完善民族法律体系，推进民族区域自治

完善民族法律体系，推进民族区域自治
——纪念《民族区域自治法》实施20周年

中国是一个统一的多民族国家，民族区域自治制度是我国的基本政治制度。民族问题关系到民族团结和国家统一。“统一”是前提，是框架，是政治体制的范畴。“多民族”是基础，是内涵，是文化的范畴。今年是我国民族法律体系中的基本法《民族区域自治法》实施二十周年，本文拟围绕《民族区域自治法》的修改，谈谈对民族法制建设的若干思考，为完善民族法律体系、推进民族区域自治建言。

一、中国民族区域自治制度的形成与发展

现代世界各国多为多民族国家，大多存在民族问题与民族冲突。处理少数民族问题，关系到民族团结和国家统一。在处理少数民族问题上，各国因自己的历史背景和文化传统，结合自身的民族情况，形成了各具特色的政策。从目前国外解决民族问题的政策与法律来看，都强调民族平等与文化多元，强调民族政策的实践，强调国家主权范围内的民族政策。

各国在处理本国民族问题时形成的经验包括：第一，国家主权是解决民族问题的前提。主权国家决不能因为少数民族强调文化特殊性而有所改变。根据我们的观察，无论是美国、俄联邦还是加拿大，统一的多民族国家都强调国家主权作为前提。第二，民族政策是一个实践性非常强的政策。所有的民族政策都是在实践过程中形成的，而不仅是文件和“纸上”的东西，民族政策因国情、历史条件、民族状况的不同有差异而且也应有所差异。第三，民族区域自治是各个国家正在寻求和探索的一项解决民族问题的机制。自治的概念、内涵、类别、功能以及实现自治的途径和法律保障都存在差异，取决于统治者对民族关系的判断和对民族问题的认识。

我国自古以来是一个多民族的统一国家，已经形成“中华民族多元一体格局”^[1]。统一的多民族国家是我们研究民族问题，探讨民族政策的历史背景。民族区域自治是我国解决国内民族问题的基本政策和国家基本政治制度。^[2]我国的民族区域自治制度是以民族平等和民族团结为总政策而形成的经过历史考验认为是成功的制度之一，她为1982年宪法所确认。宪法序言中明确规定各民族平等、团结、互助，明确了民族团结、民族繁荣的目标，要求反对大民族主义和地方民族主义。宪法第三章第六节明确规定“民族自治地方和自治机关”。1984年我国颁行了《民族区域自治法》，《民族区域自治法》是我国宪法之下与刑法、民法等相平行的基本法。在实行十余年之后，我国在2001年为适应民族区域自治的情况对《民族区域自治法》进行了局部修改。一定意义上讲，我国已经由宪法——民族区域自治法——自治条例或单行条例构成较为完善的民族法律体系。

二、现行《民族区域自治法》的修改与完善

《民族区域自治法》于1984年5月31日经第六届全国人民代表大会第二次会议通过，1984年10月1日开始实施。它是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律。《民族区域自治法》是在1982年宪法的指导下制定的，它充分体现了宪法规定的民族平等、团结、互助精神，贯彻了民族团结和民族共同繁荣的宗旨。自颁布实施以来，它对巩固和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，维护国家的统一和稳定，促进民族地区的经济文化等各项事业的发展，发挥了重要的作用。实践证明，《民族区域自治法》是具有中国特色的、合乎国情的一部好法律，深受各族人民的拥护。

