金融犯罪态势分析与制度防范

金融犯罪态势分析与制度防范

金融是现代市场经济的核心，是联结一国经济的纽带。良好的金融秩序是市场经济有序运行的前提。金融犯罪是指在金融活动中侵害金融管理制度，妨害金融市场秩序以及其他社会经济关系的犯罪行为。主要包括两类：一是破坏金融管理秩序的犯罪，如伪造货币，非法吸收公众存款，伪造、变造金融票证等犯罪；二是金融诈骗犯罪，如贷款诈骗、票据诈骗、金融凭证诈骗等。加入WTO后，我国金融体系运行的独立性增强，政府行政干预进一步淡化，这要求金融市场更多地依靠市场调节，金融稳定必须通过法治来维持。现阶段金融犯罪发案率高、案值大、隐蔽性强，不仅给金融机构带来了经营风险，而且危及金融的稳健运行和国家经济安全。因此，理论界与实务界研究金融犯罪，分析原因，并提出制度性的防范措施，具有重大的理论与实践意义。

一、金融犯罪态势分析

金融犯罪具有行业性（发生在金融行业的各个领域）、主体多元性（金融从业人员与非金融从业人员、自然人与单位）、犯罪预谋性（作为故意犯罪，系蓄意实施）、智能性（犯罪人拥有金融知识甚至现代先进技术）。根据我们对现阶段金融犯罪行为的分析，认为金融犯罪的主要发展态势包括：

（一）犯罪手段智能化、复杂化、隐蔽化

伴随金融业深入发展，国内银行业金融电子化、信息化建设不断推进。传统金融业务的处理手段和程序已经转变为电子化的资金转账系统、数据清算系统、自动柜员系统以及银行数据交换中心、数据备份中心等一整套金融电子化、信息化体系，形成了纵横交错的电子化资金流转网络，打通了资金调拨、转账、清算、支付的“银色通道”。金融电子化的实现与发展，从根本上改变了传统银行的业务处理和管理的旧体制，建立了以信息为基础的自动化业务处理和科学管理的新模式，采取电子货币的支付方式逐步代替传统的现金交易和手工凭证的传递与交换，大大加快了资金的周转速度。金融业已从单一的信用中介发展为一个全开放的、全天候的和多功能的现代化金融体系。以高科技为特征和服务手段的电话银行、网络银行、企业银行、汽车银行、自助银行等，逐渐进入我们的生活。但是，伴随金融深化带来的是金融风险与金融安全的思考。金融资本经营相对集中，能顺利实现对实体经济的全面渗透乃至控制，使得金融部门成为现代市场经济资源配置的核心。金融资本的集中，尤其是以金融资本为直接经营对象的“金融创新”形式的发现与广泛使用，致使金融资本极易脱离实体经济而单独运行。金融风险与金融安全为金融犯罪留下了较大空间。

在犯罪手段上，金融犯罪的主要特点表现为：一是智能性和专业性。实施这种犯罪必须具有一定的专业知识和技能，才能逃避金融安全系统的监管，掩饰犯罪行为。金融业务行为具有明显的行业特点，必须具备金融行业的知识与技能才能顺利实施犯罪，而在侦破时必须拥有该方面的技能才能发现金融犯罪。近几年，利用计算机实施金融犯罪的案件以每年30%的速度递增，其中金融行业发案比例占61%，平均每起金额都在数十万元以上，单起犯罪案件的最大金额高达1400余万元，每年造成的直接经济损失近亿元。分析这些案件，实施行为者都具有高学历，具有高智商，拥有一定的金融技能。二是隐蔽性强，欺骗性大。金融犯罪分子多具有高智商，是一种智能型犯罪，犯罪后行为人都习惯于运用高科技手段消除犯罪痕迹。此类犯罪案件往往在事隔数月、多年以后才被发现。比如，1996年7月到1997年6月间，丁某伙同他人以支付高息为诱饵，先后将11家单位的巨额钱款1.94亿元骗存至中国银行崇文支行劲松分理处，私刻公章、伪造转账支票，盗提巨款给国家和集体造成特别巨大的损失。此案经历一年多时间才案发。

实践当中，从当前发生的金融犯罪来看，犯罪手段多样化、智能化、隐蔽化。犯罪人主要从贷款、信用证、票据、信用卡等方面打开突破口，有的通过设立普通公司、开立账户以假汇票、假合同骗取钱款然后携款潜逃；有的以假担保、假抵押骗取银行贷款，通过假破产实现真逃债；有的甚至明目张胆地搞非法集资、违法融资性租赁等。在种类上，利用计算机实施的金融犯罪、跨国性的国际金融犯罪、洗钱犯罪逐渐增多。在犯罪形态上，金融犯罪呈现复杂化倾向，多表现为内外勾结、上下联手实施犯罪，更加注意伪装和内外勾结以冲破越来越严密的制度和安全措施，往往以正常的业务名义和正常的业务程序实施，具备较强的反侦查能力。

