政府规章的许可设定权，但给予了非常严格的限制。取消部门规章实际上行使的行政许可设定权，赋予省级地方政府因应时势之需而通过规章设定行政许可的权力，是照顾到各地的具体情况，但是这一设定权的授予必须予以严格的限制。这充分地考虑到各地情况不一，不宜一刀切的因素。

2.许可与监督并重

行政许可的设定是源头性的规范，而行政许可的监督是过程性的规范。行政许可的监督机制表现在：其一，在行政许可的设定与实施上，引入评价和公民意见反馈制度。行政许可法第19条确立了设定行政许可的听取意见和说明理由制度，第20条创造性地规定了许可的评价制度以及公民的意见反馈制度。根据行政许可法第20条的规定，评价制度有定期评价与适时评价之分：行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价，如果认为能够通过市场、行业以及其他方式能够解决的，则应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止；行政许可的实施机关则可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告给该行政许可的设定机关。此外，对行政许可的设定与实施，行政许可法鼓励公民的积极参与，公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。其二，确定行政机关对行政相对人活动的监督职责。如，行政机关应当对行政相对人从事行政许可事项的活动实施有效监督，履行监督责任（第10、61条）；行政机关可以对被许可人生产经营的产品依法进行抽样检查、检验、检测，对其生产经营场所依法进行实地检查，对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施进行定期检验等（第62条）；对异地违法的，违法行为发生地的行政机关应当依法将被许可人的违法事实、处理结果抄告行政许可的决定机关（第64条）；行政机关应当对违法从事行政许可事项活动的举报及时核实和处理（第65条）；对未依法履行行政许可所要求的义务的，行政机关应当责令限期改正（第66、67条）；等等。其三，建立行政系统的监督自律机制。根据行政许可法的规定，县级以上人民政府应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为（第10、60条）；而且，对滥用职权或玩忽职守、超越法定职权、违反法定程序、对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人作出准予行政许可决定等情形的，行政许可决定机关或者其上级行政机关有权予以撤销（第69条）。

3.行政许可法中的责任制度

如何设计一套切实可行的有效责任制度，是行政立法的重要问题。行政处罚法的法律责任一章规定，当行政机关违法实施行政处罚时，法律只规定了对直接负责的主管人员和其他直接人员依法给予行政处分。这种责任规定，在违法主体与责任主体之间造成一定的脱节，而且实施效果并不理想。

行政许可法中如何规定行政主体及其行政人员的行政责任，立法部门征求了广泛的意见，形成了多种方案。我们面前的行政许可法的法律责任一章，既规定了行政主体及其行政人员一方的责任，又规定了行政相对人的法律责任；既规定了违法实施的责任，还规定了违法设定的责任；不仅针对实体违法规定了法律责任，而且还就行政程序违法规定了法律责任。特色体现在：一是为违法“设定”确立责任。行政许可法第71条规定，违法设定行政许可的，有关机关应当责令行政许可设定机关改正，或者依法予以撤销。二是程序性的制裁的创设。行政许可法在行政相对人的法律责任规定上，设置了程序性的制裁条款，如第78条规定“申请人在1年内不得再次申请该行政许可”，第79条规定“申请人在3年内不得再次申请该行政许可”。

三、法治政府与行政许可法的贯彻与实施

1999年第九届全国人大二次会议通过的宪法修正案明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”依法治国是我国的治国基本理念和方略，应当按照依法治国的基本要求推进社会主义现代化建设。依法治国要求建设法治政府，以“法治”理念推动物质文明、政治文明和精神文明的协调发展，实现社会与人的全面发展。

（一）现代政府建设与依法治国方略

行政法治是法治理念在行政领域的具体体现。行政诉讼法、国家赔偿法、行政复议法、行政处罚法等法律的制定和实施，都是行政法治的推进。行政许可法的制定和即将制定的行政程序法，是行政法治向纵深发展的重要标志。在我看来，行政许可法的制定、贯彻和实施是法治政府的重要前提，法治政府是依法治国方略的必然选择。法治政府必然是有限政府、亲民政府、诚信政府。

1.推动政府职能转变，建设有限政府

市场经济是法治经济。市场与法治紧密关联。我国宪法已经确立了依法治国的理念与方略，法治理念下的政府应当法律至上，严格依法办事。法治理念指导下的政府应当精简机构、转换职能，即在宪法与法律规定的范围内对国家经济、社会、文化事务进行宏观调控与管理。即建设一个有限政府，严格规范政府行为。行政许可法规定：法律只允许对直接关系国家安全，公共安全，人身健康与生命、财产安全，有限自然资源的开发利用和有限公共资源的有效配置，直接关系公共利益的垄断性企业的市场准入等事项设定行政许可。法律还规定，即使是上述事项，凡通过市场竞争机制调节、行业组织和中介机构规范的自律性管理以及行政机关采用事后监督等方式能够予以规范的，也不得设定行政许可。法治理念下，政府不再是“全能型政府”，而是“有限型政府”，政府的职能将集中在对关系到国计民生、关系到社会稳定等重大事项的调控上。