法制的变迁是时代发展的必然。从历史的角度分析，在《民族区域自治法》制定的时期，正值改革开放初期，受历史条件的限制而导致民族法观念较为陈旧和不够成熟。从文本的角度分析，这部《民族区域自治法》已经不能适应市场经济体制发展的需要，而且在自治权利的表达、非法律化语言的运用和自治权利实施的保障机制等问题上均需要改进。^[3]《民族区域自治法》应当伴随着民族法观念的革新而修改：由注重政治功能的民族法观念向注重经济功能的民族法观念转变；由注重产品经济标准的民族法观念向注重生产力标准的民族法观念转变；由注重民族政策向民族政策与民族法律并重的观念转变；由注重单纯追求自治权向“两手抓”的民族发展观转变。^[4]在观念革新的前提下，我国适应经济体制的转轨和民族事业的发展对民族区域自治法进行了修改，这些修改侧重在政治制度完善、经济体制改革和上级国家机关对民族自治地方的支持和帮助等方面的规定，修改使民族区域自治的内容更为丰富，要求更为具体和富有操作性。比如，修改的《民族区域自治法》明确民族区域自治是“国家的一项基本政治制度”，并规定“继续坚持和完善”；与1999年宪法相一致，增加规定邓小平理论的指导地位、走中国特色社会主义道路、发展社会主义市场经济、加强社会主义民主与法制建设、加强社会主义精神文明建设等内容；适应经济体制改革和社会发展的要求，侧重人的素质的提高，重视资源和环境的保护等内容。

《民族区域自治法》的修改使自治法更适合民族地区经济发展的要求，更符合民族团结与繁荣事业的需要。然而，修改在违法追究机制、纷争平衡机制、事前征询机制和立法技术上均存在不足之处。就民族区域自治法今后的修订而言，我认为，主要存在两个方面的问题：一是指导思想上，民族政策与民族法律应当有一个界限。民族问题是一个具有较强政策性的问题，同时在现代法治国家需要法律的贯彻和实施。政策与法律如果混同，既会使法律失去严肃性，也会使政策丧失宏观的高度指导作用。1999年，我国宪法将“依法治国”作为我国的基本治国方略，建设现代法治国家要求我们将民族问题置于一个关系到民族团结和国家统一的高度，也要求我们在国家民族政策指导下，按照宪法之下一阶位基本法律的要求完善民族区域自治法。二是民族经济法制的完善，《民族区域自治法》的修改已经为适应经济体制的转轨作出了相应的规定，必将为民族地区的经济发展和振兴提供制度支持。发展是执政兴国的第一要务，推而及之，发展是民族地区稳定与繁荣的前提。民族地区的经济发展决定着民族事业能否取得胜利。从2001年修订的《民族区域自治法》来看，关于经济方面的权利比较虚化，有待进一步完善。

三、我国民族法律体系建设的相关思考

民族区域自治制度是我国的基本政治制度，《民族区域自治法》是我国的基本法律。民族法应当也正在形成一个不断完善的法律体系，它是推进我国民族区域自治的法律基础和制度前提。关于民族法律体系建设，我认为需要在西部开发战略的宏图中，重点关注民族法律体系建构，强化民族法的执法力度，以推进民族法制建设、民族团结和共同繁荣。

（一）西部开发战略与民族法制

西部开发是我国政府借鉴国外开发欠发达地区的经验结合我国西部广大欠发达地区的实际情况制定的一项重要战略。西部欠发达地区包括陕、甘、宁、青、新、藏、川、云、贵、渝、广西、内蒙古等12个省（区、市）；土地面积600多万平方公里，约占全国总面积的70%；人口总数3亿多人，约占全国人口的23%。其中，少数民族人口占全国少数民族总人口的86%左右。西部有5个自治区、27个自治州，84个自治县（旗），占全国5个自治区的100%，30个自治州的90%，120个自治县（旗）的70%。由此可见，西部地区的振兴与发展是民族地区的振兴与发展。西部开发战略的立法与民族地区的立法是相互交融的，两者必须兼顾。西部开发面临的民族问题艰巨，只有谨慎处理好民族关系、顺利解决民族问题，才能持续稳定地推进西部开发，促进西部经济发展。

西部开发与民族区域自治是紧密联系的，必须从国家实施西部大开发战略的全局出发，充分认识民族法制建设的重要性和深入贯彻落实《民族区域自治法》的必要性，推动民族区域自治制度的完善和发展。在我看来，西部的问题重要是发展，解决好了发展，民族问题便迎刃而解。因此，民族法制应当考虑西部开发战略，侧重经济建设，照顾西部地域广阔但生产力水平不高的情况，为东中西部的协调发展提供制度的保障。