（二）新型金融犯罪不断增加

伴随金融产品的增加，新兴金融业务领域的出现，这些产品多成为金融犯罪首选对象，这些新兴金融业务领域成为金融犯罪的多发地区。比如利用个人住房按揭贷款、汽车消费贷款骗取银行资金和针对电话银行、自助银行、证券交易系统的资金实施金融犯罪不断增多。比如，被列为2004年中国金融界的十大事件和中央政法委督办的25件大案之列的金融诈骗一案。国洪起的犯罪领域涉及金融、房地产、建材、化工等行业。国洪起犯案手法主要是如下三种：一是虚增国债标准券；二是勾结营业部内部人员挪用券商公司其他国债；三是和营业部人员串通，将已经回购的国债再向银行骗贷。又比如，电话银行服务成为某些犯罪分子瞄准的目标。利用电话银行转账实施盗窃的案件。郑某是某集团的装配工，他利用午休时间车间无人之机，通过车间统计员的电脑分多次窃取了本车间多名职工的工资卡——中国建设银行储蓄卡卡号。郑某得知可以通过建设银行的电话银行系统转账，把银行卡上的存款转移到指定的手机账号上时，他庆幸发财的机会到了。于是，郑某弄了一张名为“王力军”的假身份证，以此办理了一张联通手机卡。接着，他利用多数职工疏忽大意未更改银行卡原始密码和建设银行“95533”电话银行客户服务系统转账功能的便利，先后64次通过电话银行服务系统将其他职工储蓄卡上的账款转移到“王力军”的手机上，金额达51760元，其间碰到两人的原始密码被改动而致使盗窃未能得逞。这种类型的犯罪会随着金融产品的越来越多而呈现出更多的类型。

（三）跨国金融犯罪不断发展

入世后金融犯罪进一步跨国发展。全球金融一体化是金融发展的一个重要趋势。金融犯罪必然向跨国化发展。跨国金融犯罪主要发生在国际贷款、跨国资本流动等国际金融业务中。以伪造、欺诈为主要形式。比如假融资、信用证欺诈、金融票据欺诈和信用卡欺诈等。另外，国际经济犯罪组织为在全球范围内争取更多的犯罪空间，其触角已开始伸入我国的金融领域，比如洗钱作为犯罪分子转移、隐匿非法所得并使之合法化从而逃避追缴的重要手段，将被犯罪分子更多地利用。比如，中国银行广东开平支行原行长许超凡与中国银行广东开平支行原行长许国俊伙同中国银行广东开平支行的另一位负责人余振东盗用4.83亿元后，分别远遁海外。后余振东被引渡回国。

（四）网络金融犯罪日趋严重

网络技术的运用在提高金融业务效率的同时也给新型犯罪带来机会。不法分子利用网络实施犯罪的方式很多，主要有：改变或破坏存储在网络银行中的信息、截取网络传递中的资料、加载不实记录或信息、侵入网络银行中的客户账户转移资金。国际上，由于黑客入侵给互联网造成极大损失的事例时有发生。根据英国PV咨询集团公司调查，近5年来，电脑诈骗每年使英国银行损失40亿至50亿英镑，美国每年因计算机犯罪造成银行损失也多达55亿美元，德国银行每年因此也损失约50亿美元。在我国，1986年7月发生首例银行计算机犯罪案件。1998年9月，扬州发生郝氏兄弟利用电脑侵入银行网络并窃取28万元巨款的特大犯罪案件。2001年2月，华夏证券公司上海分公司发生了一起职员涉嫌利用电脑网络挪用客户1290万元保证金炒股的特大案件。据统计，金融领域的电脑犯罪占电脑犯罪总额的40%以上，居各行业之首。在我国，其比例更是高达60%以上。这是今后货币电子化后尤其需要注意的。

