政策与制度

西部开发与少数民族人权保障
——理念、政策与制度

西部开发是中国政府世纪之交提出的一个振兴西部欠发达地区、实现国家经济均衡发展的宏观战略。但众所周知，西部地区民族杂居、聚居情况复杂，5个自治区均处于中西部地区，因此，协调民族关系、维护少数民族利益和民族地区稳定是开发民族地区、发展民族经济必然面临的问题。而从理念、政策与制度三个层面探讨西部开发与少数民族人权保障的关系，是我们推动西部开发，促进西部地区经济与社会发展的前提，也是我们贯彻民族区域自治政策，切实保障少数民族人权的必要条件。

一、平等、自治与发展：中国特色的少数民族人权观

人权是什么？一般认为，人权包括政治、经济、社会等各项权利。1948年发布的《世界人权宣言》是人权发展史上的一个重要文献，这一文献为我们理解人权的基本内涵、框架体系提供了基础。但是，对于《世界人权宣言》的解释因各国的文化传统、历史背景而理解各异。邓小平同志曾经指出：“什么是人权？首先一条，是多少人的人权？是少数人的人权，还是多数人的人权，全国人民的人权？西方世界的所谓‘人权’和我们讲的人权，本质上是两回事，观点不同。”^[1]他明确地指出，人权的概念存在东西方的差异，不能用西方的人权概念与内涵来观察、审视和套用中国的人权。因此，中西方人权的标准体系应当有一定差异，研究中国人权不能忽视这种差异。

研究中国的人权，需要注意两点：一是强调国权高于人权。国权是邓小平同志晚年阐述中国国家战略和对外关系提出的。^[2]国家主权与国家安全高于人权是从终极意义上讲的，国家主权与安全是个体生存和发展的前提。一是强调生存权和发展权。恩格斯指出：正像达尔文发现有机界的发展规律一样，马克思发现了人类历史的发展规律，即历来为繁茂芜杂的意识形态所掩盖着的一个简单事实：人们首先必须吃、喝、住、穿，然后才能从事政治、科学、艺术、宗教等等；所以，直接的物质的生活资料的生产，从而一个民族或一个时代的一定的经济发展阶段，便构成为基础，人们的国家设施、法的观点、艺术以至宗教观念，就是从这个基础上发展起来的，因而，也必须由这个基础来解释，而不是像过去那样做得相反。^[3]只有在生存和发展的基础上，才谈得上人的全面解放。中国是一个发展中国家，生存权与发展权是第一位的。

自古以来，中国就是一个统一的多民族国家。相对汉族而言，其他55个民族是少数民族，一定意义上与西方国家人权体系中的“少数人的权利”类似。在西方人权体系中，“少数人的权利”是对在任何情况下都必须得到尊重并同等适用于少数人和多数人的普遍人权的补充。^[4]中国人权的基本观念是维护多数人的普遍人权，但同样不能忽视少数民族合法权利与利益的维护。中国充分尊重各民族的平等权、自治权和发展权，帮助少数民族发展本民族的经济、社会、文化各项事业。各民族是否平等，是少数民族人权的核心问题；而自治权是民族区域自治制度的核心。^[5]西部开发从本质上说，是政府重视民族经济发展、社会事务的表现，是少数民族生存权与发展权的体现。我国政府正是意识到整个国家经济发展的非均衡状态，才决定实施西部大开发，意在开发西部欠发达地区，维护少数民族的发展权。

