“三农”问题的法律与政治思考

“三农”问题的法律与政治思考

“三农”问题是指农村、农业和农民问题。我国作为一个农业大国，“三农”问题关系到国民素质、经济发展，关系到社会稳定、国家强盛。“三农”问题无论从理论研究上还是政策实施中都遵循一个从稳定——发展——解决的逻辑，只有稳定农村基本经营制度，给农民一个基本的保障，才能提高农民素质、推进农业发展。只有在稳定和发展的基础上才能实现社会经济、政治、文化的协调发展，即全面建设小康社会。1999年宪法修正案第一次将依法治国写进宪法，确立依法治国为治国理念和基本模式。振兴农业、繁荣农村、富裕农民同样需要法律作为制度保障。政策作为法律的指导，解决“三农”问题更不可缺。因此，必须从法律和政策两个角度对当前各级政府关注的“三农”问题予以解读，求得“三农”问题的最终解决。

一、坚持承包经营制度，促进农村稳定与发展

2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国农村土地承包法》自2003年3月1日起施行。我国农村现在实行的是以家庭承包经营为基础的、统分结合的双层经营体制，它是党的十一届三中全会确立的农村工作的基本政策并一再为党的历届中央全会强调。这种农村土地制度被历史经验证明是正确和有效的，因此，稳定并完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，是当前解决“三农”问题的制度根本。

家庭联产承包责任制是我国农村的基本经营制度。家庭联产承包责任制要求以家庭为单位与集体土地所有者形成承包经营关系，从而形成承包经营权。改革的最初阶段，家庭联产承包责任制及其确立的承包经营权激发了广大农民的积极性，在“缴足国家的、留够集体的、剩下的是自己的”的制度环境下，农业生产力获得了极大的开发。土地承包经营权作为制度改革的成果，受到了前所未有的关注和重视。但是，随着农业产业化的兴起和农村剩余劳动力的转移，家庭联产承包责任制遇到了前所未有的挑战。这一挑战实际上正如小平同志所预料，是从第一个飞跃“废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制”到第二个飞跃“适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济”的过渡。^[1]承包经营制度实践中出现了不少问题，比如土地承包期的长短问题；“增人不增地、减人不减地”的问题；土地承包经营权的流转问题等等，因此完善这一制度成为理论与实践的紧迫要求。土地承包经营法正是在这种背景下催生的，因而具有重要的理论与实践意义，为发展农业、稳定农村、富裕农民提供了基本的制度保证。

2003年3月1日施行的《土地承包经营法》共包括五章：即总则、家庭承包、其他方式的承包、争议的解决和法律责任、附则。家庭承包章下规定发包方和承包方的权利和义务、承包的原则和程序、承包期限和承包合同、土地承包经营权的保护和土地承包经营权的流转。从土地承包法规定的内容来看，体现三个特点：1.原则性与灵活性的结合；原则性与灵活性是我国立法的指导思想，土地承包经营法总体上既肯定承包经营制度，又根据不同土地形式允许承包经营下采取家庭承包经营或其他方式承包；既肯定长期稳定的承包经营权，同时允许承包经营的土地可以流转；既肯定长期稳定的承包经营权，同时对土地承包的调整根据自愿退出承包、新增人口等因素予以考虑。2.明确承包经营权的确认与流转，鼓励并刺激农民加大承包地投入与撂荒地返青，为农业产业化提供了法律保障，但又不致因产业化使农民失去土地；通过赋予农民长期稳定的土地承包经营权从生产资料环节赋予农民强势地位。3.明确土地承包法的法律纠纷与争议解决方式，规定土地承包经营可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决，还可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁或直接向人民法院起诉。

