中国特色的民族法治

中国特色的民族法治

我国自古以来是一个多民族的统一国家，已经形成“中华民族多元一体格局”^[1]。中国拟在2010年建成比较完备的具有鲜明的中国特色的社会主义法律体系，这将是我国法制理论与实践的重大成就。在中国特色的法律体系中，中国特色的民族法治是重要组成部分，是民族问题与法治问题的交汇点。中国的民族法治已经形成以民族区域自治制度为核心的民族法律体系，但在民族法律革新的观念和民族法律体系的进一步完善上仍待完善，笔者将对此加以初步探讨。

一、民族区域自治制度是核心

统一的多民族国家是我们研究民族问题，探讨民族政策的历史背景。在中国共产党创建时期，曾经提出民族自决、自治，建立联邦国家的主张，经过历史的发展和实践，历史上形成的各民族大杂居、小聚居的状况，是中国实现民族区域自治的前提。为巩固统一的多民族国家，我国政府设计了民族区域自治制度作为基本政治制度。从政治的角度分析，民族区域自治是我国解决国内民族问题的基本政策和国家基本政治制度。^[2]我国的民族区域自治制度是以民族平等和民族团结为总政策而形成的经过历史考验证明成功的制度之一，并为1982年宪法所确认。宪法序言中明确规定各民族平等、团结、互助，明确了民族团结、民族繁荣的目标，要求反对大民族主义和地方民族主义。宪法第三章第六节明确规定“民族自治地方和自治机关”。1984年我国颁行了《民族区域自治法》，《民族区域自治法》是我国宪法之下与刑法、民法等相平行的基本法。在实行十余年之后，我们在2001年适应民族区域自治的情况对《民族区域自治法》进行了局部修改。一定意义上讲，我国已经由宪法——民族区域自治法——自治条例或单行条例构成较为完善的民族法律体系。

确立民族区域自治制度为民族法治的核心的意义与功能在：第一，巩固并发展多民族统一的单一制国家。民族区域自治制度为宪法所规定，作为宪制的一部分，理当为全国各族人民遵守。民族区域自治制度为少数民族群众提供了从制度到物质的系列保障，为各少数民族的平等保护与发展提供了契机。第二，完善社会主义法律体系，推进依法治国方略。1999年宪法修正案确认依法治国为治国基本方略，制定良法形成一个“制度的治理”的局面非常重要。民族地区的法治状况不容乐观，民族问题作为世界各国比较棘手的难题，同样需要法律的支持与规定，民族区域自治制度正是以法律的形式巩固和发展民族区域自治的实践，同时为依法治国方略的实施作出了贡献。第三，民族区域自治制度是解决民族问题的有效经验的总结，是我国宪法确认的基本政治制度。中国共产党自夺取政权到执政以来，一直非常重视民族问题，长期实践的结论是：民族区域自治制度是历史形成的，对于推动民族区域经济发展，推进中国各地区经济、社会协调发展具有重大意义。第四，民族区域自治制度有利于维护边疆地区稳定。各少数民族更多地居住在中国边疆地区，维护民族地区的稳定就是维护边疆地区的稳定。民族区域制度从制度上保证了民族地区经济、社会、文化等各个方面的协调发展，为边疆地区的稳定打下了牢固的基础。因此，必须坚持以民族区域自治制度为核心推进中国特色的民族法治。

二、民族法治改革的观念转型

民族法治正在改革之中，如何从理念上确立改革的指针与方向，需要我们反思既往的民族法治理念。在我看来，关键要实现民族法治的三个观念转型。

（一）重视民族法治的经济导向

既往的民族法治更多地倾向于“基本政治制度”，这并无疑义。但政治功能仅仅是民族法治的一个单项功能。计划经济时代，人们习惯于从政治视角去考察民族法的主要功能，主要是由于我国民族法的调整重点历来是偏重于保护统治阶级的上层建筑。问题在于，民族法的政治功能不是民族法天然的绝对的中心，它是伴随着历史条件的变化而变化，伴随着党和国家工作重心的转移而转移的。^[3]民族法的政治功能在阶级斗争复杂的情况下首要功能在政治，但一旦党和政府的工作中心转移到市场经济建设上来，便应当由政治视角转向经济视角，并从经济建设的需要出发来构筑民族区域自治法的基本框架。民族法的政治功能固然不能削弱，但其更应当担负起保护和促进经济建设的职能。党的十六大提出，发展是执政兴国的第一要务。经济发展是其他各个方面发展的物质基础。重视法律的促进经济发展功能应当得到强调，在生产力和生产水平相对落后的民族地区更需要强调经济发展，要把民族法制建设工作与法律实施作为一项促进经济发展的制度后盾来抓，努力推进民族地区的经济发展。