民族杂居和部分地方少数民族聚居是西部地区显著特点之一。^[6]西部开发是一个现代化的进程，对中国西部欠发达地区的文明将造成一定程度的震动。^[7]西方各国针对欠发达地区的开发史，一定意义上是一部土著居民的“血腥史”。国家通过对西部地区土地的廉价征收导致广大土著居民失地失业，没有生活保障；同时，政府通过牺牲土著居民利益为代价实现原始积累和国家经济的发展。正因为存在对“少数人”权利的漠视，联合国大会鉴于世界人权宣言没有针对“少数人”问题做出特殊规定，委托经济及社会理事会提交文本，形成第217C（Ⅲ）号决议。^[8]但是，决议没有提出实质性的内容，它仅仅表达了在既定的根本不同的情况下要找到一个统一的解决办法十分不易。因此，对于少数人权利的规定是公民权利与政治权利公约第27条，即：在那些存在着人种的、宗教的或语言的少数人的国家中，不得否认这种少数人同他们的集团中的其他成员共同享有自己的文化、信奉和实行自己的宗教或使用自己的语言的权利。欧洲理事会对“少数人”权利的重视是值得引起我们关注的，《关于地区性和少数人语言的欧洲宪章》（1992）和《保护少数民族的欧洲框架公约》（1994）等系列文本是一个良好的开端，值得我们借鉴。中国西部大开发的宗旨在“富民为本”，促进西部地区发展、改变西部地区贫困现状。因此，中国的西部开发是西部地区人民包括少数民族人民发展的一个机遇，西部开发是中国政府维护少数民族人权的一大战略措施，西部开发与少数民族人权的保障在价值上是同向的，功能上是互补的。反过来说，中国西部地区少数民族杂居聚居，维护少数民族合法权利和利益，对顺利推进西部开发，促进西部地区经济发展将产生助推力。

二、民族地区“两少一宽”刑事政策：一个例证

“两少一宽”是我国民族地区的基本刑事政策。1984年初，彭真委员长在一次说话中提出：“对于少数民族中的犯罪分子在处理上一般要从宽。”1984年中央5号文件中指出，对于少数民族中的犯罪分子要坚持“少捕少杀”，“在处理上一般要从宽”。“两少一宽”政策即是对此的提炼和概括，是党和国家对少数民族中的犯罪分子实行的特殊刑事政策。理解“两少一宽”刑事政策，必须以维护国家统一和民族团结为前提，以保护少数民族的经济社会文化发展权利，以尊重少数民族的风俗习惯和宗教自由为前提。

（一）“两少一宽”刑事政策的理性思考

“两少一宽”是指对少数民族犯罪分子应当“少捕少杀”、“在处理上一般要从宽”。对少数民族犯罪分子的少捕少杀，与一般意义上的少捕少杀原则上一致，但考虑到少数民族的特殊情况，是与汉族相比较而言的。^[9]对于“在处理上一般要从宽”，包括两层意思：一是相对从宽，不是绝对从宽。所谓相对从宽，是指与犯罪的性质、程度和认罪态度最相类似的汉族中的犯罪分子相对而言的从宽，而不是不问罪恶程度，不加比较地绝对比汉族中的犯罪分子从宽。二是不是一切从宽而是一般从宽，对于符合法定条件同样应当逮捕，对于罪行特别严重的犯罪也应施以死刑。

“两少一宽”政策的提出，是从少数民族政治、经济、文化发展的特点出发，从少数民族聚居地区的社会治安发展形势出发而提出来的。它体现了区别对待的惩办与宽大的刑事政策和民族区域自治的原则和精神，有利于争取社会各界的广泛支持，进一步分化瓦解、孤立、打击各类严重刑事犯罪分子，巩固和发展各民族间的平等、团结、互助的新型关系。更广义上讲，坚持“两少一宽”刑事政策，是维护少数民族人权的要求。少数民族因历史原因、文化传统，在经济、教育、文化上同汉族相比较存在较大差距。这种事实上的差异状态，反映在人权观念上，是少数民族人权观念的差异，其固有的观念对现代人权理念有一种拒斥作用。因此，少数民族地区需要采取特殊的刑事政策，对于少数民族犯罪分子的处理需要不同于汉族犯罪分子。考虑到少数民族的特殊性，实行“两少一宽”的刑事政策从实际情况出发给予变通处理，是尊重少数民族的人权的必要措施。