但是在《土地承包法》的实施过程中，已经发现不少问题：在承包期内调整承包地，以“村规民约”扭曲农村土地承包法的有关规定，土地流转不规范，事前不签订流转合同，不履行备案或报批手续，征地、占地补偿费偏低，造成农民失地以后的生活困难，仲裁机构法律地位不明确等。针对这些问题，我认为需要采取如下对策：一是尽快制定与农村土地承包法配套的规章、办法，提高土地承包法的可操作性；二是加强宣传教育力度，普法教育中在农村地区特别强调农业法、土地承包法等与农民切身利益息息相关的法律，提高执法机关和干部的执法水平，增强广大农民群众依法维护自身合法权益的自觉性；三是有针对性地处理征地拆迁补偿过程中的问题。这一问题已经严重地威胁到农村稳定，既要短期地保证农民失地获得适当的补偿与安置，又要长期地让农民通过工业发展和城市建设受益。

二、税费改革、素质提高与农村经济发展

新近通过的《土地承包经营法》是对农村土地承包经营制度的坚持和完善，只有通过立法确认，我们才能获得农业稳定的制度基础。进一步发展农业，需要减轻农民负担、强化农村教育、适应特色发展农村经济。

党中央、国务院再三强调要减轻农民负担，但个别地方农民负担仍然较重。由此，引发农民抗交国税和集体上访等系列事件，影响社会稳定和经济发展。中央正在实施的农村税费改革正在按照“减轻、规范、稳定”的目标进行。农村税费改革是减轻农民负担和深化农村改革的重大举措，要求完善农村税费改革试点的各项政策，取消农业特产税，加快推进县乡机构和农村义务教育体制等综合配套改革。在完成试点工作的基础上，逐步降低农业税率，切实减轻农民负担。在贯彻实施党的路线方针过程中，需要注意的是，减负问题需要防止走入“黄宗羲怪圈”。历史上税费改革进行过不止一次。每次税费改革后，农民负担在下降一段时间后会涨到一个比改革前更高的水平，走向原先改革目的的反面。明清时期的思想家黄宗羲称之为“积重莫返之害”。因此，一方面，需要全面规范农业税费的征收与管理，切实减轻农民负担；另一方面，需要转变乡镇政府职能，精简机构并压缩人员。食之者众，生之者寡。这是造成农村税费居高不下的重要原因。

“三农”问题的核心在农民。农民问题是最根本的问题。农民的素质是保证农业发展的人的因素。农民素质问题主要是指文化素质。一方面，计划生育政策在农村受到一定抵制，受“放一只羊是放放一群羊也是放”的错误观念的影响而形成的便是“越穷越生越生越穷”的恶性循环。另一方面，农村教育现状有待提高，尤其在西部落后地区。发展经济增加农民收入是前提，但通过贯彻《计划生育法》与《义务教育法》提高农民素质是一个长期的计划。2001年九届全国人大常委会制定《人口与计划生育法》。这部法律是保证我国人口有计划增长和社会可持续发展的重要立法，必须严格执行。我国早在1986年通过《义务教育法》，1992年通过《义务教育法实施细则》。自此以后，基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲（简称“两基”）成为中国教育工作者奋斗的目标。“两基”重点、难点都在“老少边穷”地区。因此，切实贯彻义务教育法，提高农民素质是关键。

农民问题最终指向的是农民收入的增加，因此，必须发展特色农村经济，同时重视维护农民合法权益。1997年以后，农民收入增长一直低于城市居民收入的增长。如何增加农民收入，成为党和政府关心的与农民利益息息相关的大事。一方面要发挥农业技术推广法的功能，加强农业技术推广工作、促使农业科研成果和实用技术尽快应用于农业生产，提高农业劳动生产率，农业技术推广必须尊重农民意愿，讲求实效、因地制宜；另一方面，要对剩余劳动力合理地转移，政府采取有力措施鼓励本地农民工走出去打工，严格依法行政，行政执法要按照权力与责任挂钩、权力与利益脱钩的要求，并重视维护他们的合法权益。