（五）金融诈骗型犯罪比较突出

诈骗是以虚构事实，隐瞒真相的手段骗取公私财物的行为。在危害金融机构的犯罪中，金融诈骗是最为突出的一种。比如中国银行黑龙江省分行哈尔滨市河松街支行行长高山金融诈骗案、北京福尼特家具城幕后老板刘付臣诈骗案、北京华运达房地产开发公司董事长邹庆以开发“森豪公寓”骗取中行贷款案、广东佛山民营企业主冯明昌从工商银行南海支行骗取贷款案、建行长春市朝阳支行、铁路支行金融诈骗案等。这类犯罪涉案金额特别巨大，动辄上亿元、十亿元甚至几十亿元。如中行“森豪公寓”案涉案金额达6.4亿元，中行高山案、刘付臣案涉案金额均达10亿元，农业银行河北衡水中心支行被骗100亿美元的备用信用证、河南“三仁”集团在两年多的时间里诈骗资金3.47亿元，涉案金额达5.1亿元。广西灵川县建行被骗资金2.7亿元；工行南海支行案涉案金额达74亿元，数额之巨，令人震惊。这些案件多采取私刻印鉴、印章，制作假合同、假凭证等手段，犯罪分子与金融机构工作人员内外勾结合伙作案。由此可见，金融诈骗犯罪对银行资金安全造成极大危害，必须引起银行界的高度重视。

二、金融犯罪的原因分析

关于金融犯罪产生的原因，理论界与实务界都进行了探索，形成了各种不同的理论观点：（1）转轨时期矛盾论。认为金融犯罪是社会转轨的产物，金融犯罪的上升，是体制转轨时期社会控制机能弱化的规律性表现。转轨时期金融行业竞争加剧，导致违规操作，进而诱发犯罪。近年来，随着金融体制改革的深化，行业竞争日益激烈。一些单位片面追求利润，违规操作，致使无法按严格的规章制度进行管理，也不能进行正常的稽核检查，少数职工便趁机作案，中饱私囊。（2）打击不力。转轨时期的各项规章制度正在建立和健全中，有的执行不严，监督制约乏力，使金融犯罪形成恶性循环。有的金融机构对案件性质把握不准，习惯于内部处理；有的从自身经济利益和部门声誉出发，瞒案不报，压案不查，等问题大了才追究刑事责任，移送检察机关处理，这种打击不力，滋长了金融犯罪分子的嚣张气焰。（3）个体原因论。金融机构工作人员的思想政治工作方面重视不够，力量薄弱，一向忽视思想政治教育和法制教育是金融犯罪产生和大量发生的重要原因。（4）改革代价论。认为改革一方面从根本上高速发展着生产力，调整生产关系；另一方面则由于社会商品化倾向的经济势必造成社会生活张驰失度，紊乱多变，引起一定程度上的社会震荡，造成一时的、局部的失控。金融制度的改革，必然导致金融领域的震荡，引起金融犯罪的产生。我以为，金融犯罪的产生，是社会原因与个人原因共同作用的结果。这既包括经济和政治状况、法律环境、社会伦理、道德、社会意识形态、金融企业对金融犯罪的控制状况等社会原因，也包括犯罪人的人生观、价值观、个人偏好等个体原因。

（一）金融犯罪有两方面的原因

美国著名犯罪学家埃德温·萨瑟兰（Edwin H.Sutherland）认为，犯罪行为决定于两种因素的结合：“一是适宜于犯罪的一切条件的存在；二是个人赋予这些条件存在的意义”，并举例道：“客观状态在能够造成犯罪机会的范围内，对犯罪的产生具有决定性的意义。小偷在戒备森严的商店内是不会偷盗的，而疏于防范的银行却屡遭抢劫；汽车制造商很少会触犯食品卫生法，而食品加工厂则可能屡屡触犯这一法律。但是这还不是犯罪的全部条件，从另一方面看，犯罪还必须由个人赋予这些条件存在的实际意义。也就是说，在心理学和社会学意义上，现状不排斥个人的作用。只有当小偷从内心意志上希望盗窃时，疏于防范的商店才可能被盗；只有抢劫人决定抢劫时，疏于防范的银行才会遭到抢劫。这正是一部分人会犯罪，另一部分人不会犯罪的原因，即两因素的结合”。^[1]犯罪的社会原因是犯罪的条件，而犯罪的个人原因才是犯罪的原因。只有从犯罪条件与犯罪原因两方面才能正确分析金融犯罪是如何发生的。例如，被告人王定香、陈圣忠无视国家金融法规，为了侵吞国家财产，以帮助吸纳存款为幌子，假借承接工程需要借用资金并保证按时归还，诱骗王泽锋（建设银行海南支行德胜沙储蓄所主任）利用其储蓄所主任的身份，以支付高息为诱饵，利用伪造的银行定期存单，换取客户的活期存折及密码。之后，王定香使用王泽锋骗取的客户存折，在银行冒领客户资金共计人民币1820万元。其中大部分被陈圣忠挥霍使用，造成损失高达人民币1400余万元。正是建设银行海南支行德胜沙储蓄所的防范疏漏，才为行为人实施犯罪提供了条件；也正是行为人自身对金钱的贪婪和非法占有欲望，才驱使他们不顾国家金融法规非法盗取他人钱财。