2.打破地方保护主义，建设法治政府

法治政府必须法制统一、政令统一。部门分割与地方封锁是阻碍市场经济发展、妨碍行政效率的重要原因。比如说，报章报道的某省投资人马某在2000年准备投资2000万在市区修建一个小商品批发市场。修建市场必须“跑审批”。但繁复的审批程序令马某遇到重重麻烦。他进入一个“公章旅行”的怪圈。办理全部手续完毕，马某作了一个统计：跑了80多个单位，盖了112枚公章，花了一年半时间，单在审批过程中就花费了70多万元费用。仅仅新开一条人行横道，就花了2万多元。行政许可法取消了中央政府部门的许可设定权，对于地方政府的许可设定权也加以严格的限制，省、自治区、直辖市政府只能因行政管理急需设定不超过一年期限的临时性行政许可。这种规定，对打破地方保护主义和部门封锁、建设法治政府具有重要意义。

3.确立许可公开原则，建设透明、廉洁政府

必须通过制度来防止腐败。法治政府要求确立一套消除腐败和滥用权力的机制，减少腐败和滥用权力。我国在行政许可领域，特别是在批地、立项与市场准入方面，缺乏这样一套机制，导致许多腐败和权钱交易的大案要案。行政许可法确立的相应制约机制为：首先，法律要求行政许可的事项、条件、程序必须公开，不允许暗箱操作；其次，行政机关实施行政许可，根据其性质，有的必须经过公开招标、拍卖等公平竞争程序，有的必须以经过统一考试为前提，有的必须事先依技术标准和技术规范进行检验、检测、检疫，凡未经过这些法定公开程序的，所实施的行政许可行为将被有权机关撤销或确认无效；行政许可涉及申请人或利害关系人重大利益的，应相对人申请，行政机关要为之举行听证；最后，行政许可的结果应当公开，接受相对人和社会公众的普遍监督。这些为建立透明、廉洁政府提供了较为充分的法律保障。

4.倡导公正、诚信，建设责任政府

责任意味着守诺，意味着诚信。法治政府是诚信政府，必然要求公正、公平、诚信和信赖保护。行政许可法把规范许可程序作为立法的重要目标，确立了一系列保障公正、公平、诚信和信赖保护的规则和制度：（1）将公平、公正确定为行政许可的基本原则，规定行政机关对任何许可申请人应一视同仁，凡符合法定条件和标准的，均应平等给予获得行政许可的机会；（2）对于有数量限制的行政许可，法律要求行政机关根据受理申请的先后顺序予以许可，或者通过招标、拍卖、统一考试等公平竞争的方式确定被许可人；（3）审查行政许可申请，发现许可事项直接关系第三人重大利益的，行政机关应当告知第三人，申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取申请人、利害关系人的意见；（4）行政相对人依法取得行政许可后，行政机关不得擅自撤销、变更或注销其许可；当行政许可决定所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者颁发行政许可所依据的客观情况发生重大变化时，为了公共利益需要，行政机关可依法变更或者终止已经生效的行政许可，但应对造成的财产损失依法给予补偿。

5.提高行政效率，建设亲民政府

法治政府应是亲民政府、便民政府、高效政府。亲民政府要求我们将过去的规制型理念转化为服务型理念。市场经济要求政府的基本功能是提供公共服务。“立党为公、执政为民”正是建设一个高效便民的政府的体现。亲民政府要求各级政府将人民群众的疾苦时刻放在心头，以“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”作为标准来衡量工作成效。从非典事件的及时与高效应对到民工欠薪的高度关注，再到关于农民增收问题的政策出台，均反映政府建设的良好动向。行政许可法的通过与实施正是直接针对政府权力的规范行使，体现政府改革旧有体制、转换职能和依法行政的决心。行政许可法出台之前，种种繁琐的行政程序、手续，致使相对人为获得一个许可往往要跑几个甚至几十个政府部门，耗费了大量的时间、精力和金钱。在某些地方或者部门，部分行政机关和公务员受不正当利益驱使，滥设、滥施行政许可来谋取不正当的部门和个人利益，层层审批、处处盖章、公文旅行等现象屡屡发生，蔬菜管理办公室、馒头生产管理办公室成为茶余饭后的笑谈。

行政许可法将便民、高效规定为行政许可行为的基本原则，相应的规则和制度包括：（1）省、自治区、直辖市人民政府经国务院批准，根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权；（2）行政许可需要行政机关内多个内设机构审查的，应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定；行政许可依法应由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定由一个部门受理许可申请，并转告有关部门分别提出意见统一办理（所谓“一站式服务”）；对有些行政许可，当地人民政府可以组织有关部门联合办理、集中办理（所谓“政府超市”）；（3）申请人申请行政许可，其提供的申请材料存在可以当场更正的文字错误、计算错误一类错误，行政机关应要求申请人当场更正，不得以申请材料存在此种错误为由拒绝受理；申请材料不齐全或不符合法定形式的，行政机关应当一次性告知申请人补正；（4）如果申请人提交的申请材料齐全，符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出决定；如不能当场作出决定，则应在法定期限（一般为20日，特定情形为45日）内作出决定，法定期限内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，至多可延长10日，属特定情形的可延长45日。这些规定都是建设亲民、便民的高效政府的重要举措。行政许可法尤其注意到便民的细节照顾，比如在行政许可法的程序中增设了统一的“一个窗口对外”，在许可的申请上，申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供申请书格式文本，且许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。