（二）民族法律体系的建构

民族法律体系如何建构？2001年我国已经对《民族区域自治法》作出一定的修正，修订后的《民族区域自治法》基本适应民族工作发展的需要。即关于民族区域自治的基本原则和基本纲领是明确的。但是在自治条例上，各个地方的自治条例或者尚付阙如，或者立法上存在一定问题。在我看来，民族法律体系中目前最为紧缺的是两类法律：一是民族区域自治法的配套法律，完善《民族区域自治法》实施保障措施和实施保障机制是当务之急。目前《民族区域自治法》的实施细则、五个自治区的自治条例一直处在酝酿过程中，各项专门法律、行政法规和实施细则不成体系。我国的民族法律体系还是一个粗略的框架，要进一步完善还需要广大民族实务工作者和民族法学工作者的努力。二是散居少数民族的权益保护法的问题。在我国1.084 6亿的少数民族人口中尚有2700万的散居少数民族人口（占少数民族人口的25%），如何保障这些少数民族成员的权利，是我国民族立法工作者应该关注的重要问题。1952年我国曾经发布过《政务院关于保障一切散居的少数民族成分享有民族平等权利的决定》，1979年也曾发布过《中共中央、国务院批转国家民委关于做好杂居、散居少数民族工作的报告的通知》。根据我的不完全统计，已经出台的散居少数民族权益保护地方性法规的省份有广东省、河北省、湖北省、湖南省、辽宁省、重庆市等。全国人大民族委员会从1986年开始起草《散居少数民族权益保障法》，现已数易其稿，但一直没有出台。这部法律对于非民族区域自治内的杂居、散居少数民族具有重要意义。总体而言，我国的民族法律目前没有形成规范化、制度化的体系，这种局面亟待改变，以建立更为完善的民族法律体系。

（三）强化民族法的贯彻与实施

古人云：“徒法不足以自行。”^[5]法律的贯彻与实施是检验法律能否应用于实践，是实践对立法的反馈。我们可以通过从实践中发现问题提出问题以便进一步完善法律。同时，只有通过法律的贯彻与实施才能将立法者的意图反映到社会生活中去，实现法律调整社会关系的功能。《民族区域自治法》规定的是基本原则、基本纲领，专门法律、实施细则、自治条例和单行条例则是具体规定各项制度。在民族法的贯彻与实施上，我以为有两点需要注意：其一，强化对民族法的执行力度。各级国家机关都应当遵守宪法、民族区域自治法及相关民族法律法规的规定，坚持“有法必依、执法必严、违法必究”，各自治机关根据民族区域自治法授予的自治权在上级国家机关指导下充分发挥领导作用，严格执法，不因政策的短期性伤害法律的严肃性和权威性。其二，大力宣传民族法制，深化民族法制观念。民族地区的严格执法的观念基础是法律的普及。在民族地区，因长期处于封建时期，各项习俗根深蒂固，短时间内难以剔除。应当适应民族特点采取因势利导的方法在民族地区开展法制宣传工作，既提高执法人员的法律素质，又增强民族地区普通公民的守法观念。

（本文系在国家民委于2004年11月在北京主办的“纪念民族区域自治法颁布实施20周年学术研讨会”上的发言稿，发表于《中国民族》2004年第9期。）

【注释】

[1]费孝通主编：《中华民族多元一体格局》（修订本），中央民族大学出版社1999年版，第3页。

[2]王铁志、沙伯力主编：《国际视野中的民族区域自治》，民族出版社2002年版，第3页。

[3]果洪升：《民族区域自治法的修订势在必行》，载《广西民族学院学报》1994年第4期；紫茗：《修改枙民族区域自治法枛难在哪里？——访中国民族理论学会常务副会长果洪升》，载《民族团结》1999年第3期。

[4]拙文：《民族法观念更新与枙民族区域自治法枛的修改》，载《现代法学》1996年第6期。

[5]《孟子·离娄上》。