（二）“两少一宽”政策的贯彻执行

“两少一宽”，宏观政策控制上需要注意：“少捕少杀”是重点，“一般从宽”是基本要求。^[10]坚持少捕少杀，要求对少数民族犯罪分子相较汉族犯罪分子而言更为慎重地逮捕、判处死刑。例如，在一些少数民族中，反映群婚制残余的落后婚姻形态的原始方式往往导致发生流氓、强奸、重婚犯罪，成为打架斗殴、大规模械斗，发生伤害、凶杀的“导火索”。不能一味强调根据刑法处理，应当更多地考虑文化背景和历史传统，而且坚持“少捕少杀”。一般从宽要求相对汉族犯罪分子而言，少数民族犯罪分子通常要从宽。例如，对于因民族风俗习惯影响民族地区定罪量刑的，便应本着“在处理上一般要从宽”的精神处理，少数民族地区较多地残存着包办、买卖婚姻、干涉婚姻自由的习俗，对由此引起的刑事案件，一般不采取法律措施处理。即或对某些情节恶劣、后果严重的犯罪进行处理时，也要从宽处理。对于少数民族保留下来的风俗习惯应当加以尊重，并在经济发展的过程中伴随文明的进步而由少数民族自己处理。例如，20世纪50年代初期，西盟佤族地区有的村寨还残留着为求五谷丰登，不惜杀人祭田的旧习俗。毛泽东同志谈到这个问题时一直以商量的语气与民族首领交谈，最后说“这事还是由你们民族商量解决”。这一旧的落后习俗最后在佤族人民提高认识的基础上自觉自愿地彻底得以废除。

（三）西部开发与“两少一宽”政策

西部开发是一项战略决策，核心是我国全面建设小康社会背景下的针对西部地区的系列经济政策，主要包括：增加资金投入的政策、改善投资环境的政策、扩大对外开放的政策、吸引人才和发展科技教育的政策等。推行西部开发政策的过程中，我们可能面临西部地区农耕文明的阻碍，包括少数民族不适应现代社会的风俗习惯。我们不能采取野蛮的“移风易俗”方式，而只能通过教育引导使少数民族形成文明认识，确认现代人权理念。因此，西部开发过程中，需要正确运用政策的灵活性，既推进经济发展又解决民族问题。西部开发必然伴随着现代文明与民族的各种风俗习惯的冲突，如何调节这些冲突，将成为今后西部地区开展少数民族工作的一个重要问题。作为一项刑事政策，“两少一宽”体现了对少数民族人权的充分尊重，以此为基点放宽视界：民族区域自治是解决我国民族问题的基本政策，要求在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。民族区域自治的各项政策包括政治、经济、文化等各项具体政策均体现中国政府对少数民族特定群体的政策倾斜，西部开发中应当继续坚持和发展少数民族特定群体的政策倾斜，形成西部开发与民族区域自治二者交融、共同促进民族地区经济发展、人权保障的局面。

三、制度视野中的少数民族人权保障与西部开发

制度是政策的固定化、成型化。现代法治社会所谓的制度，更多地倾向于理解为法律制度。少数民族人权保障与西部开发均应当纳入法制的轨道，通过法律制度确立二者的关系，这不仅仅是西部开发与人权保障的需要，也是建设现代法治国家的要求。