（二）重视人权维护的人本观念

“三个代表”重要思想的核心与根本出发点是代表人民群众的根本利益。作为新世纪的行动纲领，“三个代表”重要思想强调了“以人为本”思想，继承发展了中国思想传统中的人本思想。民族法治体系是少数民族人权的坚实保障。中国政府在1991年以来的数个人权白皮书中专设篇幅说明中国少数民族人权的保障状况，表明在民族区域自治制度下，少数民族的平等权利和特殊保护权利均获得保障。在历次的人权白皮书中，多次强调：中国是一个统一的多民族国家，有56个民族。汉族占全国人口的92%，其他55个民族占8%。实现各民族平等、团结和共同繁荣，是中国对待民族关系的基本原则。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。反对大民族主义，主要是大汉族主义，也要反对地方民族主义。人权状况白皮书以充分的数据和事实告诉我们：少数民族的政治权利、经济权利、发展使用本民族语言文字、保存民族风俗习惯的文化权利均获得了充分的保障。2004年国务院新闻办公室发布的中国人权白皮书进一步申明：少数民族公民平等地享有宪法和法律规定的全部公民权利，并依法享有少数民族特有的各项权利。^[4]对比少数民族的今昔人权状况，已经实现一个翻天覆地的变化。

中国的少数民族自治区或自治州、自治县，不是联邦成员或任何其他自愿组合的联合体成员，民族区域自治制度下的自治地方根据宪法和《民族区域自治法》（2001年修正）享有自治权。我国的民族自治地方的自治权内容广泛，且有物质到制度的系列保障：（1）行政。在宪法第三章第六节中规定了民族自治地方的自治机关的首脑（即自治区、州和县的人大主任或者副主任和自治区人民政府的区主席、州长或县长）由实行区域自治的民族的公民担任（第112－114条）。（2）立法。民族自治地方的人大有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，但是自治区制定的自治条例和单行条例要在报全国人大常委会批准后，才能生效，自治区的下级自治地方制定的自治条例和单行条例要报省或自治区人大常委会批准后才能生效（第116条）。（3）经济、社会、文化。民族自治地方有财政的自治权，可以自主地安排使用属于民族自治地方的财政收入。可以“在国家计划的指导下，自主地安排和管理地方性的经济建设事业”，“管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业、保护和管理民族”（第117～119条）。（4）公安。民族自治地方可以组织本地方维护社会治安的公安部队，但要依照国家的军事制度和当地的实际需要，还要经国务院批准（第120条）。（5）语言。民族自治地方的自治机关执行职务时可以使用当地通用的一种或几种语言文字（第121条）。各民族公民都有用本民族语言文字进行诉讼的权利。在少数民族聚居或多民族共同居住的地区，法院应用当地通用语言进行审理；起诉书、判决书、布告和其他文书应当根据实际需要使用当地通用的一种或几种文字。

（三）重视民族政策向民族法律的转型

区域自治是现代世界各国在面对一国内多民族如何处理文化多样性获得的共识。依法治国方略是我国政府在1999年宪法中确立的基本方略。毋庸讳言，我国政府在过去一段时间尤其在法律虚无主义的时代采取的是依靠政策处理少数民族问题，区域自治政策经过长时间的实践，已经形成了一个完善的体系，内容涉及到政治、经济、文化等各个方面。民族地区的经济社会发展在一定程度上应当归因于系列促进民族地区经济发展的特殊优惠政策，包括减免税、设立专门基金、财政上给予优惠等。但是，我们处于一个法治的时代，需要依靠具有长期性、稳定性的法律制度推进社会主义的各项事业。政策对法律具有指导作用，但不能代替法律应对社会生活问题。因此，在全面贯彻落实依法治国基本方略的时代，应当坚持依靠法律制度推进民族政策、促进民族地区经济社会发展的策略。

三、民族法律体系改革的关键

根据对民族地区的长期观察和实地调研，我认为民族法律体系改革的关键在：一是民族法律体系的建立和完善；二是杂居、散居少数民族的法律保障。

坦率地讲，我国的民族法律体系尚欠健全。我国虽然已经加入若干人权公约，对于少数民族人权保障也已经形成宪法——民族区域自治法——自治条例单行条例等三级，但是保护少数民族的法律尚未形成体系。根据张文山教授的分析，中国民族法律基本构架由四个层次构成：第一，民族区域自治法；第二，专门法律；第三，为实施专门法而制定的行政法规和细则；第四，自治条例、单行条例和地方性法规。但反观我国的民族立法，目前是两头完善中间层次空缺。而就民族区域自治法而言，2001年已经作出一定的修正，基本适应民族工作发展的需要。即关于民族区域自治的基本原则和基本纲领是明确的。但是在自治条例上，各个地方的自治条例或者尚付阙如，或者立法存在问题。总体上讲，民族区域自治立法的规范性和可操作性的专门法律、实施法律的具体措施以及自治条例和地方性法规都很欠缺，由此导致民族区域自治法的实施不能得到很好的贯彻落实。我们的民族自治制度也可能仅留于形式，徒具虚名。实践中，民族区域自治制度经常流于庸俗化，没有形成规范化、制度化的体系。^[5]这种局面亟待纠正，应建立更为完善的民族法律体系。