（二）金融犯罪的社会原因与个体原因

从社会原因和个体原因分析金融犯罪的产生，包括两个方面：第一，金融犯罪的社会原因既包括我国处于经济转轨这样一个阶段，也包括金融行业本身的特殊因素。经济转轨时期，金融体制还不能适应社会主义市场经济的客观要求，存在着政企不分、政银不分、投融资体制不合理等问题，尚未建立起符合市场经济的政府、企业、银行三者之间新型的关系。我国属于发展中国家，在社会主义初级阶段，供求矛盾还会长期存在，各方面的短缺现象尤其是资金短缺还很严重。伴随改革开放的深入，社会主义市场经济的不断建立和完善，相应的金融监管体系、金融监管制度不能跟上，金融犯罪因此大量增加。同时，我国金融领域存在筹措资金混乱、资金拆借混乱、入股投资混乱、放贷混乱、存贷利率混乱、结算秩序混乱、内部管理混乱等现象，进一步导致大量金融犯罪案件产生。比如某市农业银行信用卡部副总经理黄某违规搞信用卡“协议透支”，实际变相发放贷款588万元给企业使用，导致案发时有本金486万元无法追回。第二，金融犯罪的个体原因。金融犯罪行为人的人生观、价值观发生扭曲，贪欲膨胀，经不起金钱的诱惑进而实施金融犯罪。面对市场经济浪潮的冲击和巨大利益的诱惑，一些金融机构的工作人员价值观发生重大变化，崇尚金钱万能主义，贪图享乐，千方百计寻找可以“发财”的捷径，寻找金融监管的漏洞，实施金融犯罪。比如，河北曲阳县支行喜峪储代办所代办员葛敏开与不法分子互相勾结，采用虚列户名、开假证明、私盖公章等手段，填写巨额存单、存折，然后交由同伙流窜至北京、石家庄等地大肆进行抵押诈骗活动，共涉及金额2272.87万元。这里，需要提及不法分子的拉拢腐蚀。金融机构工作人员长期与金钱打交道，当面对金钱动摇时，便会有人“游说”动不法之财的脑筋。一些不法分子有组织、有预谋地拉拢腐蚀金融机构工作人员，是金融犯罪产生的一个重要原因。个别企业为了从银行搞到贷款，不惜以重金贿赂金融工作人员，教唆金融工作人员犯罪，从而内外勾结，共同作案。比如某市交通银行原行长周某在审批给远华公司贷款时，与远华走私集团走私分子相互勾结，并接受贿赂50万元，违法为其提供贷款4000万元，目前仍有3500万元贷款无法收回，给国家造成巨额损失。又如，农行某分理处22岁的储蓄员王某，利用职务之便，伙同无业人员李某先后五次采取在“金穗卡”上虚存实取的手段，套取公款24万元予以贪污，之后，二人携赃款潜逃外地大肆挥霍，案发后仅追回9万元。

三、金融犯罪的制度防范

金融犯罪的制度防范主要讲四个问题：一是刑事制裁。刑事立法关于金融犯罪的规定，侧重从总体讲金融犯罪的一般规定，尤其是刑法修正案关于金融犯罪的两个新增犯罪。二是银行内控制度上健全金融犯罪的防控体系。三是金融监管体系的完善。四是加强国际合作，共同打击金融犯罪。这是应对金融犯罪国际化的需要。其中，银行内控机制是基础，外部监管是关键，刑法制裁是后盾，加强国际合作是必要的应对措施。

（一）完善法律监管，尤其是刑法金融犯罪的规定

金融法治是依法治国、建设社会主义法治国家的必然要求，也是金融稳定与经济安全的必然要求。金融法治要求加强金融立法，大力完善和建立健全多层次、多方位、相互配套的金融法律体系，给金融活动参与者规定其活动的基本框架和若干行为准则，使其做到有法可依，有章可循，防范各种金融犯罪行为。金融法治体系包括信托融资法、涉外金融法、金融机构登记管理条例、金融行政处罚条例等。以下，我重点对刑法关于金融犯罪的内容进行梳理，以便各位对金融犯罪有更为清晰的认识。

1.1997年刑法与单行刑法规定的金融犯罪

1997年刑法共10章，452条，比1979年制定的刑法增加了260条，是一部统一的比较完备的刑法。1997年刑法在吸收《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》的基础上增设了34个金融犯罪罪名，为打击金融犯罪、防范金融风险提供了强有力的法律保障。1999年关于外汇犯罪的单行刑法增设骗购外汇罪，修改了逃汇罪的构成与法定刑。