（二）如何贯彻与实施行政许可法

行政许可法的颁布施行，对进一步推进并深化行政管理体制改革、行政审批制度改革，保障和监督行政机关有效实施行政管理，从源头上预防和治理腐败，都将产生重大而深远的影响。如何贯彻与实施行政许可法，需要在具体制度上进行设计，不断完善实施机制。

1.清理旧有行政许可

根据行政许可法的规定，许多现行的有关行政许可的法规、规章都要进行相应修改或者予以废止，除国务院的文件之外其他规范性文件设定的行政许可都将失去效力。为了保证行政许可法的顺利实施，必须全面清理有关行政许可的规定。从目前的工作来看，各地方、各部门正在按照国务院的部署认真清理法规，各项工作正在紧锣密鼓进行。以北京市为例，2004年第21次市政府常务会议决定，对市里设定的308项行政许可事项，保留98项，与其他许可事项合并30项，根据需要转为临时许可的6项，取消外来人员就业证、招工“农转非”目标的审批等174项地方性行政许可事项。取消事项占总数的56%。以贵阳市为例，贵阳市人大对已颁布施行的45部地方性法规进行了清理，其中34部法规中共设置了163项行政许可，此次取消了32项，保留131项。这项工作难度很大，需要进一步加紧进行。

2.完善配套法律法规体系

行政许可法把制度创新摆在突出位置，按照便民、高效的原则，规定了一系列行政许可实施制度，其中许多是对现行行政许可制度的重大改革。比如：相对集中行政许可权制度，“一个窗口”对外制度，行政许可的统一办理、联合办理或者集中办理制度，行政许可信息共享制度，听证制度，行政许可决定中的招标、拍卖制度、行政许可决定的公示制度等。行政许可法仅仅规定了若干大体的框架和原则，具体的操作办法还需要进一步完善。在对旧有行政法律法规体系进行清理的同时，我们还必须制定并完善相关的具体工作制度和工作规程，确保行政许可法确立的制度得到切实施行。

3.创新行政管理方式

根据十六届三中全会的精神，结合行政许可法的规定，我们需要研究制定推进政府管理创新的方案、措施、办法：一方面，按照行政许可法的规定，继续取消一批不该设定的行政许可事项，真正把政府不该管的事交给企业、市场、行业组织和中介机构，减少政府不必要的行政许可；另一方面，需要建立、完善适应社会主义市场经济体制的新的行政管理方式、机制，在继续加强政府经济调节和市场监管职能的同时，更加重视政府的社会管理、公共服务职能，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。要对事前行政许可与事后严格监管并重，规范行政许可行为、强化对行政许可的监督检查，切实管理好行政许可行为。国务院正在制定《全面推进依法行政实施纲要》，相信这一纲要的出台能为我们全面推进依法行政提供详尽的指导。

4.加强公务员法律培训

行政许可是一项重要的制度，行政许可法是关系到政府与组织、政府与个人的重要法律制度。依法治国的关键是依法行政，必须首先让行政机关的工作人员（公务员）具备行政许可观念，熟悉行政许可的各项制度。知法是守法的前提。国务院法制办主任曹康泰日前说，为了协助各地方、各部门搞好学习、培训，国务院法制办已经为各省、自治区、直辖市和国务院各部门培训了1562名骨干。这非常不易。通过法律培训或者干部轮训，推动各机关的工作人员学习行政许可法，强调所有办理行政许可事项的工作人员都对行政许可原则和具体制度有准确掌握和深刻理解。

古人曰：徒法不足以自行。^[3]古人又曰：天下之事，不难于立法，而难于法之必行。^[4]如何学习、贯彻和实施行政许可法，必须从观念的层面（尤其是政府工作人员）确立法治政府、服务政府和责任政府等理念，从制度层面切实地贯彻落实行政许可法、国家赔偿法等系列行政法律制度，才能从根本上实现依法治国，实践“三个代表”重要思想，推进政治文明建设和全面建设小康社会。

（本文系贵州省铜仁地区行署中心学习组、道真仡佬族苗族自治县县直机关干部“法制专题讲座”的讲演稿，摘要发表于《当代贵州》2004年第4期。）

【注释】

[1]参见罗豪才主编：《行政法学》（新编本），北京大学出版社1996年版，第175页；张兴祥：《中国行政许可法的理论和实务》，北京大学出版社2003年版，第24页；罗文燕：《权利限制与权利保障——对行政许可制度的再认识》，《行政法学研究》2003年第3期。

[2]王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第959、960页。

[3]《孟子·离娄上》。

[4]张居正：《张文忠公全集》（奏疏三）。