从某种意义上讲，民族法律制度更多地是针对聚居少数民族的，杂居、散居少数民族的法律相对欠缺。从我国现在民族区域自治看，已经建立五个自治区和诸多自治州、自治县等。但是，不应忽视，在我国1.0846亿的少数民族人口中尚有2700万的散居少数民族人口（占少数民族人口的25%）。湖北省的民族自治地方有1州7县，实行区域自治的民族只有土家族、苗族、侗族和瑶族4个，而相比之下，全省散居少数民族的成份多达50个。^[6]如何保障这些少数民族成员的权利，是我国民族立法工作者应该关注的重要问题。应当承认，在民族杂居散居地区，我国已经建立了1500多个民族乡，使杂居散居的少数民族能更好地享受平等的权利。但相关的民族杂居、散居法律体系没有形成。1952年曾经发布过《政务院关于保障一切散居的少数民族成分享有民族平等权利的决定》，1979年也曾发布过《中共中央、国务院批转国家民委关于做好杂居、散居少数民族工作的报告的通知》。根据不完全统计，已经出台的散居少数民族权益保护地方法规的省份有广东省、河北省、湖北省、湖南省、辽宁省、重庆市等。全国人大民族委员会从1986年开始起草《散居少数民族权益保障法》，现已数易其稿，但一直没有出台。杂居、散居民族的权益保障法为那些居住在区域自治地方范围内，不能获得民族区域自治法保护的少数民族成员提供法律的保护，它是保障散居少数民族的合法权益，维护和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，促进各民族的共同繁荣的重要制度保障。我国杂居散居少数民族权益保护的法律到今天还没有出台，不能不说是民族自治法律体系的一个缺憾。

中国共产党及其执政的政府提出的民族区域自治制度是历史发展的必然，是党在长期的革命斗争和民族工作中形成的宝贵经验。经过新民主主义革命、社会主义革命和社会主义建设各个时期的检验，证明民族区域自治是适合中国国情的正确的民族政策和制度：它为多民族的国家，特别是与中国的族情相类似的国家，找到了一条可供选择的民族政策和制度，为妥善解决民族问题，处理民族矛盾与纠纷提供了经验。作为一个单一制国家，中国实行民族区域自治制度，要求各个自治区或其他自治地方在中央政府统一领导下作为一级地方政府存在，而不是联邦体制下的自由联合体。在走向法治的时代，应当坚持以民族区域自治制度为核心，转变民族法治观念，健全民族法律体系，推进民族法制建设，^[7]从而促进民族经济发展与社会文化的全面进步。

（本文系在贵州省侗学研究会、玉屏侗族自治县2004年11月主办的“纪念民族区域自治法颁布实施20周年学术研讨会”上的演讲，发表于《中国民族报》2004年10月29日。）

【注释】

[1]费孝通主编：《中华民族多元一体格局》（修订本），中央民族大学出版社1999年版，第3页。

[2]王铁志、沙伯力主编：《国际视野中的民族区域自治》，民族出版社2002年版，第3页。

[3]吴大华：《民族法律文化散论》，民族出版社2004年版，第238页。

[4]国务院新闻办公室，《中国人权白皮书2004》，2004年3月，北京。

[5]社会上流传着的描述我国民族自治制度的这个顺口溜应该引起我们的重视：一个头子，一块牌子，一个孩子。意思是，自治地方的一个领导是少数民族，自治机关挂着一块牌子，计划生育政策允许少数民族多生一个孩子。

[6]夏骏：《谈谈散居少数民族的权益保障问题》，载《黑龙江民族丛刊》1998年第2期。

[7]一个民族对于自己命运的把握是一个历史的过程，简单地实现独立并不一定能实现自己的民族社会理想。在当代，任何民族都不可能再在孤立的状态中自行发展，相反，对于绝大多数民族，特别是弱小和欠发达的民族来说，要实现自身的发展与人权保护，主体民族，友邻民族的平等相待、支持和帮助是至关重要的外部条件。中国社会科学院法学研究所、爱尔兰人权中心编：《少数人权利保护（Protection of Minority Rights）》，中国与欧盟联合国人权两公约学术交流网络第四次研讨会论文集，2003年印，第24页。