（一）西部开发由政策向立法的进展

从实际情况来看，西部开发目前尚处于更多地依赖政策的阶段。中国政府通过产业政策调整、税收政策优惠、转移支付等方式引导投资向西部开发倾斜，关于西部开发的专项立法一直尚付阙如。现阶段的西部开发立法散见于地方法律法规之中。相较而言，国外开发欠发达地区多采取立法先行的措施，综观美国、日本、英国、德国等国家对境内欠发达地区的开发，法律制度的确立起到了巨大的作用。基本内容包括：（1）地区协调发展的基本法，主要是关于欠发达地区开发的总方针、政策及制度保障的明确性规定，如日本的《国土综合开发法》、德国的《改善区域经济结构法》；（2）欠发达地区振兴的法律，主要是针对欠发达地区的特别振兴措施，如韩国的《促进特别地域综合开发特别措施法》、日本的《山村振兴法》与《不发达地区开发工业促进法》；（3）重组产业布局的法律，主要是调整发达地区与欠发达地区的产业，以进一步协调一国之内的经济互补性发展，实现一国内的经济一体化；（4）大型项目的专项立法，主要是针对国家投入大量资金、关系到国家在一个地区内进一步发展的重大项目进行立法，如美国的《麻梭浅滩与田纳西流域开发法》；（5）特定事项的专门立法，主要是对特定事项加以立法，以刺激加快该特定事项的发展，如德国的《投资补贴法》；（6）欠发达地区开发的其他立法，主要是为防止经济开发和振兴中的短期行为，实现可持续发展，如日本的《公害对策法基本法》等等。对比而言，我国西部开发注重了政策但忽视了法律。中国已经对西部开发的法制建设予以关注，2000年夏勇研究员为中共中央政治局举办讲座，强调了加强法治与西部开发的密切关系，呼吁政府重视西部开发的法制保障。^[11]全国政协九届三次会议上，有的政协委员提出制定《中华人民共和国西部开发法》以规范西部开发，认为西部开发法应包括：西部开发地位的确认，西部开发的责权分配，西部开发的投资，西部倾斜政策的实施，西部开发的时间、顺序。这一立法建议是中肯的。从一个总体的趋势来看，中国处于一个建设法治国家的进程中，1999年宪法修正案已经确立了依法治国的基本治国方略。西部开发由政策开发到法律开发进展是一个必然的趋势，加快西部开发立法是西部开发的必然要求。西部开发的立法应当强调少数民族地区的人权保障，规定西部开发中切实维护少数民族地区合法权利与利益。

（二）中国少数民族人权保障的法律体系

中国法律确认的公民权利包括政治权利、人身权利、社会经济文化权利和特定人群的权利。^[12]少数民族人权在中国人权观念中被视为特定人群的权利。我国政府从来没有忽视少数民族人权的保障，从宪法制度、民事法律制度、行政法律制度和刑事法律制度上建立了少数民族人权保障的体系。

1.宪法及相关法与少数民族人权保障

宪法就是一张写着人民权利的纸。^[13]成文宪法国家，人权以宪法作为基础。我国宪法规定民族自治地方设立自治机关，实行区域自治。自治机关行使一般地方国家机关的职权，同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权，根据自治地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。民族自治权包括：制定自治条例和单行条例；管理地方经济；自主地管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业；保护和整理民族的文化遗产，发展和繁荣民族文化等。民族区域自治法进一步详细而具体地规定了少数民族的平等权和自治权。以宪法制度确认少数民族人权，是国家立法对“少数人”权利的最高保障。

2.民事法律与少数民族人权保障

民事法律关系到人们的衣食住行，与人们生活息息相关。中国民法通则及相关民事法律体系确立的平等、自愿、公平与等价有偿、诚实信用、尊重社会公德与社会公共利益数项基本原则以及对自然人民事权利能力、民事行为能力的确认都是对公民基本人权的具体保障。而且，中国现行民事法律体系对公民的人格权、身份权、财产权、知识产权均给予平等的保护，对当事人通过民事诉讼维护自身权利规定了较为完善的程序。

在少数民族人权保障上，民法（民法通则附则第151条）、民事诉讼法（民事诉讼法第17条）专门规定民族自治地方有结合民族特点，制定变通或者补充单行条例、规定的权利。需要注意的是，发挥少数民族习惯法对少数民族人权的保障的功能。习惯法在一定意义上是各少数民族在长期历史发展过程中形成的风俗习惯、宗教信仰构成的非正式规则。民族地区的习惯法是国家法律的重要补充，在某些时候应当优于国家法律适用。