三、“三农”问题的解决——政策的考量

“三农”问题是我们走向现代化进程中最艰巨的任务，也是全面建设小康社会面临的最大难题。关心农民、支持农业、发展农村，不仅是一个现实问题，也是一个战略问题；不仅是一个经济问题，也是政治问题，不仅是一个法律问题，而且是一个政策问题。

“三农”问题的深层原因既有制度方面的原因，也有观念方面的原因。观念上，农业基础地位的一度动摇是一个重要原因。一段时间内，农业在中国经济中的比重逐步下降，经济政策上虽然尊崇农业的基础地位，但实践中往往忽视和轻视农业，片面强调农业、农村和农民的贡献而忽视对其保护和支持，导致农业失去自我发展、自我积累的能力。制度上，城乡二元结构是“三农”问题形成和恶化的直接导因。“城乡分治，一国两策”是在集权型的计划经济体制下逐步形成的，压抑打击了农民的积极性，使农业生产长期徘徊。尽管进行了承包经营制度改革，但城乡二元结构一直没有从制度上破除，城乡对立现状仍然存在。目前的“三农”问题，总体上可以用一个“弱”字来回答，即农民是弱势群体、农业是弱质产业、农村是一个地位正在愈加相对弱化的区域。“农民真苦”、“农村真穷”、“农业真危险”，“三农”问题成为党和政府的重大问题，成为每次两会的热点。

如何解决“三农”问题？前提在于破除城乡二元结构。但是，如果城乡一体之后解放的剩余劳动力如果得不到合理的安置和疏导，形成的移民潮会给社会治安造成相当大的压力。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》要求：加快城镇化进程，在城市有稳定职业和住所的农业人口，可按当地规定在就业地或居住地登记户籍，并依法享有当地居民应有的权利，承担应尽的义务。因此，城市化的步骤需要控制，小城镇是消解城乡二元对立、改革户籍制度的可操作性措施。就农业本身而言，主要是形成产业化的问题。市场经济是以市场为导向、根据市场配置资源的经济形态。农业的购销体制不.是农业不能快速发展的一个重要原因，政府应在创设产——供——销链条的活动中起到搭桥作用。就农民而言，重在通过计划生育和强化《义务教育法》等方面提高农民素质。农业、农村与农民的问题，实际上是一个居住地域、从事行业和主体身份三位一体的问题，只是侧重点不一。我们必须一体化地考虑农村、农业和农民三个问题，而不能希图靠解决其中一个问题解决其余两个问题。2002年十六大报告对国情的判断是：正处于并将长期处于社会主义初级阶段，现在小康是低水平的、不全面的、发展很不平衡的，存在城乡二元经济结构与地区差距扩大的趋势，就业和社会保障压力增大，从而提出全面建设小康社会的奋斗目标，包括经济文明、政治文明、精神文明三项子目标。其中，针对农村要求全面繁荣农村经济，加快城镇化进程。因此，应当按照全面建设小康社会的要求发展农村经济，解决“三农”问题。2003年十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确要求：深化农村改革，完善农村经济体制，包括：（1）完善农村土地制度；（2）健全农业社会化服务、农产品市场和对农业的支持保护体系；（3）深化农村税费改革，推进县乡机构和农村义务教育体制等综合配套改革；（4）改善农村富余劳动力转移就业的环境。十六届三中全会公报强调了依法治国，同时强调了依法保护农民的合法权益。

“三农”问题的解决是全面建设小康社会的一个重要组成部分。因此，必须贯彻落实党和政府的农村政策和国家制定的农村法律制度，党的政策是指导，法律制度是依据，各级党和政府能否正确理解政策与法律、是否有力推行农业政策与法律，关系到“三农”问题能否真正得到解决。

（2005年5月20日在贵州省委宣传部、贵州省政府发展研究中心、贵州民族学院举办的“加大扶贫力度，解决‘三农’问题研讨会”上的发言）

【注释】

[1]《邓小平文选》，第3卷，人民出版社1993年版，第355页。