加强人大监督，完善人大制度

加强人大监督，完善人大制度

今年是“五四”宪法颁行50周年，也是全国人民代表大会制度成立50周年。1954年宪法第2条明确规定人民代表大会制度，并在国家机构中明确人大及其常委会的各项职权。自兹始，人民代表大会制度作为中国的根本政治制度便一直为历次宪法所规定（包括1975年宪法、1978年宪法和1982年宪法）。在此，我想从理论基础和发展途径两个方面来简略谈谈人大的监督权与监督制度。

一、分权学说与权力的制约监督

政治民主化与经济市场化是现代社会发展的两个大的趋势。代议制民主是政治民主化的一个重要表现。

西方的代议制民主起源于分权学说。早在古希腊时期，亚里士多德便提出政体三要素：议事、行政、审判；启蒙思想家洛克提出，国家有三种权力，即立法权、行政权和联盟权（外交权）；孟德斯鸠进一步认为“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”。分权学说的政治实践随着资产阶级政权在西方各国的确立而展开，但是，分权学说的提出并不能掩饰资本主义代议制民主的阶级本质。然而，我们不应当否认代议制民主的巨大历史进步意义，其作为人类政治文明的成果，应当为我们批判性地予以继承。

马克思主义制衡监督理论正是在批判资本主义代议制民主的基础上形成的。马克思总结巴黎公社的经验时指出：“一切有关社会生活事务的创议权都留归公社。总之，一切社会公职，甚至原应属于中央政府的为数不多的几项职能，都要由公社的官吏执行，从而也就处在公社的监督之下。”^[1]恩格斯指出，社会主义国家仍然“是从社会中产生但又自居于之上并且日益同社会相脱离的力量”，它仍是“和人民大众分离的公共权力”。如此一来，一旦权力失去制约监督，便可能肆虐为害。经过数代马克思主义理论家和实践者的探索，认为“议行合一”制度是一种更为适宜的代议制民主：权力机关授权司法、行政机关，并进行监督，司法行政机关之间实现权力制衡。我国选择人民代表大会制度作为政体，也就是说根本政治制度。宪法规定：人大由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；国家的行政机关、审判机关、检察机关由人大产生，对人大负责，受人大监督。1982年宪法赋予了各级人大及其常委会充分的权力，同时接受党的领导和人民的监督，实现人民的意志。

提出分权学说和权力的制约监督理论，在于区分两种制度的本质差异，从理论本源上划清界限。这样为我们坚持、发展和完善人民代表大会制度提供方向，即不能搞西方的三权分立和议会民主，不能照搬西方的政治制度，而应当坚持人民主权，继承和发展民本精神和代议制民主的精髓，更好地体现人民当家作主。

二、人大监督权及相关制度的完善

宪法赋予人大监督权，但问题在于如何监督，如何更好地实现监督？人大应当学习善于监督。既要敢于监督，又要善于监督，才能达到监督的目的。从目前的现状看，人大的立法和监督工作中，监督工作是人大的薄弱环节，是容易虚化的环节。从监督内容来看，人大监督包括法律监督和工作监督。前者要求对“一府两院”和下一级人大及其常委会违反宪法和法律行为进行监督，包括：立法监督、执法监督、司法监督；工作监督主要包括三方面：一是对“一府两院”工作总体的监督；二是计划和财政预算执行情况的监督；三是人事监督，即对国家机关公务员进行监督，包括选举、任命和免职、撤职等。这里我想谈谈四个问题：

第一是加快制定监督法，完善监督程序。到目前为止，我国没有人大监督法，法律仅仅有监督权的授权性规定，没有规定监督的机制、程序等。2002年，安徽省第九届人民代表大会第五次会议通过了《安徽省各级人民代表大会常务委员会监督条例》，对监督的原则、对象、内容、方式以及对工作报告和评议整改报告不满意的处理等问题都作了比较具体的规定。但全国性的立法应付阙如，监督的具体操作和监督的效果没有相应的制度跟进。因此，加快制定监督法，落实监督权，规范和完善监督程序是必要的。监督法可以考虑规定三个层面的内容：（1）监督职权适用的条件和范围，如何启动监督活动即监督如何提起；（2）监督的具体组织及运行，监督与被监督双方的权利义务；（3）监督的法律后果，监督可采取的法律强制手段、奖惩措施等等。