1997年刑法与单行刑法中金融犯罪的规定表现为：（1）篇幅大，条文多。金融犯罪分为“金融管理秩序罪”和“金融诈骗罪”两节共31条，是刑法分则中条文最多的一类犯罪。这表明金融业在国民经济中的地位日趋重要。（2）刑罚规定较重。1997年刑法规定，集资诈骗罪、金融票据诈骗罪、信用证诈骗罪、伪造货币罪以及国有金融机构工作人员受贿罪的法定最高刑为死刑，并处没收财产或5万元以上50万元以下罚金。对许多金融犯罪科以重刑，表明国家对惩治金融犯罪、防范金融风险的强硬态度和坚定决心。（3）处罚多主刑、附加刑并用，重视刑法的预防功能。在金融犯罪中除金融机构工作人员挪用公款罪，非法出具信用证、保函、票据、存单、资信证明罪，非法承兑、付款、保证罪和逃汇罪四种单处主刑，虚假理赔罪和金融机构工作人员受贿罪处主刑的同时可以并处罚金，其余29种罪判处主刑的同时必须并处罚金。刑法对以非法牟利为主要目的的金融犯罪处以经济重罚，主要是考虑到罪责刑原则，希望通过采取财产刑来预防这类谋利性犯罪。（4）确立单位作为金融犯罪的重要主体。刑法规定金融犯罪的主体可以是自然人，也可以是单位。商业银行可以作为金融犯罪的主体，商业银行分支机构虽不是独立法人，但它在总行授权的范围内开展业务，是一种合法的经济组织，也可以作为单位犯罪的主体。刑法规定，单位金融犯罪，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员判处刑罚。单位金融犯罪实行双罚制。

金融犯罪不一定是特殊主体的犯罪，但是作为特殊主体的银行工作人员实施的金融犯罪案值大、发案率高，应当引起重视和特别的注意。刑法关于银行工作人员作为特定主体的金融犯罪主要包括：（1）徇私发放贷款罪。指银行或其他金融机构的工作人员违反法律、行政法规规定，向关系人发放信用贷款或者发放提供贷款的条件优于其他借款人同类贷款的条件，造成较大损失的行为。根据《商业银行法》第40条规定“关系人”是指：商业银行的董事、监事、管理人员、信贷业务人员及其近亲属；前列人员投资或者担任高级管理职务的公司、企业和其他经济组织。根据最高人民法院的司法解释，“近亲属”包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女。（2）非法发放贷款罪。指银行或其他金融机构的工作人员违反法律、行政法规的规定，向关系人以外的其他人发放信用贷款或者发放担保贷款，造成重大损失的行为。（3）非法拆借、发放贷款罪。指银行或其他金融机构的工作人员以非法牟利为目的，采取吸收客户资金不入账的方式，将资金用于非法拆借、发放贷款，造成重大损失的行为。实践中，搞账外经营等现象时有发生，新刑法施行后，这类行为将被绳之以法，追究刑事责任。（4）非法出具信用证、保函、票据、存单、资信证明罪。指银行或其他金融机构的工作人员违反规定，为他人出具信用证或者保函、票据、存单、资信证明，造成较大损失的行为。（5）非法承兑、付款、保证罪。指银行或者其他金融机构的工作人员，在办理票据业务中，对违反票据法规定的票据予以承兑、付款或者保证，造成重大损失的行为。（6）金融机构工作人员购买、调换伪造货币罪。指银行或其他金融机构的工作人员购买伪造的货币或者利用职务上便利，以伪造的货币换取货币的行为。（7）金融机构工作人员受贿罪。指银行或其他金融机构工作人员在金融业务活动中索取他人财物或者非法收受他人财物，为他人谋取利益，或者违反国家规定，收受各种名义的回扣、手续费，归个人所有的行为。（8）金融机构工作人员挪用资金罪。指银行或其他金融机构工作人员利用职务上的便利，挪用本单位或客户资金的行为。以上8个要求具备特定的银行工作人员身份才能构成的犯罪，反映了国家对银行工作人员实施金融犯罪的惩治决心和力度。

2.刑法修正案新增的两种金融犯罪

2005年2月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过的《中华人民共和国刑法修正案（五）》（简称《刑法修正案（五）》）新增了两种犯罪，即妨害信用卡管理罪，窃取、收买、非法提供信用卡信息资料罪。这里特别介绍一下修正案增加的两个新罪名。