3.行政法律与少数民族人权保障

人权保障是行政法中“法治原则”的重要内涵。行政权力源于公民权利，是公民权利的一种特殊形式。^[14]政府如果不依法行政，必将直接威胁公民权利。现代中国行政法非常重视公民权利的维护，强调依法行政，为“民告官”诉讼提供程序机制。少数民族地区，行政许可、行政强制措施、行政处罚、行政监察、行政赔偿、行政复议以及行政诉讼程序的进行都必须考虑少数民族地区的特殊性，不能野蛮行政、强制推行各项制度，只能在尊重民族风俗习惯的前提下加以引导，民族自治机关被授权制定地方法规或单行法规，以适应地方依法行政的需要。西部开发过程中，必须强调依法行政，才能切实保障少数民族人权，也才能获得少数民族更多的助推力。

4.刑事法律与少数民族人权保障

人权保障是刑事法律的重要机能。刑法不仅仅是被告人的大宪章，而且是守法公民的大宪章。^[15]少数民族人权是特定人群的权利，我国刑事法律制度给予了充分关注：一是民族地区特别刑法。^[16]我国刑法第90条授权民族地区可以制定变通或者补充的规定，报请全国人民代表大会常务委员会批准施行后优先于刑法在少数民族地区适用。主要是考虑到：我国是一个多民族的统一国家，各民族在政治、经济和文化等各方面的发展很不平衡，历史传统、风俗习惯和宗教信仰也很不一致。民族地区特别刑法制订的参考因素包括：经济因素，一些少数民族地区因经济落后处于“刀耕火种”的原始时代，采取毁林开荒方式从事农业生产的可能构成犯罪；^[17]文化因素，如哈尼族人若婚后多年无子女或无儿子，丈夫可以纳妾形成“一夫多妻”现象，即构成重婚罪；^[18]宗教因素，如藏族地区赔命价、赔血价现象和因佛事活动或教派纷争造成人身伤亡等；习俗因素，如四川凉山地区的彝族盛行抢亲习俗，男方邀人去女方“接亲”，会受到女方亲人棍子击打接亲。类似此类民族地区的种种因素皆可构成对刑法的变通与补充规定。二是刑法分则中对少数民族体现特殊保护。即规定专门维护少数民族合法权利与利益的单独罪刑条款，包括第249条的煽动民族仇恨、民族歧视罪，第250条的出版歧视、侮辱少数民族作品罪，第251条的非法剥夺公民宗教信仰自由罪和侵犯少数民族风俗习惯罪。对于这四种犯罪，理论上可以将其视为一个罪群加以研究。共同客体是少数民族的民主自由权利，煽动民族仇恨、民族歧视罪的客体是少数民族平等权、出版歧视、侮辱少数民族作品罪的客体是少数民族平等权与民族尊严、非法剥夺公民宗教信仰自由罪的客体是公民宗教信仰自由权、^[19]侵犯少数民族风俗习惯罪的客体是少数民族保持自己风俗习惯的权利。三是刑事诉讼法特别规定少数民族犯罪分子的权利。比如，刑事诉讼法规定“各民族公民都有用本民族语言文字进行诉讼的权利”，规定“在少数民族聚居或者多民族杂居的地区，应当用当地通用的语言进行审讯，用当地通用的文字发布判决书、布告和其他文件”。这些规定都集中体现了少数民族人权在我国刑事程序法中获得了切实的维护。