第二是罢免权问题。强调罢免权在于使监督落到实处。监督权容易虚化，容易落空。关键在缺乏落实监督的强力措施作为后盾，故必须为监督权的落实准备后盾。我以为，监督制度能否落到实处与强化罢免权直接相关。恩格斯精辟地指出：“为了防止国家和国家机关由社会公仆变成社会主人——这种情况在至今所有的国家中，都是不可避免的——公社采取了两个正确的办法。第一，它把行政司法和国民教育方面的一切职位交给由普选选出的人担任，而且规定选举者可以随时撤换被选举者。”列宁更为直截了当地提出“罢免权，即真正的监督权”，是“直接彻底和立即见效的民主原则”。人民民主要求人民当家作主，人民拥有监督权，其核心便是罢免权。应当通过制度的设计完善罢免的职权、程序，使人大由橡皮图章成为真正管用的钢质图章。

第三是人大司法监督的完善。司法公正是群众呼声较大的问题，也是近年来群众上访的重要因由。“群众利益无小事”。胡锦涛同志一再强调“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”，^[2]“要实现好、维护好和发展好人民群众的根本利益”。^[3]如何更好地运用人大监督权，维护司法公正？听取审议工作报告、重点问题督办、评议司法机关工作、执法责任制和错案责任追究制等都是人大司法监督制度的较好形式，但在具体监督实践中还需要注意：一要坚持不包办代替，直接办理具体案件；二要把人大司法监督同党内监督、民主监督、舆论监督、群众监督和行政监察监督等多种形式的监督有机结合起来，使之更富有效力；三要加强自身建设，提高人大代表、人大常委会委员的素质。

第四是结合中国国情，进行制度创新。举个例子而言，宪法和法律赋予人大的监督形式包括：质询、询问、组织特定问题调查委员会、罢免、撤职等。实践中形成了执法检查、述职评议、听取工作报告、审查批准计划和预算报告、个案监督、错案责任追究制、组织人大代表视察等各种监督形式。成效都还不错。但也存在一些不足，以个案监督为例，对于极为个别的案件，可以提出质询案或者组织特定问题调查委员会，但如果人大过多地介入个案，不仅会影响人大其他正常工作的开展，还会干涉宪法规定的法院独立审判权。何况，过多的个案监督在监督成本与监督效果等方面未必成功。再举一例，人大专职委员的设置便是个成功的范例，进一步拓展到人大代表的专职化是一种可贵的尝试。

党的领导、人民当家作主和依法治国是紧密结合在一起的。党的领导是历史的选择，是人民的选择，加强和改善党的领导，是各级人大行使监督职能的根本保证和前提；人大制度是实现人民当家作主的行之有效的良好形式，依法治国是宪法确立的基本方略。正如胡锦涛同志在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上指出：人民代表大会制度是中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式，是中国社会主义政治文明的重要制度载体。^[4]我们在方向上必须坚持人民代表大会制度；在发展道路上，必须加强和落实人大监督，进一步完善人大制度。

（本文系2004年10月22日在中央编译局比较政治与经济研究中

心、全国国际民主学会、贵阳市人大常委会举办的“加强人大监督权的有效实现国际研讨会”上的发言稿）

【注释】

[1]《马克思恩格斯全集》，第17卷，人民出版社1956年版，第646～647页。

[2]胡锦涛：《大力发扬艰苦奋斗作风全面落实党的十六大精神》（2002年12月5日）。

[3]胡锦涛：《在“三个代表”研讨会上的重要讲话》。

[4]胡锦涛：《在纪念全国人大成立50周年大会上的讲话》（2004年9月15日）。