一是妨害信用卡管理罪。《刑法修正案（五）》第1条规定了妨害信用卡管理罪。妨害信用卡管理罪，是指以法律明令禁止的各种方法，妨害信用卡管理的行为。信用卡是由商业银行或者其他金融机构发行的具有消费支付、信用贷款、转账结算、存取现金等全部功能或者部分功能的电子支付卡，包括借记卡、贷记卡等多种形式的电子支付卡。司法实践中，对于行为人误将他人伪造的信用卡或作废的信用卡当作真实有效的信用卡而故意非法持有的情况，构成认识错误，不影响定罪，但处罚上可以酌情从轻。对于行为人伪造居民身份证又使用该伪造的身份证骗领信用卡的，或者将使用伪造的身份证骗领的信用卡用于诈骗犯罪的，构成刑法第280条第3款规定的伪造居民身份证罪和《刑法修正案（五）》修改后的刑法第196条规定的信用卡诈骗罪，同时构成本罪。这构成刑法理论中的牵连犯，应按其中法定刑最重的一个罪定罪并从重处罚，而不实行数罪并罚。立法规定，“数量巨大或者有其他严重情节的”是本罪的加重情节。“数量巨大”的具体标准，在司法解释出台之前，一般是参照相关司法解释对近似犯罪（如出售、购买、运输假币罪，持有假币罪，伪造金融票证罪等）所规定的数额标准。

二是窃取、收买、非法提供信用卡信息资料罪。窃取、收买、非法提供信用卡信息资料罪，是指以秘密手段获取或者以金钱、物质等换取他人信用卡信息资料的行为，或者违反有关规定，私自提供他人信用卡信息资料的行为。“窃取”是指以秘密手段（包括偷窥、拍摄、复印以及高科技方法等）获取他人信用卡信息资料的行为；“收买”是指以金钱或者物质利益从有关人员（如银行等金融机构的工作人员）手中换取他人信用卡信息资料的行为；“非法提供”是指私自提供合法掌握的他人信用卡信息资料的行为。在相关司法解释出台之前，以下窃取、收买、非法提供信用卡信息资料构成本罪：（1）银行或者其他金融机构的工作人员利用工作上的便利，窃取、收买、非法提供他人信用卡信息资料的；（2）窃取、收买、非法提供他人信用卡信息资料数量较多的；（3）窃取、收买、提供他人信用卡信息资料致使国家和公民的利益遭受较大损失的；（4）造成其他较重后果的。

（二）健全银行内控制度

从刑法乃至法律的角度防范金融犯罪是具有实效的。但是，更有效的是从源头上采取防范金融犯罪的措施。即必须加强内控机制建设。严密的内部监管制度，不给内部人员留下犯罪的诱惑，阻断了诱发犯罪的动机，这是金融监管最基本的约束机制，也是实行金融监管的基础。金融机构的内控机制的加强一般包括：强化和健全银行间的垂直管理体制，基层银行从严管理，增强监管意识，建立健全规章制度，增强银行监督保障机制，加强金融机构内部的监督体系，加强监督检查，促进制度落实。在建立和健全内控机制时，必须坚持“教育是基础、制度是保障、监督是关键、惩治是手段”的方针，教育方面，做好金融干部的政治思想教育、职业道德教育、业务水平教育和金融法治教育；在制度方面，要建立起符合市场经济条件下的金融违法与犯罪防范制约机制；在监督方面，要改革金融机构内部稽核机制，改进稽核方法，增强稽核工作的权威，提高稽核工作的独立性、自主性和超脱性；在用人方面，要克服忽视金融犯罪的思想，必须用好人，用对人。

从目前我国的金融犯罪的现实来看，金融机构内控机制的具体措施主要包括：一是建立金融机构的垂直管理体制，健全各级岗位责任，将各项金融业务活动纳入有效监督之中。二是强化金融机构内部审计工作，突出内审部门的监督和警示功能。改进审计项目的组织方式，突出重点创新方法，增强金融审计的针对性和时效性。三是建立金融机构内部岗位轮换制度。四是加强会计、储蓄、出纳、信贷、计划、信用卡等业务部门的联系，建立信息交流与反馈制度，联系会制度、联合检查制度，落实制度的责任制和协同办案制度等。五是贯彻高级管理人员的任期经济责任。在内外勾结诈骗和内部盗用案件中相当部分涉及高层管理人员滥用职权挪用盗用资金的问题。当前，应当着力于构建金融机构的主要负责人的内部控制。

最近各大银行都加强了内控制度的建设，比如建设银行的内控制度建设便已启动三项改革举措：一是对风险管理实行垂直管理体制，已选定四个分行进行试点，然后在全行推开；二是尝试风险经理与业务经理协调配合的作业模式，把风险管理的关口前移到业务第一线；三是在全辖范围内实施内部审计垂直管理，强化内部审计机构的独立性和权威性，争取用3至4年时间，建立起科学、规范、有效的内部审计体系。这种尝试是值得借鉴的，各金融机构都可以尝试建立这种内控机制。