中国是一个多民族国家，民族区域广泛，民族地区情况复杂。民族平等、团结、互助是我国民族政策的三大原则。中国的少数民族集中在中西部地区，中国政府一向反对民族歧视与民族压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为，保障各少数民族合法的权利和利益，帮助少数民族发展经济、文化事业。中国少数民族人权保障的法律体系是健全和完善的。西部开发是中国政府基于社会发展的非均衡状态的国情作出的一项战略决策，这一战略的实施旨在“兴边富民”，推动中西部地区（包括甚或主要是民族地区）的经济发展和社会繁荣。西部开发与少数民族人权保障是互动关系，一方面切实保障少数民族人权为西部开发提供顺利的环境，另一方面西部开发为民族事业的发展、少数民族人权的保障提供更为坚实的基础。在理念、政策、制度上，西部开发与少数民族人权保障相互通融，价值取向一致，功能上存在互补。因此，西部开发推进过程中需要重视少数民族人权的保障，尊重少数民族的风俗习惯；保障少数民族人权需要西部开发的全面推进。

（本文系2003年11月10日“中国与欧盟联合国人权两公约学术交流网络第四次研讨会”主题发言，发表于《广西民族学院学报》2004年第2期，中国人民大学报刊复印资料《民族问题研究》2004年第4期全文转载。）

【注释】

[1]《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第125页。

[2]1989年10月31日、11月23日、12月1日邓小平同志在会见美国、日本、坦桑尼亚客人时三次指出：国权比人权重要得多。罗玉中、万其刚：《人权与法制》，北京大学出版社2001年版，第256～258页。

[3]《马克思恩格斯全集》，第19卷，人民出版社1963年版，第374～375页。

[4]［瑞典］格德门德尔·阿尔弗雷德松、［挪威］阿斯布佐恩·艾德编，中国人权研究会组织翻译：《枙世界人权宣言枛：努力实现的共同标准》，四川人民出版社1999年版，第742页。

[5]杨侯第等：《平等自治发展——中国少数民族人权保障模式》，新华出版社1998年版，第21～46页。

[6]吴宗金：《民族法制的理论与实践》，中国民主法制出版社1998年版，第124～125页。

[7]在夏勇先生看来，中国传统社会忽视人权，是追求礼法政治、重视义务本位的治国主张和权利主体的发展状况的当然结论。夏勇：《人权概念起源》，中国政法大学出版社1992年版，第180～186页。中西部地区的人的群体应当获得全面的发展，这是西部开发的宗旨，也是人权发展的宗旨。

[8]世界人权宣言之所以没有规定少数人的权利，是考虑到联合国在少数人命运上不能达成共识、各国国家的特殊因素和人权宣言的普遍性质。但是，这种规定的缺失并不意味着少数人的权利在人权宣言中已经获得一体的认可。

[9]肖扬主编：《中国刑事政策和策略问题》，法律出版社1996年版，第263页。

[10]马克昌主编：《中国刑事政策论》，武汉大学出版社1992年版，第426～428页。

[11]夏勇：《论西部大开发的法治保障》，载《法学研究》2001年第2期。

[12]罗玉中、万其刚：《人权与法制》，北京大学出版社2001年版，第308页。

[13]《列宁全集》，第12卷，人民出版社1987年第2版，第50页。

[14]罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1996年版，第4页。

[15]陈兴良：《本体刑法学》，商务印书馆2001年版，第41页。

[16]关于刑法变通补充规定的性质，理论上存在争议，有委托刑法、授权刑法、补充刑法、变通刑法、自治刑法、民族刑法、区域刑法等多种界定。宣炳昭、江献军：《民族自治地方的刑法变通补充问题初探》，载《新千年刑法热点问题研究与适用》，中国人民公安大学出版社2001年版。但我以为，无论界定如何，不改此类规定作为特别刑法的本质。

[17]赵秉志：《犯罪主体论》，中国人民大学出版社1989年版，第320页。

[18]赵小锁：《论中国民族自治地方刑法变通或补充规定》，载《人民司法》2000年第8期。

[19]严格说来，该罪不是一个专为少数民族规定的罪名，但立法主要是考虑到拥有宗教信仰的主要是少数民族。当然，对侵犯汉族宗教信仰自由的同样应以该罪论处。