（三）完善金融监管法律制度

金融监管是外部监督，形成金融犯罪的高压环境。最近，国务院要求继续加强和改进金融监管，要求金融监管部门要加强协调合作，突出监管重点，着重加强对市场准入、公司治理结构、内部控制、重要金融业务和高级管理人员的监管。这充分说明必要的金融监管的重要性。

金融监管是指一国在中央政府领导下，对商业、专业金融机构经营行为进行宏观调控、监督、管理的制度、机构和组织。我国金融监管机关主要有银监会、证监会、保监会等。其中，银监会是监管体系中的主体，代表国家行使对商业银行、国内外资银行和其他金融机构的监管权力。我国目前的金融监管体系的现状是：银监会作为我国金融业的监管当局，与中国证监会、保监会密切合作，在金融风险的防范和控制中发挥着重要的作用。金融监管队伍的建设正在加强，人员素质正在提高。建立和完善了金融监管人员的培训制度、资格考试和任职制度、监管岗位工作人员的奖惩制度，不断提高监管人员的业务管理水平。

金融监管法律制度在西方早期就有，我国目前也有相关金融法律制度。从全球发展趋势来看，金融监管正在进行四个转变：从分业监管向混业监管转变，从机构性监管向功能性监管转变，从单向监管向全面监管转变，从封闭性监管向开放性监管转变。银监会作为我国金融业的监管当局，与中国证监会、保监会密切合作，在金融风险的防范和控制中发挥着重要的作用。近年来，金融法规的建设、金融监管机构的调整、监管队伍的部署、监管手段的开发，都表明我国的金融监管能力得到了很大提高，制定了较为完善的法律制度，并逐步形成较为完善的金融法律法规体系；建立和完善了各种监管制度，健全了金融监管体系；监管范围不断扩大，包括所有商业银行和政策性银行、城市信用社和农村信用合作社、国有银行、非银行金融机构以及金融市场；既包括独资商业银行和其他股份制商业银行，也包括国内的外资和中外合资商业银行；监管队伍建设正在加强，人员素质正在提高。从目前来看，已经形成银监会、证监会、保监会三家并立的中国金融监管的“三驾马车”，并逐步放开对混业经营的法律限制，探讨金融控股集团监管的统一框架。我国的金融监管机构（包括银监会、证监会、保监会等）在防范和化解金融风险方面做了不少工作，解决了不少问题，但是金融监管的水平、能力仍然有待提高。在金融市场上，证券回购、高利吸存、账外账、假数据等各种非法金融活动严重干扰了正常的金融秩序，给改革中的中国金融带来了不少障碍，也提出了严峻的挑战。比如，银行高居不下的不良资产比例、频频发生的非法融资现象等。改进现行的金融监管体制，我以为主要有如下几个措施：

第一，加强金融监管机构建设，完善金融监管组织体系。我国金融服务业发展现状不容乐观，根据目前金融监管机构缺乏协调性、各自为政、条块侵害的状况，结合金融业内各行业间相互开放、相互进入的发展趋势，在现有金融监管机构的基础上，完善金融服务业的投资融资体制、汇率体制、信贷及保险服务体系，考虑逐步建立符合国际标准和我国国情的独立、统一和分级负责的金融监管机构体系。

第二，加强金融立法建设，按照WTO金融规则，完善金融监管法制体系。金融监管法律已先后出台中国人民银行法、商业银行法、票据法、保险法、证券法等金融法规，金融监管立法体系初步形成。但是，立法细则方面、金融创新的立法方面以及金融监管执法方面有待加强，以改变目前存在的金融法制建设滞后和执法不严的现状。

第三，加强金融工作建设，完善金融监管操作体系。在金融监管目标体系、评价标准、金融监管操作规程或办法和监管人员守则方面还需要不断健全规章制度，健全金融风险的监管操作规程，适应持续性的金融监管要求。必须根据各金融机构的资产负债管理情况，对内部结构的控制情况和财务状况以及风险程序，综合考虑其网点设置和经营范围的限制、各项变更和高级人员任职资格等问题。必须根据金融市场的变化进行动态调整，由合规监管向风险监管转变；改进监管工作方式，实行委托监管（经审计师审计）、非现场监管，提高现场稽核的权威性和震慑力，提高监管的效率；改进监管的技术装备和手段。

第四，加强金融监管队伍建设，完善金融监管人员素质体系，建立和健全金融监管人员资格考试和任职制度，加强现有人员的培训制度，实行监管岗位定期交流制度和工作人员奖惩制度。当前，我国金融监管人才匮乏，应当尽快扭转目前被动的局面，建立完善的人力资源开发和管理机制，培养一支精干高效的金融监管队伍，提升监管人员素质。

（四）加强国际合作，共同打击金融犯罪

经济全球化背景下，金融犯罪势必网络化与国际化。比如，我国的贪官携资本外逃现象，其中就有大量的洗钱犯罪。河南省服装进出口公司原总经理董明玉现住新泽西州，生活闲适；新中国成立以来最大的银行系统监守自盗案——中国银行广东开平支行原行长许超凡等人把4.83亿美元转移到美、加等国并顺利出逃；2002年携百万巨款出逃的河南省烟草专卖局原局长蒋基芳；2003年4月携家人逃往美国的浙江省建设厅原副厅长杨秀珠。这些都需要我们思考如何追击外逃贪官、追缴外逃资本。我国应当对经济全球化和经济金融化背景下的金融犯罪思考如何应对，形成更为深刻认识和出台更具有操作性的措施。

我国已经加入《联合国打击跨国有组织犯罪公约》和《联合国反腐败公约》。国内法如何与之衔接、配合，以处理好国内法与国际法的关系，否则，即使在国际公约上签了字，也解决不了问题。举一个明显的例子，我国刑事诉讼法不支持“缺席审判”，对在逃的犯罪嫌疑人，不可能提起公诉。按照传统的“刑事优于民事”的司法原则，法院在民事诉讼中也不可能对在逃人员的财产作出没收的裁决。而要与外国司法机关进行没收事宜的合作，国外司法机关大多数却只承认法院的没收判决。这样就使抓捕潜逃国外的犯罪分子和追缴赃款处于十分困难的境地。因此，加强刑事法律与国际的合作和接轨，是当前打击金融犯罪特别是涉外金融犯罪的一个重要方面。

又如，打击贪官外逃与洗钱犯罪。跨国金融犯罪与洗钱问题专家杨诚教授列举了洗钱犯罪追究的三个最大的障碍：首先，目前中国的相关法律没有同国际接轨，也不是全球性反洗钱组织的成员，所以合作起来会有很多困难。其次，目前与中国签订引渡条约的国家只有泰国、蒙古等十几个，很多被出逃者视为理想避难所的国家都不在其列，其中包括美国。再者，一些国家要求必须先与中国签订《赃款分割协议》后才同意合作，也就是说该国要求分享部分追缴的贪官赃款，但中国不同意。这些需要在今后的国际合作中深入思考并拟定对策。

再如，针对网络金融犯罪，随着信息技术的进步和因特网的发展，整个世界正日益成为一个基于因特网之上的“地球村”。跨地域、跨国界作案已是网络上普遍存在的事实。在因特网发展的今天，各个国家间存在许多共同的利益，而且，这些共同点和共同的看法还将会随着网络的发展而增加。目前，打击网络金融犯罪的国际合作往往流于形式，最大的原因就是各国利益的分歧和法律的冲突。欧盟布鲁塞尔计划早已于1998年开始实施，但由于欧盟各国法律的冲突，这些举措并未落实到网络犯罪的追查和惩治中，对跨国性网络犯罪更是无能为力。在建立一个完整的国际网络安全体系问题上，美国与欧盟存在着严重的分歧，美国认为应当组建一个全球性的国际网络警察部队，对全球网络进行监控，防止网络犯罪的发生；而欧盟国家认为，对网络的监控必将导致侵犯个人的隐私权的问题，还是应该采取传统的打击跨国犯罪的方法进行国际合作对付网络犯罪。因此我国还应加强与世界刑警组织以及其他国家金融监管部门和司法部门的联系和磋商，共同制定打击网络金融犯罪和确定网络银行风险责任的国际条款，开展国际合作，以确保网络金融的顺利发展，同时学习世界各国先进的打击网络金融犯罪的司法经验，促进我国司法实践。研究国际合作中的问题对于联手打击全球范围内的金融犯罪具有重大意义。

金融是国民经济的命脉，是现代经济的核心。金融安全与稳定事关我国经济发展和社会稳定的大局。金融犯罪主体多元、情况复杂、危害严重，关系到国家的金融安全与经济运行。金融犯罪及其防范对于国民经济的稳定运行和中国经济的可持续发展具有重要意义。诸位在座者重任在肩。我的报告仅仅是一个从制度层面、从法律角度的简略的剖析，希望能得到在座各位的批评。

谢谢各位！

（本文系2005年7月23日在交通银行贵阳分行“法律法规知识讲座”上的演讲稿）

【注释】

[1]转引自张筱薇：《比较外国犯罪学》，百家出版社1996年版，第119页。